22 maggio 2008 (*1)
«Pensione d’invalidità concessa alle vittime civili della guerra o della repressione — Requisito di residenza nel territorio nazionale — Art. 18, n. 1, CE»
Nel procedimento C-499/06,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Sąd Okręgowy w Koszalinie (Polonia) con decisione 13 novembre 2006, pervenuta in cancelleria l’8 dicembre 2006, nella causa
Halina Nerkowska
contro
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie,
LA CORTE (Quarta Sezione),
composta dal sig. K. Lenaerts, presidente di sezione, dal sig. G. Arestis, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta (relatore) e dai sigg. E. Juhász e J. Malenovský, giudici,
avvocato generale: sig. M. Poiares Maduro
cancelliere: sig. R. Grass
considerate le osservazioni presentate:
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 28 febbraio 2008,
ha pronunciato la seguente
1La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 18, n. 1, CE.
2Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la sig.ra Nerkowska e lo Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie (Istituto della previdenza sociale, ufficio di Koszalin), in merito al rifiuto di quest’ultimo di versare alla ricorrente una pensione di invalidità per i danni alla salute conseguenti ai sei anni di deportazione da essa subiti nell’ex Unione delle Repubbliche socialiste sovietiche (ex URSS).
3La normativa nazionale è costituita dalla legge 29 maggio 1974 sulla pensione degli invalidi di guerra e militari nonché delle loro famiglie (Ustawa o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin), come modificata (Dz. U. n. 9 del 2002, pos. 87; in prosieguo: la «legge del 1974»), e dalla legge 24 gennaio 1991 sui combattenti nonché su alcune persone vittime di repressioni di guerra e del periodo postbellico (Ustawa o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego) (Dz. U. n. 17, pos. 75).
4L’art. 5 della legge del 1974 dispone che le prestazioni da essa previste sono corrisposte all’avente diritto durante il periodo del suo soggiorno nel territorio della Repubblica di Polonia, salvo quanto diversamente previsto dalla legge o da un trattato internazionale.
5Conformemente all’art. 3 della legge del 1974, tali pensioni sono finanziate dallo Stato polacco.
6Ai sensi dell’art. 12, n. 2, della legge 24 gennaio 1991, sui combattenti nonché su alcune persone vittime di repressioni di guerra e del periodo postbellico, le prestazioni in denaro e gli altri diritti previsti dalla legge del 1974 spettano anche alle persone che, segnatamente, sono state inserite in uno dei gruppi di invalidi per un’invalidità derivante, in particolare, dal soggiorno in prigionia o in campi di internamento, o in campi dipendenti dalla Direzione centrale dei prigionieri di guerra e degli internati (GUPVI) del Commissariato del popolo agli Affari interni (NKVD) e, a partire dal marzo 1946, dal Ministero degli Affari interni (MVD) dell’ex URSS, o in campi dipendenti dalla Divisione dei campi di controllo e di filtrazione del NKVD e, a partire dal marzo 1946, da detto Ministero degli Affari interni. Tali prestazioni spettano parimenti alle persone che sono state vittime di repressioni di guerra e del periodo postbellico, ovvero alle persone che, per le loro convinzioni politiche, religiose e nazionali, sono state esiliate forzatamente o deportate nell’ex URSS. Si considera come invalidità derivante da un soggiorno in deportazione l’invalidità che risulta da ferite, contusioni e altre lesioni o malattie sopravvenute a seguito di un siffatto soggiorno.
7La sig.ra Nerkowska, attualmente cittadina polacca, è nata il 2 febbraio 1946 nel territorio dell’attuale Bielorussia.
8All’età di tre anni perdeva i suoi i genitori che furono deportati in Siberia in forza di una decisione giudiziaria.
9Nell’aprile del 1951 la sig.ra Nerkowska, suo fratello e sua zia venivano a loro volta deportati nell’ex URSS. Là essa viveva in difficili condizioni sino al gennaio 1957.
10Dopo un periodo di quasi sei anni ritornava in Polonia, dove compiva i suoi studi e, al termine degli stessi, ricopriva un impiego amministrativo.
