Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑94/00
mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 234 WE, przez Cour de cassation (Francja) wniosek o wydanie, w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między
Roquette Frères SA
a
Directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes,
przy udziale:
Komisji Wspólnot Europejskich,
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 14 rozporządzenia Rady nr 17 z dnia 6 lutego 1962 r., pierwszego rozporządzenia wprowadzającego w życie art. 85 i 86 traktatu (Dz.U. 13, s. 204) oraz wyroku z dnia 21 września 1989 r. w sprawach połączonych 46/87 i 227/88 Hoechst przeciwko Komisji, Rec. s. 2859,
TRYBUNAŁ,
w składzie: G.C. Rodríguez Iglesias, prezes, J.P. Puissochet, M. Wathelet i R. Schintgen, prezesi izb, C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola (sprawozdawca), P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr i J.N. Cunha Rodrigues, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Mischo,
sekretarz: L. Hewlett, administrator,
rozważywszy uwagi na piśmie przedstawione:
po wysłuchaniu uwag Roquette Frères SA reprezentowanej przez O. Prosta oraz A. Choffela, Komisji reprezentowanej przez G. Marenca oraz F. Siredey‑Garnier, rządu francuskiego reprezentowanego przez R. Abrahama, działającego w charakterze pełnomocnika, rządu greckiego reprezentowanego przez A. Samoni‑Rantou oraz G. Karipsiadisa, rządu włoskiego reprezentowanego przez M. Greca, działającego w charakterze pełnomocnika, oraz rządu Zjednoczonego Królestwa reprezentowanego przez J.E. Collinsa oraz J. Turnera, na rozprawie w dniu 10 lipca 2001 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 20 września 2001 r.,
wydaje następujący
1Na mocy wyroku z dnia 7 marca 2000 r., który wpłynął do Trybunału w dniu 13 marca 2000 r., Cour de cassation (francuski sąd kasacyjny) skierował, na podstawie art. 234 WE, dwa pytania prejudycjalne w przedmiocie wykładni art. 14 rozporządzenia Rady nr 17 z dnia 6 lutego 1962 r., pierwszego rozporządzenia wprowadzającego w życie art. 85 i 86 traktatu (Dz.U. 13, s. 204) oraz wyroku z dnia 21 września 1989 r. w sprawach połączonych 46/87 i 227/88 Hoechst przeciwko Komisji, Rec. s. 2859.
2Pytania te zostały podniesione w ramach rozpoznawania odwołania wniesionego przez Roquette Frères SA (zwaną dalej „Roquette Frères”) od postanowienia prezesa tribunal de grande instance de Lille (sądu okręgowego w Lille, Francja) zezwalającego na przeprowadzenie przeszukania pomieszczeń tej spółki i na dokonanie w nich zajęcia w celu zgromadzenia dowodów jej ewentualnego udziału w porozumieniach lub uzgodnionych praktykach, które mogą stanowić naruszenie art. 85 traktatu WE (obecnie art. 81 WE).
3Artykuł 14 rozporządzenia nr 17 przyznaje Komisji uprawnienia kontrolne w celu przeprowadzenia dochodzenia w przedmiocie ewentualnych naruszeń reguł konkurencji mających zastosowanie do przedsiębiorstw. Zgodnie z tym przepisem:
„1. […]
[…] upoważnieni przez Komisję urzędnicy są uprawnieni do:
a) kontrolowania ksiąg i innych dokumentów handlowych;
b) sporządzania kopii i [lub] wyciągów z ksiąg i dokumentów handlowych;
c) żądania na miejscu ustnych wyjaśnień;
d) wstępu do wszystkich pomieszczeń, na wszystkie grunty i do środków transportu przedsiębiorstw.
[…]
3Przedsiębiorstwa i związki przedsiębiorstw dopuszczają kontrole nakazane przez Komisję w drodze decyzji. W decyzji określa się przedmiot i cel kontroli, termin jej rozpoczęcia i kary przewidziane w art. 15 ust. 1 lit. c) oraz w art. 16 ust. 1 lit. d), a także prawo poddania decyzji kontroli Trybunału Sprawiedliwości.
[…]
6Jeżeli przedsiębiorstwo sprzeciwia się kontroli nakazanej na podstawie niniejszego artykułu, dane państwo członkowskie zapewnia urzędnikom Komisji, upoważnionym do przeprowadzenia kontroli, konieczne wsparcie, aby mogli oni przeprowadzić swoje kontrole. W tym celu państwa członkowskie podejmą odpowiednie środki [działania] przed dniem 1 października 1962 r. i po zasięgnięciu opinii Komisji”.
4We Francji procedury kontrolne w dziedzinie konkurencji są uregulowane w ordonnance n° 86‑1243, du 1 er décembre 1986, relative à la liberté des prix et de la concurrence (rozporządzeniu nr 86‑1243 z dnia 1 grudnia 1986 r. w sprawie wolności cen i konkurencji, JORF z dnia 9 grudnia 1986 r., s. 14773, zwanym dalej „rozporządzeniem w sprawie konkurencji”).
5Artykuł 48 rozporządzenia w sprawie konkurencji stanowi:
„Kontrolerzy mogą przeprowadzić przeszukanie wszelkich pomieszczeń albo dokonać zajęcia dokumentów wyłącznie w ramach dochodzeń wszczętych na polecenie ministre chargé de l’économie (ministra właściwego ds. gospodarki) lub Conseil de la concurrence (rady ds. konkurencji) oraz na podstawie sądowego zezwolenia udzielonego w drodze postanowienia prezesa tribunal de grande instance […].
Sędzia musi sprawdzić, czy przedłożony mu wniosek o udzielenie zezwolenia jest zasadny; wniosek ten musi zawierać wszelkie informacje uzasadniające przeprowadzenie przeszukania.
[…] Wyznacza on jednego lub większą liczbę funkcjonariuszy policji sądowej, na których spoczywa obowiązek asystowania przy tych czynnościach oraz informowania sędziego o ich przebiegu.
[…]”.
6W celu wyjaśnienia zakresu tego przepisu sąd krajowy wskazuje, że na podstawie decyzji z dnia 29 grudnia 1983 r. Conseil constitutionnel (rada konstytucyjna, Francja) orzekła, iż w prywatnych pomieszczeniach dochodzenia mogą być prowadzone wyłącznie w poszanowaniu art. 66 konstytucji francuskiej, który powierza władzy sądowniczej ochronę wolności osobistej, a w szczególności nienaruszalności mieszkania. Conseil constitutionnel wywnioskowała z tego, że przepisy prawne mające zastosowanie w tym względzie muszą w wyraźny sposób powierzać właściwemu sądowi zadanie sprawdzenia, w odniesieniu do konkretnych okoliczności, zasadności przedłożonego mu wniosku.
7Z art. 56a rozporządzenia w sprawie konkurencji wynika, że wymogi art. 48 tego rozporządzenia mają zastosowanie w przypadku złożenia przez Komisję wniosku o udzielenie wsparcia zgodnie z art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 17.
8Roquette Frères zajmuje się sprzedażą glukonianu sodu i laktonu kwasu glukonowego.
9W dniu 10 września 1998 r. Komisja wydała, na podstawie art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 17, decyzję nakazującą Roquette Frères poddanie się kontroli (zwaną dalej „decyzją z dnia 10 września 1998 r. w sprawie kontroli”).
10Artykuł 1 tej decyzji brzmi następująco:
„Przedsiębiorstwo Roquette Frères SA ma obowiązek poddać się kontroli związanej z jego ewentualnym udziałem w porozumieniach lub uzgodnionych praktykach dotyczących glukonianu sodu i laktonu kwasu glukonowego, które mogą stanowić naruszenie art. 85 traktatu WE. Kontrola może zostać przeprowadzona we wszystkich zakładach tego przedsiębiorstwa.
Przedsiębiorstwo umożliwi urzędnikom upoważnionym przez Komisję do przeprowadzenia kontroli oraz wspierającym ich urzędnikom państwa członkowskiego wstęp do wszystkich pomieszczeń, na wszystkie grunty i do środków transportu podczas zwyczajowych godzin otwarcia biur. Do celów kontroli przedsiębiorstwo przedłoży księgi i inne dokumenty handlowe wymagane przez tych urzędników; umożliwi im przeprowadzenie kontroli ksiąg i innych dokumentów handlowych w miejscach, w których się znajdują, oraz sporządzenie z nich kopii lub wyciągów. Ponadto przedsiębiorstwo udzieli im niezwłocznie wszelkich wyjaśnień ustnych, których urzędnicy ci mogą zażądać w związku z przedmiotem kontroli” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej decyzji poniżej].
11Z motywów decyzji z dnia 10 września 1998 r. w sprawie kontroli wynika, co następuje:
„Adresat niniejszej decyzji jest aktywny w branży glukonianu sodu. Glukonian sodu jest używany między innymi jako środek do czyszczenia przemysłowego, do celów obróbki powierzchniowej metali, produkcji włókien chemicznych oraz jako opóźniacz wiązania w przemyśle betoniarskim.
Komisja dysponuje informacjami, zgodnie z którymi osoby zajmujące kierownicze stanowiska w tym przedsiębiorstwie odbywały z konkurentami regularne spotkania, w trakcie których dokonano rozdziału udziałów w rynku glukonianu sodu oraz uzgodniono minimalne ceny dla użytkowników z różnych obszarów rynku. Ustalono także poziomy sprzedaży – zarówno całościowej, jak i odnoszącej się do poszczególnych obszarów. W trakcie każdego ze spotkań dokonywano oceny stopnia przestrzegania porozumień. Każde przedsiębiorstwo, które przekroczyło poziom sprzedaży mu przydzielonej, musiało, jak się wydaje, podjąć próbę jej zmniejszenia w nadchodzącym okresie.
Adresat niniejszej decyzji jest także producentem laktonu kwasu glukonowego. Lakton kwasu glukonowego jest używany w produkcji sera, produktów mięsnych oraz tofu.
Komisja dysponuje informacjami, zgodnie z którymi opisane powyżej kontakty z konkurentami rozciągały się również na branżę laktonu kwasu glukonowego. Chodzi tu w szczególności o dwu‑ lub wielostronne rozmowy prowadzone często na marginesie spotkań, których przedmiotem był glukonian sodu (a mianowicie przed, po lub w trakcie przerw). Przy tej okazji uczestnicy wymieniali informacje na temat rynku, cen rynkowych oraz popytu. Prowadzili oni również rozmowy na temat zdolności produkcyjnej i wolumenu sprzedaży. Kontakty miały służyć kontrolowaniu cen i, jak się wydaje, mogły doprowadzić do koordynacji zachowania uczestników na rynku.
Gdyby ich istnienie zostało stwierdzone, porozumienia lub uzgodnione praktyki, o których mowa powyżej, mogłyby stanowić poważne naruszenie art. 85 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Już ze względu na sam charakter tych porozumień lub uzgodnionych praktyk należy przyjąć, iż były one stosowane w sposób tajny oraz że w związku z tym przeprowadzenie kontroli jest najbardziej odpowiednim środkiem do zebrania dowodów na ich istnienie.
Przeprowadzenie kontroli na podstawie art. 14 rozporządzenia nr 17 jest zatem konieczne w celu umożliwienia Komisji poznania wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących ewentualnych porozumień lub uzgodnionych praktyk oraz kontekstu, w jakim są one osadzone.
Adresat niniejszej decyzji może posiadać informacje, które są potrzebne Komisji do przeprowadzenia dochodzenia w opisanej powyżej sprawie.
W celu zapewnienia skuteczności kontroli konieczne jest, aby przedsiębiorstwo nie było o niej zawczasu poinformowane.
Konieczne jest zatem zmuszenie przedsiębiorstwa, na podstawie decyzji, do poddania się kontroli w rozumieniu art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 17”.
12Komisja zwróciła się do rządu francuskiego z wnioskiem o podjęcie niezbędnych działań w celu zapewnienia jej wsparcia władz krajowych przewidzianego w art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 17, na wypadek gdyby Roquette Frères sprzeciwiła się zaplanowanej kontroli.
13W odpowiedzi na ten wniosek w dniu 14 września 1998 r. właściwe władze administracyjne wystąpiły do prezesa tribunal de grande instance de Lille z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przeszukania pomieszczeń Roquette Frères i dokonanie w nich zajęcia zgodnie z art. 48 i 56a rozporządzenia w sprawie konkurencji. Do wniosku tego załączone zostały między innymi kopia decyzji z dnia 10 września 1998 r. w sprawie kontroli oraz tekst ww. wyroku w sprawie Hoechst przeciwko Komisji.
14Prezes tribunal de grande instance de Lille przychylił się do tego wniosku w drodze postanowienia wydanego tego samego dnia (zwanego dalej „postanowieniem w sprawie zezwolenia”).
15Postanowienie w sprawie zezwolenia zostało doręczone w dniu 16 września 1998 r. Kontrola miała miejsce w dniach 16 i 17 września 1998 r. Roquette Frères współpracowała przy tych działaniach kontrolnych, wyraziła jednak zastrzeżenia co do sporządzenia kopii niektórych dokumentów.
16W swoim odwołaniu od postanowienia w sprawie zezwolenia Roquette Frères twierdzi, że prezes tribunal de grande instance de Lille nie mógł nakazać rewizji domowej bez uprzedniego upewnienia się na podstawie dokumentów, które powinny zostać mu przedłożone przez władze administracyjne, że rzeczywiście istniały poważne przypuszczenia wystąpienia praktyk antykonkurencyjnych uzasadniających przyznanie prawa stosowania przymusu.
17W wyroku odsyłającym Cour de cassation stwierdza, że prezesowi tribunal de grande instance de Lille nie zostały przedstawione żadne informacje lub poszlaki pozwalające domniemywać istnienie praktyk antykonkurencyjnych, w związku z czym nie miał on możliwości zbadania w tym konkretnym przypadku zasadności przedłożonego mu wniosku. Cour de cassation zauważa również, że w decyzji z dnia 10 września 1998 r. w sprawie kontroli Komisja wskazuje jedynie na to, że dysponuje informacjami, zgodnie z którymi Roquette Frères dopuściła się opisywanych przez nią praktyk antykonkurencyjnych, nie odsyłając jednak podczas analizy tych praktyk – choćby w skrócie – do informacji, które twierdzi, że posiada, i na których opiera swoją ocenę.
18Przedstawiając cechy kontroli, którą właściwy sąd francuski przeprowadza na podstawie art. 48 rozporządzenia w sprawie konkurencji i decyzji Conseil constitutionnel z dnia 29 grudnia 1983 r. wymienionej w pkt 6 niniejszego wyroku, Cour de cassation przypomina w tym względzie, że z ww. wyroku w sprawie Hoechst przeciwko Komisji wynika, iż przy wykonywaniu swoich uprawnień kontrolnych Komisja zobowiązana jest przestrzegać gwarancji procesowych przewidzianych w prawie krajowym.
19Cour de cassation odsyła ponadto do pkt 17 i 18 ww. wyroku w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, zgodnie z którymi nie istnieje ogólna zasada prawa wspólnotowego potwierdzająca prawo do nienaruszalności pomieszczeń przedsiębiorstwa ani orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wyprowadzające tę zasadę z art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”).
20Cour de cassation zauważa jednakże w tym względzie, że w swym wyroku z dnia 16 grudnia 1992 r. w sprawie Niemietz przeciwko Niemcom (seria A nr 251‑B), który został wydany po ww. wyroku w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, iż art. 8 EKPC może mieć zastosowanie do niektórych rodzajów działalności zawodowej lub handlowej bądź do niektórych pomieszczeń zawodowych lub handlowych. Cour de cassation odsyła także do art. 6 ust. 2 UE, który wymaga od Unii Europejskiej poszanowania praw podstawowych zagwarantowanych w EKPC oraz wynikających z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, jako ogólnych zasad prawa wspólnotowego, jak również do art. 46 lit. d) UE stanowiącego, że art. 6 ust. 2 podlega właściwości Trybunału Sprawiedliwości.