11Nel 1985 lasciava la Polonia e si stabiliva permanentemente in Germania.
12Nell’ottobre del 2000 la sig.ra Nerkowska ha presentato allo Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie una domanda per ottenere una pensione d’invalidità per i danni alla salute subiti durante la sua deportazione.
13Con decisione 4 ottobre 2002 lo Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie ha riconosciuto il diritto alla pensione della sig.ra Nerkowska a motivo della sua parziale incapacità lavorativa derivante dal suo soggiorno in luoghi di isolamento, tuttavia il versamento della prestazione dovuta a tale titolo è stato sospeso in quanto la beneficiaria non risiedeva nel territorio polacco .
14Contestando tale decisione, la sig.ra Nerkowska ha adito il Sąd Okręgowy w Koszalinie (Tribunale distrettuale di Koszalin) chiedendogli di riconoscere il suo diritto ad ottenere il versamento della pensione d’invalidità richiesta. Tale giudice non ha accolto la sua tesi e ha respinto il ricorso con sentenza 22 maggio 2003 pronunciata al termine del procedimento probatorio.
15Nel settembre 2006 la sig.ra Nerkowska ha presentato una nuova domanda volta ad ottenere il versamento della prestazione sopramenzionata. A sostegno della sua domanda, quest’ultima ha fatto valere che la Repubblica di Polonia aveva aderito all’Unione europea il 1 o maggio 2004 e aveva quindi incorporato il diritto comunitario al diritto interno polacco.
16Al termine del procedimento amministrativo, lo Zakład Ubezpieczeń Społecznych ha adottato, il 14 settembre 2006, la decisione oggetto della causa principale e ha negato alla sig.ra Nerkowska il pagamento della pensione di invalidità corrispondente al diritto precedentemente riconosciutole in quanto essa non risiedeva nel territorio della Repubblica di Polonia.
17La sig.ra Nerkowska ha contestato la decisione in parola dinanzi al giudice del rinvio chiedendo di modificarla in modo tale che le fosse versata la sua pensione di invalidità. Essa ha fatto valere che, tenuto conto dell’adesione della Repubblica di Polonia all’Unione, il suo luogo attuale di residenza non può costituire un ostacolo al pagamento di tale prestazione.
18Di conseguenza, il Sąd Okręgowy w Koszalinie ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’art. 18 CE, che garantisce ad ogni cittadino dell’Unione europea il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, osti all’applicazione della normativa nazionale stabilita all’art. 5 della [legge del 1974], in quanto il versamento della pensione per incapacità lavorativa, derivante dal soggiorno in luoghi di isolamento, viene fatto dipendere dalla condizione che l’avente diritto risieda nel territorio della Repubblica di Polonia».
19Con la sua questione il giudice del rinvio chiede in sostanza se l’art. 18, n. 1, CE debba essere interpretato nel senso che osta a una legislazione di uno Stato membro in forza della quale quest’ultimo nega ad uno dei suoi cittadini il versamento di una prestazione concessa alle vittime civili della guerra o della repressione, laddove il diritto a una siffatta prestazione è stato riconosciuto a tale cittadino con una decisione dell’autorità competente, per il solo motivo che quest’ultimo è domiciliato non nel territorio di tale Stato, bensì in quello di un altro Stato membro.
20A tale riguardo occorre, preliminarmente, stabilire se una situazione quale quella della causa principale rientri nell’ambito di applicazione del diritto comunitario, in particolare dell’art. 18, n. 1, CE.
21Per quanto riguarda, da una parte, l’ambito di applicazione ratione personae di detta disposizione, basta constatare che, ai sensi dell’art. 17, n. 1, CE, è cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. Inoltre, il n. 2 del medesimo art. 17 collega a tale status i diritti e i doveri previsti dal Trattato CE, tra cui figurano quelli menzionati all’art. 18, n. 1, CE (sentenza 26 ottobre 2006, causa C-192/05, Tas-Hagen e Tas, Racc. pag. I-10451 , punto 18).