21W tych okolicznościach Cour de cassation postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy, biorąc pod uwagę prawa podstawowe uznane przez wspólnotowy porządek prawny i art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wydany w dniu 21 września 1989 r. wyrok w sprawie Hoechst należy interpretować w ten sposób, że sąd krajowy, który na podstawie prawa krajowego jest właściwy do nakazania przeprowadzenia przeszukania i dokonania zajęcia w pomieszczeniach przedsiębiorstw przez urzędników administracji w sprawach z zakresu konkurencji, nie może odmówić udzielenia wnioskowanego zezwolenia, jeżeli uważa, że przedstawione mu informacje lub poszlaki pozwalające domniemywać istnienie praktyk antykonkurencyjnych po stronie przedsiębiorstw, których dotyczy decyzja Komisji w sprawie kontroli, są niewystarczające do udzielenia zezwolenia na zastosowanie takiego środka lub jeżeli – co ma miejsce w niniejszym przypadku – nie przedstawiono mu żadnych informacji lub poszlak?
2) Przy założeniu, że Trybunał Sprawiedliwości odmówi uznania, że na Komisji ciąży obowiązek przedstawienia właściwemu sądowi krajowemu poszlak i informacji, którymi ona dysponuje i które pozwalają domniemywać istnienie praktyk antykonkurencyjnych, czy sąd ten jest mimo to uprawniony, biorąc pod uwagę powołane powyżej prawa podstawowe, do odmowy udzielenia zezwolenia na wnioskowane przeszukania i zajęcia, jeżeli uważa, że decyzja Komisji – co ma miejsce w niniejszym przypadku – nie jest dostatecznie uzasadniona i nie pozwala mu na zbadanie, w odniesieniu do konkretnych okoliczności, zasadności przedłożonego mu wniosku, uniemożliwiając mu tym samym wykonanie kontroli wymaganej przez jego krajowe prawo konstytucyjne?”.
22Jak wynika z wyroku odsyłającego, Cour de cassation stawia sobie pytanie o ewentualny wpływ, jaki może wywierać na zasady sformułowane przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, a co za tym idzie na odpowiedzi na zadane przez niego pytania prejudycjalne, ewolucja w dziedzinie ochrony praw podstawowych, która miała miejsce po ogłoszeniu wyroku w ww. sprawie.
23W tym względzie należy przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawa podstawowe stanowią integralną część ogólnych zasad prawa, których poszanowanie zapewnia Trybunał. W tym celu czerpie on inspirację z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, jak również z wytycznych, których dostarczają międzynarodowe akty z zakresu ochrony praw człowieka, przy których państwa członkowskie współpracowały lub do których przystąpiły. Wśród nich szczególne znaczenie ma EKPC (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, pkt 13 i wyrok z dnia 6 marca 2001 r. w sprawie C‑274/99 P Connolly przeciwko Komisji, Rec. s. I‑1611, pkt 37).
24Jak stwierdził również Trybunał, zasady sformułowane w tym orzecznictwie zostały potwierdzone w preambule Jednolitego aktu europejskiego, a następnie przez art. F ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (wyrok z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie C‑415/93 Bosman, Rec. s. I‑4921, pkt 79). Obecnie są one zawarte w art. 6 ust. 2 UE (ww. wyrok w sprawie Connolly przeciwko Komisji, pkt 38).
25Poza tym, co także wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, jeżeli uregulowanie krajowe wchodzi w zakres zastosowania prawa wspólnotowego, Trybunał, orzekając w trybie prejudycjalnym, musi podać wszystkie kryteria wykładni potrzebne do dokonania przez sąd krajowy oceny zgodności tego uregulowania z prawami podstawowymi, których poszanowanie zapewnia Trybunał i które wywodzą się w szczególności z EKPC (zob. w szczególności wyroki: z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie C‑260/89 ERT, Rec. s. I‑2925, pkt 42 i z dnia 4 października 1991 r. w sprawie C‑159/90 Society for the Protection of Unborn Children Ireland, Rec. s. I‑4685, pkt 31).
26Jako że pytania prejudycjalne dotyczą głównie zakresu kontroli, która może zostać przeprowadzona przez sąd państwa członkowskiego, w przypadku gdy zostaje on wezwany do nadania biegu wnioskowi o udzielenie wsparcia złożonemu przez Komisję na podstawie art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 17, Trybunał jest z całą pewnością właściwy do podania sądowi krajowemu wszystkich kryteriów wykładni potrzebnych do dokonania przez ten sąd oceny zgodności uregulowania krajowego mającego zastosowanie do danej kontroli z prawem wspólnotowym, w tym ewentualnie z prawami ustanowionymi w EKPC jako ogólnymi zasadami prawa, których poszanowanie zapewnia Trybunał.
27Należy przypomnieć w tym względzie, że w pkt 19 ww. wyroku w sprawie Hoechst przeciwko Komisji Trybunał uznał, iż potrzeba ochrony przed arbitralnymi lub dysproporcjonalnymi ingerencjami władzy publicznej w sferę prywatnej działalności osoby, zarówno fizycznej, jak i prawnej, stanowi ogólną zasadę prawa wspólnotowego.
28Trybunał stwierdził także, że obowiązek poszanowania tej ogólnej zasady ciąży na właściwych władzach państwa członkowskiego, w przypadku gdy są one wzywane do nadania biegu wnioskowi o udzielenie wsparcia złożonemu przez Komisję na podstawie art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 17 (zob. ww. wyrok w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, pkt 19 i 33).
29Przy określaniu zakresu omawianej zasady w odniesieniu do ochrony pomieszczeń spółek należy uwzględnić orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wydane po ww. wyroku w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, to jest orzecznictwo, z którego wynika z jednej strony, że ochrona mieszkania, o której mowa w art. 8 EKPC, może zostać rozciągnięta w pewnych okolicznościach na takie pomieszczenia (zob. w szczególności wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 16 kwietnia 2002 r. w sprawie Colas Est i in. przeciwko Francji, dotychczas nieopublikowany w Recueil des arrêts et décisions , § 41) oraz, z drugiej strony, że prawo ingerencji dopuszczalne na podstawie art. 8 ust. 2 EKPC „może sięgać znacznie dalej w przypadku pomieszczeń zawodowych lub handlowych bądź w przypadku działalności zawodowej lub handlowej aniżeli w innych przypadkach” (ww. wyrok w sprawie Niemietz przeciwko Niemcom, § 31).
30W celu udzielenia sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi należy wziąć pod uwagę wymogi wynikające z obowiązku lojalnej współpracy ustanowionego w art. 5 traktatu WE (obecnie art. 10 WE).
31Jak wynika z orzecznictwa Trybunału, obowiązek lojalnej współpracy ciąży zarówno na władzach sądowniczych państw członkowskich działających w ramach przysługujących im kompetencji (zob. w szczególności wyroki: z dnia 10 kwietnia 1984 r. w sprawie 14/83 Von Colson i Kamann, Rec. s. 1891, pkt 26 i z dnia 8 października 1987 r. w sprawie 80/86 Kolpinghuis Nijmegen, Rec. s. 3969, pkt 12), jak i na instytucjach wspólnotowych, wzajemnie zobowiązanych do lojalnej współpracy z państwami członkowskimi (zob. w szczególności wyrok z dnia 10 lutego 1983 r. w sprawie 230/81 Luksemburg przeciwko Parlamentowi, Rec. s. 255, pkt 38 i postanowienie z dnia 13 lipca 1990 r. w sprawie C‑2/88 IMM Zwartveld i in., Rec. s. I‑3365, pkt 17).
32Należy podkreślić w tym względzie, że jeżeli – tak jak w niniejszym przypadku – władze wspólnotowe i krajowe są wzywane do współdziałania przy realizacji celów traktatu poprzez skoordynowane wykonywanie przysługujących im kompetencji, współpraca taka ma szczególnie istotne znaczenie.
33Poprzez swe dwa pytania, które należy rozpoznać łącznie, sąd krajowy pragnie dowiedzieć się, czy z punktu widzenia prawa wspólnotowego sąd krajowy, który zgodnie z prawem krajowym jest właściwy do udzielenia zezwolenia na przeprowadzenie przeszukania i dokonanie zajęcia w pomieszczeniach przedsiębiorstw podejrzanych o naruszenie reguł konkurencji, w przypadku złożenia przez Komisję wniosku o udzielenie wsparcia na podstawie art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 17 może:
34Aby udzielić odpowiedzi na te pytania, należy tytułem wstępu przypomnieć, że zgodnie z art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 17 ustalenie warunków, na jakich władze krajowe zapewniają urzędnikom Komisji wsparcie, należy do państw członkowskich. Z przepisu tego wynika w szczególności, iż w przypadku gdy Komisja zamierza przeprowadzić przy pomocy władz krajowych kontrolę w warunkach braku współpracy ze strony zainteresowanych przedsiębiorstw, jest ona zobowiązana przestrzegać gwarancji procesowych przewidzianych w tym zakresie przez prawo krajowe (ww. wyrok w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, pkt 33 i 34).
35Niemniej z orzecznictwa Trybunału wynika, że przy wykonywaniu tego uprawnienia państwa członkowskie są poddane podwójnemu ograniczeniu, nałożonemu na nie przez prawo wspólnotowe. Muszą one zapewnić skuteczność działań Komisji i przestrzegać przy tym różnych ogólnych zasad prawa wspólnotowego (ww. wyrok w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, pkt 33).
36Właśnie w celu zagwarantowania poszanowania zasady ogólnej wymienionej w pkt 27 niniejszego wyroku Trybunał orzekł, że do właściwego organu krajowego należy zbadanie, czy zamierzone środki przymusu nie są arbitralne lub nadmierne w stosunku do przedmiotu kontroli (ww. wyrok w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, pkt 35).
37Podobnie Trybunał uznał, że Komisja ze swej strony ma obowiązek zapewnić, aby ten organ krajowy dysponował wszelkimi danymi koniecznymi do przeprowadzenia tej kontroli oraz czuwać nad poszanowaniem przepisów prawa krajowego przy stosowaniu środków przymusu (ww. wyrok w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, pkt 34 i 35).
38W niniejszej sprawie pytania prejudycjalne dotyczą zakresu kontroli, którą będzie musiał ewentualnie przeprowadzić sąd krajowy, który zgodnie z prawem krajowym jest właściwy do udzielenia zezwolenia na przeprowadzenie przeszukania w pomieszczeniach przedsiębiorstw podejrzanych o naruszenie reguł konkurencji, w przypadku gdy do sądu tego skierowany został wniosek o udzielenie wsparcia złożony przez Komisję na podstawie art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 17, jak również charakteru informacji, których Komisja musi temu sądowi dostarczyć w celu umożliwienia mu przeprowadzenia takiej kontroli.
39Tytułem wstępu przypomnieć należy, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż rozpoznając sprawę, właściwy organ krajowy nie może zastąpić własną oceną konieczności przeprowadzenia nakazanych kontroli oceny dokonanej przez Komisję, gdyż zgodność z prawem jej ustaleń co do faktów i co do prawa podlega wyłącznie kontroli sądów wspólnotowych (ww. wyrok w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, pkt 35).
40Kontrola sprawowana przez właściwy sąd krajowy, której przedmiot stanowić mogą jedynie wnioskowane środki przymusu, zgodnie z prawem wspólnotowym nie może wykraczać poza badanie mające na celu ustalenie, że rozpatrywane środki przymusu nie są arbitralne oraz że są proporcjonalne do przedmiotu kontroli. Badanie takie wyczerpuje zakres właściwości tego sądu w odniesieniu do kontroli zasadności środków przymusu wnioskowanych w związku z wnioskiem o udzielenie wsparcia złożonym przez Komisję na podstawie art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 17.
41W celu określenia zakresu kontroli wymaganej przez prawo wspólnotowe i przeprowadzanej przez właściwy sąd krajowy niezbędne jest przywołanie, tytułem wstępu, kontekstu, w jaki wpisują się środki przymusu, do których odnosi się omawiana kontrola.
42I tak w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że uprawnienia przyznane Komisji na podstawie art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 17 mają umożliwić jej wykonywanie powierzonego jej zadania polegającego na zapewnieniu poszanowania reguł konkurencji w ramach wspólnego rynku, przy czym reguły te mają na celu zapobieganie zakłóceniom konkurencji przynoszącym szkodę interesowi ogólnemu, poszczególnym przedsiębiorstwom i konsumentom (ww. wyrok w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, pkt 25) i tym samym przyczynianie się do zapewniania dobrobytu gospodarczego we Wspólnocie.
43W drugiej kolejności podkreślić należy, że prawo wspólnotowe przewiduje szereg gwarancji.
44Przede wszystkim środki przymusu, o których zastosowanie można zwracać się do władz krajowych na podstawie art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 17, mają na celu jedynie umożliwienie urzędnikom Komisji wykonywanie uprawnień kontrolnych, jakie zostały przyznane tej instytucji. Uprawnienia te, które są wyliczone w art. 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, mają zatem jasno oznaczone granice.
45Co za tym idzie, z zakresu uprawnień kontrolnych Komisji wyłączone są między innymi dokumenty o charakterze niehandlowym, czyli takie, które nie odnoszą się do działalności rynkowej przedsiębiorstwa (zob. wyrok z dnia 18 maja 1982 r. w sprawie 155/79 AM & S Europe przeciwko Komisji, Rec. s. 1575, pkt 16).
46Następnie, bez uszczerbku dla gwarancji wynikających z przepisów prawa krajowego regulujących stosowanie środków przymusu, przedsiębiorstwa poddane kontroli korzystają z szeregu gwarancji wspólnotowych, do których należą między innymi prawo do zastępstwa procesowego lub prawo do zachowania tajemnicy korespondencji między adwokatami lub radcami prawnymi a ich klientami (zob. ww. wyroki w sprawach: AM & S Europe przeciwko Komisji, pkt 18–27 i Hoechst przeciwko Komisji, pkt 16 oraz wyrok z dnia 17 października 1989 r. w sprawie 85/87 Dow Benelux przeciwko Komisji, Rec. s. 3137, pkt 27).
47Wreszcie zgodnie z art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 17 Komisja zobowiązana jest do uzasadnienia decyzji nakazującej kontrolę poprzez określenie przedmiotu i celu tej decyzji, co – jak stwierdził Trybunał – stanowi podstawowy wymóg mający na celu nie tylko wykazanie, że zamierzona interwencja w obrębie danych przedsiębiorstw jest uzasadniona, ale również umożliwienie tym przedsiębiorstwom określenia zakresu ciążącego na nich obowiązku współpracy przy jednoczesnym zachowaniu ich prawa do obrony (ww. wyrok w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, pkt 29).
48Co więcej, Komisja jest zobowiązana do możliwie najdokładniejszego określenia w decyzji nakazującej kontrolę, co jest poszukiwane, oraz do wskazania kwestii, których ma dotyczyć kontrola (wyrok z dnia 26 czerwca 1980 r. w sprawie 136/79 National Panasonic przeciwko Komisji, Rec. s. 2033, pkt 26 i 27). Jak orzekł Trybunał, taki wymóg służy ochronie prawa do obrony przysługującego zainteresowanym przedsiębiorstwom, jako że prawa te byłyby poważnie zagrożone, gdyby Komisja mogła powołać się wobec tych przedsiębiorstw na dowody uzyskane w trakcie kontroli, które nie mają związku z przedmiotem i celem tej kontroli (ww. wyrok w sprawie Dow Benelux przeciwko Komisji, pkt 18).