22In quanto cittadina polacca, la sig.ra Nerkowska gode della cittadinanza dell’Unione istituita dall’art. 17, n. 1, CE e può quindi avvalersi eventualmente dei diritti afferenti a un tale status, in particolare i diritti alla libera circolazione e al libero soggiorno previsti all’art. 18, n. 1, CE.
23D’altra parte, quanto all’ambito di applicazione ratione materiae dell’art. 18, n. 1, CE, occorre rilevare che, allo stadio attuale dello sviluppo del diritto comunitario, una prestazione come quella in questione nella causa principale, che ha lo scopo di risarcire le vittime civili della guerra o della repressione dal danno psichico o fisico che hanno subito, rientra nella competenza degli Stati membri (sentenza Tas-Hagen e Tas, cit., punto 21).
24Tuttavia, questi ultimi devono esercitare una tale competenza nel rispetto del diritto comunitario, in particolare delle disposizioni del Trattato relative alla libertà riconosciuta a ogni cittadino dell’Unione di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri (sentenza Tas-Hagen e Tas, cit., punto 22).
25Inoltre, è pacifico che la cittadinanza dell’Unione di cui all’art. 17 CE non ha lo scopo di ampliare la sfera di applicazione ratione materiae del Trattato a situazioni nazionali che non abbiano alcun collegamento con il diritto comunitario (sentenze 5 giugno 1997, cause riunite C-64/96 e C-65/96, Uecker e Jacquet, Racc. pag. I-3171 , punto 23; 2 ottobre 2003, causa C-148/02, Garcia Avello, Racc. pag. I-11613 , punto 26, nonché Tas-Hagen e Tas, cit., punto 23).
26Tuttavia, la Corte ha già stabilito che le situazioni che rientrano nel campo di applicazione ratione materiæ del diritto comunitario comprendono, in particolare, quelle rientranti nell’esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato e quelle rientranti nell’esercizio della libertà di circolare e di soggiornare nel territorio degli Stati membri quale conferita dall’art. 18 CE (sentenze 15 marzo 2005, causa C-209/03, Bidar, Racc. pag. I-2119 , punto 33, nonché 12 luglio 2005, causa C-403/03, Schempp, Racc. pag. I-6421 , punti 17 e 18).
27Nella fattispecie occorre constatare che una situazione come quella della sig.ra Nerkowska rientra nel diritto alla libera circolazione e al libero soggiorno dei cittadini dell’Unione negli Stati membri. La ricorrente nella causa principale, stabilendo la sua residenza in Germania, ha esercitato il diritto riconosciuto dall’art. 18, n. 1, CE a ogni cittadino dell’Unione di circolare e soggiornare liberamente nel territorio di uno Stato membro diverso da quello di cui è cittadino.
28Inoltre, dal fascicolo trasmesso alla Corte dal giudice del rinvio emerge chiaramente che il diniego del versamento della pensione d’invalidità concessa alla sig.ra Nerkowska dipende unicamente dal fatto che quest’ultima aveva stabilito la sua residenza in Germania.
29Risulta da quanto precede che una situazione in cui l’esercizio da parte della sig.ra Nerkowska di una libertà riconosciuta dall’ordinamento giuridico comunitario incide sul diritto di quest’ultima al versamento di una prestazione prevista dalla legislazione nazionale non può essere considerata come puramente interna, né può essere considerata priva di collegamento con il diritto comunitario.
30Occorre dunque esaminare se l’art. 18, n. 1, CE, applicabile ad una situazione come quella di cui alla causa principale, debba essere interpretato nel senso che osta ad una legislazione nazionale che per il pagamento di una pensione d’invalidità concessa alle vittime civili della guerra o della repressione imponga al beneficiario di avere la sua residenza nel territorio dello Stato membro che concede una siffatta prestazione.
31Per quanto riguarda la portata dell’art. 18, n. 1, CE, la Corte ha già stabilito che le facilitazioni previste dal Trattato in materia di libera circolazione non potrebbero dispiegare pienamente i loro effetti se un cittadino di uno Stato membro potesse essere dissuaso dal farne uso dagli ostacoli posti al suo soggiorno nello Stato membro ospitante a causa di una normativa del suo Stato d’origine che penalizzi il fatto che egli ne abbia usufruito (sentenze 29 aprile 2004, causa C-224/02, Pusa, Racc. pag. I-5763 , punto 19, nonché Tas-Hagen e Tas, cit., punto 30).