49W trzeciej kolejności należy przypomnieć, że przedsiębiorstwo, w stosunku do którego Komisja nakazała kontrolę, może zgodnie z art. 173 akapit czwarty traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 230 akapit czwarty WE) wnieść skargę na taką decyzję do sądu wspólnotowego. Jeżeli sąd wspólnotowy stwierdziłby nieważność tej decyzji, to Komisja nie mogłaby wykorzystać w postępowaniu w sprawie naruszenia wspólnotowych reguł konkurencji żadnych dokumentów lub dowodów, które zebrała w trakcie tej kontroli, bez narażenia się na ryzyko stwierdzenia przez sąd wspólnotowy nieważności decyzji w sprawie naruszenia z tego względu, że oparła się ona w niej na takich środkach dowodowych (zob. postanowienia: z dnia 26 marca 1987 r. w sprawie 46/87 R Hoechst przeciwko Komisji, Rec. s. 1549, pkt 34, i z dnia 28 października 1987 r. w sprawie 85/87 R Dow Chemical Nederland przeciwko Komisji, Rec. s. 4367, pkt 17).
50Należy stwierdzić, że istnienie kontroli sądowej powierzonej sądowi wspólnotowemu oraz szczegółowe zasady wykonywania uprawnień kontrolnych przysługujących Komisji, które wynikają w szczególności z pkt 43–48 niniejszego wyroku, przyczyniają się do ochrony przedsiębiorstw przed arbitralnymi środkami oraz do utrzymania takich środków w granicach, które są konieczne do dbania o uzasadnione interesy wymienione w pkt 42 niniejszego wyroku.
51W czwartej kolejności należy przypomnieć, że – jak wynika z pkt 35 i 39 niniejszego wyroku – właściwy organ krajowy musi z jednej strony zapewnić skuteczność działań Komisji, z drugiej strony zaś musi powstrzymać się od zastąpienia własną oceną konieczności przeprowadzenia nakazanych kontroli oceny dokonanej przez Komisję, gdyż zgodność z prawem jej ustaleń co do faktów i co do prawa podlega wyłącznie kontroli sądu wspólnotowego.
52W odniesieniu do powyższych kwestii należy uściślić, iż wprawdzie sąd krajowy właściwy do zezwolenia na zastosowanie środków przymusu musi uwzględnić szczególny kontekst, w jakim się do niego zwrócono, jak również rozważania przedstawione w pkt 42–51 niniejszego wyroku, wymogi te nie mogą jednak przeszkodzić mu lub zwolnić go z wykonania ciążącego na nim obowiązku upewnienia się w odniesieniu do konkretnych okoliczności każdego przypadku, że zamierzony środek przymusu nie jest arbitralny bądź dysproporcjonalny do przedmiotu nakazanej kontroli (zob. analogicznie wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: z dnia 25 lutego 1993 r. w sprawie Funke przeciwko Francji, seria A nr 256‑A, § 55; z dnia 16 grudnia 1997 r. w sprawie Camenzind przeciwko Szwajcarii, Recueil des arrêts et décisions 1997‑VIII, § 45, i ww. wyrok w sprawie Colas Est i in. przeciwko Francji, § 47).
53W świetle powyższych rozważań należy ustalić, co jest dokładnie wymagane do przeprowadzenia takiej kontroli, oraz rodzaj informacji, jakimi powinien dysponować sąd krajowy. W tym względzie należy dokonać rozróżnienia między sprawowaną przez sąd kontrolą mającą na celu zapewnienie, że zamierzone środki przymusu nie są arbitralne, oraz kontrolą ich proporcjonalności do przedmiotu kontroli nakazanej przez Komisję.
Kontrola mająca na celu zapewnienie, że zamierzone środki przymusu nie są arbitralne, oraz informacje, które mogą być wymagane od Komisji dla celów takiej kontroli
54Jeśli chodzi w pierwszej kolejności o kontrolę mającą na celu sprawdzenie, że środek przymusu, który ma umożliwić przeprowadzenie kontroli nakazanej przez Komisję, nie ma arbitralnego charakteru, to należy wskazać, iż wymaga ona co do zasady, by właściwy sąd krajowy upewnił się, że istnieją wystarczająco poważne poszlaki pozwalające podejrzewać naruszenie reguł konkurencji przez dane przedsiębiorstwo.
55Taka kontrola nie różni się zasadniczo od kontroli, do której dokonania mogą zostać wezwane sądy wspólnotowe w celu upewnienia się, że sama decyzja w sprawie kontroli nakazanej przez Komisję nie jest arbitralna, to jest innymi słowy, że nie została ona wydana w braku okoliczności faktycznych mogących uzasadniać kontrolę Komisji (wyrok z dnia 17 października 1989 r. w sprawach połączonych od 97/87 do 99/87 Dow Chemical Ibérica i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 3165, pkt 52). Należy bowiem przypomnieć w tym względzie, że kontrole podejmowane przez Komisję służą zebraniu dokumentacji koniecznej do sprawdzenia rzeczywistego istnienia i zakresu określonej sytuacji faktycznej i prawnej, na temat której Komisja dysponuje już pewnymi informacjami (ww. wyrok w sprawie Panasonic przeciwko Komisji, pkt 13 i 21).
56Takie podobieństwo w charakterze kontroli sprawowanych przez sądy wspólnotowe i przez właściwy organ krajowy nie może jednak przesłaniać faktu, że kontrole te mają różne przedmioty.
57Uprawnienia kontrolne, jakimi dysponuje Komisja na podstawie art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 17, ograniczają się do upoważnienia urzędników tej instytucji do wejścia do wyznaczonych przez nich miejsc, do kazania przedstawienia sobie żądanych przez nich dokumentów oraz okazania zawartości wskazanych przez nich mebli (ww. wyrok w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, pkt 31).
58Natomiast środki przymusu, które wchodzą w zakres właściwości władz krajowych, obejmują uprawnienie do uzyskania dostępu do pomieszczeń lub mebli przy użyciu siły bądź do zmuszenia personelu przedsiębiorstwa do zapewnienia im tego dostępu, jak również uprawnienie do przeprowadzenia przeszukań bez zgody osób zajmujących kierownicze stanowiska w przedsiębiorstwie (ww. wyrok w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, pkt 31).
59Mając na uwadze ingerencję w strefę prywatną wiążącą się z takimi środkami przymusu, ich zastosowanie wymaga, by właściwy organ krajowy mógł samodzielnie upewnić się, że środki te nie są arbitralne.
60W szczególności badanie takie nie może zostać udaremnione z tego powodu, że upewniając się, czy istnieją poważne poszlaki mogące uzasadniać podejrzenia co do naruszenia reguł konkurencji, właściwy organ krajowy naraża się na ryzyko – w rozumieniu pkt 35 ww. wyroku w sprawie Hoechst przeciwko Komisji – zastąpienia własną oceną konieczności przeprowadzenia nakazanych kontroli oceny dokonanej przez Komisję oraz podważenia ustaleń co do faktów i co do prawa dokonanych przez Komisję.
61Z tego wynika, że aby umożliwić właściwemu sądowi krajowemu upewnienie się co do tego, że wnioskowane środki przymusu nie są arbitralne, Komisja jest zobowiązana do udzielenia mu wyjaśnień, w których zostaje szczegółowo przedstawione, że Komisja dysponuje w swoich aktach poważnymi informacjami i poszlakami pozwalającymi podejrzewać naruszenie reguł konkurencji przez dane przedsiębiorstwo.
62Natomiast właściwy sąd krajowy nie może żądać przekazania informacji i poszlak zawartych w aktach Komisji, na których opierają się podejrzenia tej instytucji.
63Należy tu bowiem mieć na uwadze obowiązek państw członkowskich, o którym przypomniano w pkt 35 niniejszego wyroku, polegający na zapewnieniu skuteczności działań Komisji.
64Z jednej strony – jak słusznie zauważyły Komisja oraz rządy niemiecki i Zjednoczonego Królestwa – zdolność Komisji do zagwarantowania anonimowości niektórym z jej źródeł informacji ma istotne znaczenie z punktu widzenia skutecznego zapobiegania zakazanym praktykom antykonkurencyjnym oraz ich skutecznego zwalczania.
65Otóż należy stwierdzić w tym względzie, że gdyby Komisja była zmuszona do przekazywania różnym organom krajowym ds. konkurencji rzeczowych informacji i wskazówek ujawniających tożsamość jej źródeł informacji lub umożliwiających wywnioskowanie tej tożsamości, mogłoby to doprowadzić do zwiększenia ponoszonego przez informatorów ryzyka ujawnienia ich tożsamości osobom trzecim, w szczególności z uwagi na wymogi proceduralne wynikające z prawa państwa członkowskiego.
66Z drugiej strony należy również uwzględnić okoliczność, że fizyczne przekazanie właściwym organom krajowym różnych rzeczowych informacji i poszlak zawartych w aktach Komisji mogłoby pociągnąć za sobą inne rodzaje ryzyka w stosunku do skuteczności działania wspólnotowego, zwłaszcza w przypadku konieczności przeprowadzenia w tym samym czasie równoległych kontroli w wielu państwach członkowskich. Należy się bowiem liczyć z wystąpieniem incydentów i opóźnień przy takim przekazywaniu oraz uwzględnić różnorodność zasad proceduralnych, jakich muszą przestrzegać właściwe organy krajowe w zależności od systemu prawnego zainteresowanych państw członkowskich, jak również czas, jaki może być potrzebny tym organom do zbadania ewentualnie skomplikowanych i obszernych dokumentów.
67W ramach podziału kompetencji przewidzianego w art. 234 WE w zasadzie to do właściwego sądu krajowego należy dokonanie oceny, czy wyjaśnienia, o których mowa w pkt 61 niniejszego wyroku, zostały udzielone w konkretnym przypadku, oraz wykonanie na tej podstawie kontroli, do której jest on zobowiązany zgodnie z prawem wspólnotowym. Należy dodać w tym względzie, że w przypadku gdy sąd krajowy ma orzec w przedmiocie wniosku o wsparcie złożonego przez Komisję na podstawie art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 17, sąd ten musi tym bardziej zwrócić uwagę na podział kompetencji, jako że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – chyba że został on przedłożony, tak jak w niniejszym przypadku, po przeprowadzeniu kontroli – jest w stanie opóźnić wydanie jego orzeczenia i może spowodować podanie wniosku o wsparcie do publicznej wiadomości, co grozi sparaliżowaniem działań Komisji i pozbawieniem skuteczności wszelkiej późniejszej kontroli.
68W świetle tych rozważań należy przypomnieć, iż w przypadku przedłożenia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Trybunał jest uprawniony do podania wszelkich kryteriów wykładni w zakresie prawa wspólnotowego, które mogą umożliwić sądowi krajowemu rozstrzygnięcie zawisłej przed nim sprawy.
69Jeśli chodzi o sprawę zawisłą przed sądem krajowym, należy zauważyć, iż z motywów decyzji z dnia 10 września 1998 r. w sprawie kontroli, które zostały przytoczone w pkt 11 niniejszego wyroku, wynika, że Komisja bardzo dokładnie wyraziła podejrzenia, jakie żywiła w stosunku do Roquette Frères i pozostałych uczestników podejrzewanego kartelu, powołując się na szczegółowe informacje na temat regularnego odbywania tajnych spotkań oraz tego, co było omawiane i co zostało w ich trakcie uzgodnione.
70Wprawdzie Komisja nie wskazała, jaki charakter miały poszlaki, na których opierały się jej podejrzenia, jak na przykład złożona do niej skarga, zeznanie świadków lub dokumenty wymienione między uczestnikami domniemanego kartelu, ale sam brak takiego wskazania nie wystarcza, by podać w wątpliwość istnienie wystarczająco poważnych poszlak, jeżeli – tak jak w sprawie zawisłej przed sądem krajowym – będące w posiadaniu Komisji informacje na temat dokładnego przedmiotu podejrzewanego kartelu i na temat konkretnych zasad jego wprowadzenia w życie zostały przedstawione tak szczegółowo, że właściwy sąd krajowy mógł nabrać przekonania, iż Komisja faktycznie dysponuje takimi poszlakami.
Kontrola proporcjonalności środków przymusu do przedmiotu kontroli nakazanej przez Komisję oraz informacje, które mogą być wymagane od Komisji dla celów takiej kontroli
71W drugiej kolejności, jeśli chodzi o kontrolę mającą na celu sprawdzenie, czy środki przymusu są proporcjonalne do przedmiotu kontroli nakazanej przez Komisję, należy zwrócić uwagę na to, iż taka kontrola wiąże się z jednej strony z ustaleniem, czy takie środki są odpowiednie do zapewnienia przeprowadzenia wspomnianej kontroli.
72W tym względzie należy przypomnieć w szczególności, że art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 17 nakłada na zainteresowane przedsiębiorstwa obowiązek poddania się kontroli nakazanej przez Komisję oraz że ust. 6 tego samego przepisu przewiduje wsparcie państw członkowskich dla urzędników upoważnionych przez Komisję jedynie na wypadek, gdy przedsiębiorstwo sprzeciwia się takiej kontroli.
73Trybunał uznał w tym względzie, że o wsparcie można zwrócić się zapobiegawczo, aby móc pokonać ewentualny sprzeciw przedsiębiorstwa (ww. wyrok w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, pkt 32).
74Niemniej należy uściślić, iż taki wniosek o zastosowanie środków przymusu może zostać złożony ze względów prewencyjnych jedynie wtedy, gdy istnieją podstawy do tego, by obawiać się sprzeciwu wobec kontroli bądź prób ukrycia lub pozbycia się dowodów, w przypadku gdyby zainteresowane przedsiębiorstwo zostało poinformowane o kontroli nakazanej na podstawie art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 17.
75Z tego wynika, że zadaniem Komisji jest udzielenie właściwemu sądowi krajowemu wyjaśnień, na których podstawie będzie się on mógł upewnić co do tego, że ustalenie faktów stanowiących naruszenie będzie zdane na niepowodzenie lub znacznie utrudnione, jeżeli Komisja nie będzie mogła dysponować zapobiegawczo wsparciem wymaganym w celu pokonania ewentualnego oporu przedsiębiorstwa.
76Kontrola proporcjonalności zamierzonych środków przymusu do przedmiotu kontroli nakazanej przez Komisję wiąże się z drugiej strony z ustaleniem, czy takie środki nie powodują nadmiernych i niemożliwych do zaakceptowania niedogodności w stosunku do celów zakładanych przez daną kontrolę (zob. w szczególności wyroki: z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie C‑331/88 Fedesa i in., Rec. s. I‑4023, pkt 13; z dnia 21 lutego 1991 r. w sprawach połączonych C‑143/88 i C‑92/89 Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest, Rec. s. I‑415, pkt 73; z dnia 13 maja 1997 r. w sprawie C‑233/94 Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. s. I‑2405, pkt 57, i z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑200/96 Metronome Musik, Rec. s. I‑1953, pkt 21 i 26).
77W tym względzie należy niewątpliwie przypomnieć, że jeśli chodzi o ocenę proporcjonalności samego środka kontroli, Trybunał orzekł, iż wybór, jakiego dokonuje Komisja pomiędzy kontrolą przeprowadzoną na podstawie zwykłego upoważnienia i kontrolą nakazaną w drodze decyzji, nie zależy od takich okoliczności jak szczególna powaga sytuacji, niezwykle pilny charakter czy konieczność zachowania absolutnej dyskrecji, ale od wymogów stosownego dochodzenia z uwagi na szczególne okoliczności sprawy. Trybunał wyciągnął stąd wniosek, że w sytuacji gdy celem decyzji w sprawie kontroli jest wyłącznie umożliwienie Komisji zebrania koniecznych dowodów, pozwalających jej ocenić ewentualne istnienie naruszenia traktatu, taka decyzja nie narusza zasady proporcjonalności (ww. wyrok w sprawie National Panasonic przeciwko Komisji, pkt 28–30).