32Una normativa nazionale che svantaggia taluni cittadini nazionali per il solo fatto di aver esercitato la loro libertà di circolare e di soggiornare in un altro Stato membro rappresenta una restrizione delle libertà riconosciute a tutti i cittadini dell’Unione dall’art. 18, n. 1, CE (sentenze 18 luglio 2006, causa C-406/04, De Cuyper, Racc. pag. I-6947 , punto 39, nonché Tas-Hagen e Tas, cit., punto 31).
33Orbene, la legge del 1974 costituisce una restrizione di tal genere. Infatti, subordinando il pagamento della pensione d’invalidità istituita a vantaggio delle vittime civili della guerra o della repressione alla condizione che i beneficiari abbiano la loro residenza nel territorio nazionale, tale legge è idonea a dissuadere i cittadini polacchi che si trovano in una situazione analoga a quella della ricorrente nella causa principale dall’esercitare la loro libertà di circolare e di soggiornare in uno Stato membro diverso dalla Polonia.
34Una normativa nazionale che impone una siffatta restrizione all’esercizio delle libertà da parte dei cittadini nazionali può essere giustificata, con riferimento al diritto comunitario, solo se è basata su considerazioni oggettive di interesse generale, indipendenti dalla cittadinanza delle persone interessate, ed è adeguatamente commisurata allo scopo legittimamente perseguito dal diritto nazionale (citate sentenze De Cuyper, punto 40, nonché Tas-Hagen e Tas, cit., punto 33).
35Per quanto riguarda il primo requisito, dalle osservazioni presentate alla Corte tanto dal convenuto nella causa principale quanto dal governo polacco emerge che la restrizione prevista dalla legge del 1974 deriva essenzialmente dalla volontà del legislatore polacco di circoscrivere l’obbligo di solidarietà nei confronti delle vittime civili della guerra o della repressione alle sole persone che presentano un nesso di collegamento con il popolo polacco. Il requisito di residenza sarebbe pertanto la manifestazione del grado di integrazione di queste nella società polacca.
36Inoltre, il convenuto nella causa principale e il governo polacco rilevano che solo un requisito di residenza come quello di cui trattasi nella causa principale può garantire la possibilità di verificare che la situazione del beneficiario della prestazione interessata non abbia subito cambiamenti idonei a incidere sul diritto di quest’ultimo a tale prestazione. Al riguardo, essi sottolineano che l’impossibilità di ricorrere all’assistenza amministrativa e medica degli altri Stati membri, prevista per le prestazioni di sicurezza sociale dal regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità, nella versione modificata ed aggiornata dal regolamento (CE) del Consiglio 2 dicembre 1996, n. 118/97 ( GU 1997, L 28, pag. 1 ), priva di efficacia e di effettività il controllo effettuato dai competenti organismi polacchi. Essi fanno parimenti valere che altre misure meno restrittive non avrebbero efficacia equivalente a quella del detto requisito.
37Certo, tanto la volontà di garantire l’esistenza di un nesso di collegamento tra la società dello Stato membro interessato e il beneficiario di una prestazione quanto la necessità di verificare che quest’ultimo continui a soddisfare i requisiti di concessione di tale prestazione costituiscono considerazioni oggettive di interesse generale tali da giustificare che i requisiti di concessione o di pagamento di una siffatta prestazione possano incidere sulla libertà di circolazione dei cittadini di tale Stato membro.
38Quanto alla necessità di un nesso di collegamento con la società dello Stato membro interessato, la Corte ha considerato, in merito ad una prestazione come quella nella causa principale, che non è disciplinata dal diritto comunitario, che gli Stati membri hanno un ampio potere discrezionale per quanto riguarda la fissazione dei criteri di valutazione di un tale collegamento, pur essendo tenuti a rispettare i limiti imposti dal diritto comunitario (sentenza Tas-Hagen e Tas, cit., punto 36).