78Co więcej, należy przypomnieć w tym względzie, że w zasadzie do Komisji należy dokonanie oceny, czy uzyskanie określonej informacji jest konieczne do umożliwienia wykrycia naruszenia reguł konkurencji (ww. wyrok w sprawie AM & S Europe przeciwko Komisji, pkt 17, i wyrok z dnia 18 października 1989 r. w sprawie 374/87 Orkem przeciwko Komisji, Rec. s. 3283, pkt 15). Nawet jeżeli dysponuje już ona poszlakami, a nawet dowodami potwierdzającymi istnienie naruszenia, Komisja może w sposób uzasadniony uznać za konieczne nakazanie dodatkowych kontroli, które pozwolą jej lepiej ocenić zakres naruszenia, czas jego trwania lub krąg uczestniczących w nim przedsiębiorstw (zob. podobnie w odniesieniu do żądania udzielenia dodatkowych informacji ww. wyrok w sprawie Orkem przeciwko Komisji, pkt 15).
79Aby jednak kontrola spoczywająca na właściwym organie krajowym nie została pozbawiona wszelkiego znaczenia i by ingerencja w prywatną strefę wiążącą się z pomocą ze strony organów przymusu państwowego nie została zlekceważona, należy stwierdzić, iż w przypadku takiego środka właściwy organ krajowy nie może dokonać kontroli proporcjonalności z pominięciem takich czynników jak waga podejrzewanego naruszenia, charakter uczestnictwa danego przedsiębiorstwa bądź znaczenie tego, co jest poszukiwane.
80Właściwy sąd krajowy powinien móc zatem odmówić zastosowania wnioskowanych środków przymusu, gdy podejrzewane naruszenie konkurencji jest zbyt małej wagi, zakres prawdopodobnego uczestnictwa danego przedsiębiorstwa jest zbyt niewielki bądź to, co jest poszukiwane, ma zbyt akcesoryjne znaczenie, aby ingerencja w strefę prywatnej działalności osoby prawnej, która wiąże się z przeszukaniem przy pomocy organów przymusu państwowego, nie wydawała się nadmierna i niemożliwa do zaakceptowania w świetle celów zakładanych przez kontrolę.
81Z tego wynika, że aby właściwy sąd krajowy był w stanie przeprowadzić kontrolę proporcjonalności, do której jest on zobowiązany, Komisja powinna w zasadzie poinformować ten sąd o istotnych znamionach podejrzewanego naruszenia, by mu umożliwić dokonanie oceny wagi naruszenia poprzez wskazanie właściwego jej zdaniem rynku i charakteru podejrzewanych ograniczeń konkurencji, jak również domniemanego zakresu uczestnictwa danego przedsiębiorstwa.
82Z drugiej strony, jak Trybunał orzekł już w odniesieniu do uzasadnienia samych decyzji w sprawie kontroli, nie jest niezbędne, by przekazane informacje obejmowały dokładne określenie właściwego rynku, dokładną kwalifikację prawną domniemanych naruszeń lub wskazanie okresu, w jakim te naruszenia zostały popełnione (ww. wyrok w sprawie Dow Benelux przeciwko Komisji, pkt 10).
83Komisja jest również zobowiązana do możliwie najdokładniejszego wskazania tego, co jest poszukiwane, i kwestii, których ma dotyczyć kontrola (ww. wyrok w sprawie National Panasonic przeciwko Komisji, pkt 26 i 27), jak również uprawnień przyznanych urzędnikom wspólnotowym prowadzącym dochodzenie.
84Należy jednak przypomnieć w tym względzie, że od Komisji nie można wymagać, by ograniczyła się do żądania przedłożenia dokumentów lub akt, które jest już ona w stanie wcześniej dokładnie zidentyfikować. Oznaczałoby to bowiem, iż jej prawo dostępu do takich dokumentów lub akt stało się bezużyteczne. Jak orzekł Trybunał, takie prawo wiąże się przecież z uprawnieniem do poszukiwania różnych źródeł informacji, które nie są jeszcze znane bądź w pełni zidentyfikowane (ww. wyrok w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, pkt 27).
85Jak stwierdzono w pkt 67 niniejszego wyroku, do właściwego sądu krajowego należy w zasadzie dokonanie oceny, czy w rozpatrywanym przypadku informacje wymienione w pkt 75, 81 i 83 niniejszego wyroku zostały dostarczone przez Komisję, i przeprowadzenie na tej podstawie kontroli, do której jest on zobowiązany na podstawie prawa wspólnotowego.
86Jak przypomniano w pkt 68 niniejszego wyroku, Trybunał jest w każdym razie uprawniony do podania wszelkich kryteriów wykładni w zakresie prawa wspólnotowego, które mogą umożliwić sądowi krajowemu rozstrzygnięcie zawisłej przed nim sprawy.
87Jeśli chodzi o sprawę zawisłą przed sądem krajowym, należy najpierw zwrócić uwagę na to, że z motywów decyzji z dnia 10 września 1998 r. w sprawie kontroli, które zostały przytoczone w pkt 11 niniejszego wyroku, wynika, że Komisja wymieniła w sposób wymagany prawem znamiona podejrzewanego kartelu, podkreśliła wagę tego kartelu oraz sprecyzowała, iż Roquette Frères była jednym z uczestników opisanych spotkań.
88Co więcej, należy stwierdzić, że w motywach tych Komisja podkreśliła z jednej strony, że Roquette Frères mogła posiadać informacje konieczne do przeprowadzenia jej dochodzenia. Z drugiej strony wskazała ona, iż ze względu na sam charakter podejrzewanych porozumień należy przyjąć, że były one stosowane w sposób tajny, w związku z czym przeprowadzenie kontroli stanowi najbardziej odpowiedni środek do zebrania dowodów na ich istnienie oraz że konieczne jest zmuszenie przedsiębiorstwa, w drodze decyzji, do poddania się kontroli w rozumieniu art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 17. Tego rodzaju dane zaliczają się do takich, które zdają się umożliwiać właściwemu sądowi krajowemu dokonanie oceny, czy wnioskowane zezwolenie powinno zostać udzielone ze względów prewencyjnych.
89Jeśli chodzi o przedmiot kontroli, która miała zostać podjęta, z sentencji i z motywów decyzji z dnia 10 września 1998 r. w sprawie kontroli, które są przytoczone, odpowiednio, w pkt 10 i 11 niniejszego wyroku, wynika, że Komisji zależało na poznaniu wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących podejrzewanych porozumień lub uzgodnionych praktyk oraz na sprawdzeniu ewentualnego udziału Roquette Frères w tych porozumieniach lub praktykach. W tym celu wspomniana decyzja nakazuje temu przedsiębiorstwu umożliwienie urzędnikom upoważnionym przez Komisję dostępu do jego pomieszczeń, przedstawienie ksiąg i innych dokumentów handlowych żądanych przez tych urzędników oraz umożliwienie ich kontroli oraz sporządzenie z nich kopii, jak również udzielenie wszelkich wyjaśnień ustnych żądanych przez tych urzędników w związku z przedmiotem kontroli. Uściślenia te wskazują wystarczająco, co jest poszukiwane, oraz uprawnienia, z których można skorzystać w tym celu.
W przedmiocie podejścia, jakie powinno zostać przyjęte przez właściwy sąd krajowy i przez Komisję, w przypadku gdy informacje przekazane przez Komisję są niewystarczające
90Jeżeli sąd krajowy właściwy zgodnie z prawem krajowym do zezwolenia na przeprowadzenie przeszukania uważa, że informacje przekazane przez Komisję nie czynią zadość wymogom określonym w pkt 75, 81 i 83 niniejszego wyroku, nie może on zadowolić się odrzuceniem przedłożonego mu wniosku.