39È dunque legittimo che uno Stato membro, mediante i requisiti connessi alla cittadinanza o alla residenza della persona interessata, limiti il risarcimento concesso alle vittime civili della guerra o della repressione alle persone che si considera manifestino un certo grado di collegamento con la società di tale Stato membro.
40Tuttavia, benché la restrizione rilevata al punto 33 della presente sentenza possa essere giustificata da considerazioni oggettive di interesse generale come quelle menzionate al punto precedente, è altresì necessario che essa non risulti sproporzionata rispetto allo scopo perseguito.
41In primo luogo, per quanto riguarda il requisito di residenza continuativa nel territorio nazionale per tutto il periodo del versamento di detta prestazione, considerato come elemento di collegamento alla società polacca delle vittime civili della guerra o della repressione, si deve constatare che, se è vero che la residenza costituisce un criterio tale da rivelare l’esistenza di un siffatto collegamento, ciò non toglie tuttavia che, in circostanze come quelle della causa principale, un tale requisito va oltre quanto necessario per conseguire l’obiettivo perseguito.
42Infatti, è pacifico che la sig.ra Nerkowska possiede la cittadinanza polacca e che ha vissuto in Polonia per più di vent’anni, periodo durante il quale ha ivi studiato e lavorato.
43Il fatto di possedere la cittadinanza dello Stato membro che concede la prestazione di cui trattasi nella causa principale, nonché di aver vissuto in tale Stato per più di vent’anni, studiando e lavorando, può essere sufficiente a stabilire nessi di collegamento tra quest’ultimo e il beneficiario di detta prestazione. Pertanto, la necessità di una residenza durante tutto il periodo del versamento di tale prestazione deve essere considerata sproporzionata in quanto va oltre ciò che è necessario per garantire un siffatto collegamento.
44In secondo luogo, per quanto riguarda la tesi secondo cui il requisito di residenza sarebbe il solo modo per verificare che il beneficiario di una pensione d’invalidità continui a soddisfare i requisiti per la concessione della stessa, basta rispondere che non può validamente sostenersi che lo scopo perseguito non possa essere conseguito con altri mezzi che, pur essendo meno restrittivi, siano parimenti efficaci.
45Infatti, qualora un controllo medico o amministrativo richieda la presenza del beneficiario di una prestazione come quella di cui trattasi nella causa principale nel territorio dello Stato membro interessato, nulla osta a che tale Stato membro inviti questo beneficiario a recarsi nello Stato stesso per sottoporsi a un tale controllo, anche a pena di sospensione del versamento della prestazione in caso di rifiuto ingiustificato da parte di detto beneficiario.
46Conseguentemente, un requisito di residenza come quello di cui trattasi nella causa principale va oltre quanto necessario per conseguire lo scopo di verificare che il beneficiario di una prestazione continui a soddisfare i requisiti per la concessione della stessa e, pertanto, non rispetta il principio di proporzionalità ricordato ai punti 34 e 40 della presente sentenza.
47Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre risolvere la questione sollevata dichiarando che l’art. 18, n. 1, CE deve essere interpretato nel senso che osta a una legislazione di uno Stato membro in forza della quale quest’ultimo neghi ai suoi cittadini, in generale e in ogni caso, il versamento di una prestazione concessa alle vittime civili della guerra o della repressione per la sola ragione che essi non risiedono durante tutto il periodo di versamento di tale prestazione nel territorio di detto Stato, bensì in quello di un altro Stato membro.
48Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:
L’art. 18, n. 1, CE deve essere interpretato nel senso che osta a una legislazione di uno Stato membro in forza della quale quest’ultimo neghi ai suoi cittadini, in generale e in ogni caso, il versamento di una prestazione concessa alle vittime civili della guerra o della repressione per la sola ragione che essi non risiedono durante tutto il periodo di versamento di tale prestazione nel territorio di detto Stato, bensì in quello di un altro Stato membro.
Firme
(*1) Lingua processuale: il polacco.
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