91W takim przypadku sąd ten i Komisja muszą, zgodnie z obowiązkiem lojalnej współpracy wspomnianym w pkt 30–32 niniejszego wyroku, współpracować w celu przezwyciężenia trudności pojawiających się przy wykonaniu decyzji w sprawie kontroli nakazanej przez Komisję (zob. analogicznie wyroki: z dnia 15 stycznia 1986 r. w sprawie 52/84 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. 89, pkt 16, i z dnia 10 lipca 1990 r. w sprawie C‑217/88 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I‑2879, pkt 33).
92Aby spełnić ten obowiązek i przyczynić się do zapewnienia – co do niego należy – skuteczności działań Komisji, właściwy sąd krajowy jest zatem zobowiązany do poinformowania Komisji lub organu krajowego, który do niego wystąpił na wniosek Komisji, w możliwie najkrótszym terminie o napotkanych trudnościach oraz do zażądania w razie potrzeby dodatkowych informacji, które umożliwią mu przeprowadzenie ciążącej na nim kontroli. Sąd ten musi zwrócić przy tym szczególną uwagę na wymogi koordynacji, szybkości i dyskrecji, mające na celu zagwarantowanie skuteczności równoległych kontroli, o których mowa w pkt 66 niniejszego wyroku.
93Podobnie ciążący na Komisji obowiązek lojalnej współpracy ma szczególne znaczenie, gdy taka współpraca ma miejsce z organami sądowymi państwa członkowskiego odpowiedzialnymi za stosowanie i poszanowanie prawa wspólnotowego w ramach krajowego porządku prawnego (ww. postanowienie w sprawie Zwartveld i in., pkt 18). Komisja musi również zadbać o to, by ewentualne informacje dodatkowe zażądane przez właściwy sąd krajowy, które z uwagi na swój charakter mogą uczynić zadość wymogom wymienionym w pkt 90 niniejszego wyroku, zostały mu jak najszybciej dostarczone.
94Dopiero gdy właściwy sąd krajowy otrzyma takie ewentualne wyjaśnienia lub gdy Komisja nie podejmie żadnych stosownych działań w odpowiedzi na jego żądanie, sąd ten ma prawo odmówić udzielenia wnioskowanego wsparcia, jeżeli w świetle informacji będących w jego posiadaniu nie można wyciągnąć wniosku, że zamierzone środki przymusu nie są arbitralne oraz że są proporcjonalne do przedmiotu kontroli.
W przedmiocie sposobu, w jaki informacje mogą zostać podane do wiadomości właściwego sądu krajowego
95Jeśli chodzi o sposób, w jaki wymagane informacje mogą zostać podane do wiadomości właściwego sądu krajowego, należy zauważyć, iż sąd krajowy zadaje Trybunałowi pytanie, czy uzasadnienie decyzji z dnia 10 września 1998 r. w sprawie kontroli jest ewentualnie niewystarczające, przede wszystkim z tego powodu, że w zawisłej przed nim sprawie jedynym materiałem przedłożonym właściwemu sądowi krajowemu do oceny jest tekst tej decyzji.
96Niemniej należy zwrócić uwagę na to, że dla właściwego sądu krajowego uzasadnienie zawarte w takiej decyzji w sprawie kontroli ma znaczenie wyłącznie jako kryterium oceny, które umożliwia mu upewnienie się, że wnioskowany środek przymusu nie jest ani arbitralny, ani dysproporcjonalny do przedmiotu kontroli. Kontrola wymogów stawianych uzasadnieniu każdej decyzji Komisji nakazującej kontrolę, które są określone w art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 17, należy bowiem do wyłącznej kompetencji sądów wspólnotowych.
97Wprawdzie elementy, które w szczególności na podstawie art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 17 muszą być zawarte w samej decyzji w sprawie kontroli, odpowiadają częściowo informacjom, które należy przekazać właściwemu sądowi krajowemu, aby był on w stanie wykonać swoją kontrolę, informacje takie mogą jednak pochodzić z innych źródeł.
98W tym względzie prawo wspólnotowe nie wymaga, by przekazanie informacji właściwemu sądowi krajowemu miało jakąś szczególną formę oraz, ponieważ chodzi o umożliwienie wykonania kontroli ciążącej na tym sądzie, informacje takie mogą wynikać zarówno z samej decyzji w sprawie kontroli, jak i z wniosku skierowanego do władz krajowych na podstawie art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 17, bądź z odpowiedzi – choćby udzielonej ustnie – na pytanie, które zostało zadane przez ten sąd.
99Mając na uwadze całość powyższych rozważań, na zadane pytania należy odpowiedzieć w następujący sposób:
100Koszty poniesione przez rządy francuski, niemiecki, grecki, włoski, Zjednoczonego Królestwa i norweski, które przedłożyły uwagi Trybunałowi, nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
Sentencja
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ,
rozstrzygając w przedmiocie pytań przedłożonych mu przez Cour de cassation wyrokiem z dnia 7 marca 2000 r., orzeka, co następuje:
1) Zgodnie z ogólną zasadą prawa wspólnotowego nakazującą ochronę przed arbitralnymi lub dysproporcjonalnymi ingerencjami władzy publicznej w sferę prywatnej działalności osoby fizycznej lub prawnej sąd krajowy, który na podstawie prawa krajowego jest właściwy do udzielenia zezwolenia na przeprowadzenie przeszukania i dokonanie zajęcia w pomieszczeniach przedsiębiorstw podejrzanych o naruszenie reguł konkurencji, zobowiązany jest zbadać, czy środki przymusu wnioskowane w związku z wnioskiem o udzielenie wsparcia złożonym przez Komisję na podstawie art. 14 ust. 6 rozporządzenia Rady nr 17 z dnia 6 lutego 1962 r., pierwszego rozporządzenia wprowadzającego w życie art. 85 i 86 traktatu nie są arbitralne lub dysproporcjonalne do przedmiotu nakazanej kontroli. Bez uszczerbku dla przepisów prawa krajowego regulujących stosowanie środków przymusu prawo wspólnotowe stoi na przeszkodzie temu, by kontrola sprawowana przez ten sąd krajowy w odniesieniu do zasadności tych środków wykraczała poza to, co jest wymagane przez wspomnianą powyżej ogólną zasadę.
2) Prawo wspólnotowe nakłada na Komisję obowiązek czuwania nad tym, by ten sąd krajowy dysponował wszystkimi informacjami koniecznymi do przeprowadzenia ciążącej na nim kontroli. W tym względzie informacje dostarczone przez Komisję muszą w zasadzie obejmować:
3) Natomiast sąd krajowy nie może żądać przekazania informacji i poszlak zawartych w aktach Komisji, na których opierają się podejrzenia tej instytucji.
4) Jeżeli sąd krajowy uważa, że informacje przekazane przez Komisję nie czynią zadość wymogom wymienionym w pkt 2 niniejszej sentencji, nie może on zadowolić się odrzuceniem przedłożonego mu wniosku, nie naruszając przy tym art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 17 i art. 5 traktatu WE (obecnie art. 10 WE). W takim przypadku sąd ten jest zobowiązany do poinformowania Komisji lub organu krajowego, który do niego wystąpił na wniosek Komisji, w możliwie najkrótszym terminie o napotkanych trudnościach oraz do zażądania w razie potrzeby wyjaśnień, które umożliwią mu przeprowadzenie ciążącej na nim kontroli. Dopiero gdy sąd krajowy otrzyma takie ewentualne wyjaśnienia lub gdy Komisja nie podejmie żadnych stosownych działań w odpowiedzi na jego żądanie, sąd ten ma prawo odmówić udzielenia wnioskowanego wsparcia, jeżeli w świetle informacji będących w jego posiadaniu nie można wyciągnąć wniosku, że zamierzone środki przymusu nie są arbitralne oraz że są proporcjonalne do przedmiotu kontroli.
5) Informacje, jakie Komisja musi dostarczyć sądowi krajowemu, mogą wynikać zarówno z samej decyzji nakazującej kontrolę, jak i z wniosku skierowanego do władz krajowych na podstawie art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 17, bądź z odpowiedzi – choćby udzielonej ustnie – na pytanie, które zostało zadane przez ten sąd.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.