Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nei procedimenti riuniti C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 e C‑179/08,
aventi ad oggetto domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, ai sensi degli artt. 68 CE e 234 CE, dal Bundesverwaltungsgericht (Germania), con decisioni 7 febbraio e 31 marzo 2008, pervenute in cancelleria il 29 aprile 2008, nelle cause
Aydin Salahadin Abdulla (C‑175/08),
Kamil Hasan (C‑176/08),
Ahmed Adem,
Hamrin Mosa Rashi (C‑178/08),
Dler Jamal (C‑179/08)
contro
Bundesrepublik Deutschland ,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, dalle sig.re R. Silva de Lapuerta e P. Lindh, presidenti di sezione, dai sigg. C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Schiemann, P. Kūris, A. Ó Caoimh, L. Bay Larsen (relatore), T. von Danwitz e A. Arabadjiev, giudici,
avvocato generale: sig. J. Mazák
cancelliere: sig. K. Malacek, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 2 giugno 2009,
considerate le osservazioni presentate:
1Le domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull’interpretazione dell’art. 11, n. 1, lett. e), della direttiva del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/83/CE, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta (GU L 304, pag. 12, e rettifica contenuta in GU 2005, L 204, pag. 24; in prosieguo: la «direttiva»), letto in combinato disposto con l’art. 2, lett. c), della medesima direttiva.
2Tali domande sono state sottoposte nell’ambito di controversie che vedono opposti, rispettivamente, il sig. Salahadin Abdulla, il sig. Hasan, il sig. Adem e sua moglie, la sig.ra Mosa Rashi, e il sig. Jamal (in prosieguo, congiuntamente: i «ricorrenti nelle cause principali»), cittadini iracheni, alla Bundesrepublik Deutschland (Repubblica federale di Germania), rappresentata dal Bundesministerium des Innern (Ministero federale dell’Interno), a sua volta rappresentato dal Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (ufficio federale per l’immigrazione e i rifugiati; in prosieguo: il «Bundesamt»), relativamente alla revoca da parte di quest’ultimo del loro status di rifugiati.
3La convenzione relativa allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, pag. 150, n. 2545 (1954)], è entrata in vigore il 22 aprile 1954, ed è stata completata dal Protocollo relativo allo status dei rifugiati, adottato il 31 gennaio 1967 a New York ed entrato in vigore il 4 ottobre 1967 (in prosieguo: la «Convenzione di Ginevra»).
4Ai sensi dell’art. 1, sezione A, paragrafo 2, primo comma, della Convenzione di Ginevra, il termine «rifugiato» si applica a chiunque, «temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trova fuori dal Paese di cui è cittadino e non può o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di questo Paese; oppure a chiunque, non avendo la cittadinanza e trovandosi fuori dal Paese in cui aveva residenza abituale a seguito di tali avvenimenti, non può o non vuole tornarvi per il timore di cui sopra».
5L’art. 1, sezione C, paragrafo 5, di detta Convenzione dispone che:
«Una persona, cui sono applicabili le disposizioni della sezione A, non fruisce più della presente Convenzione:
(…)
5se, cessate le circostanze in base alle quali è stata riconosciuta come rifugiato, essa non può continuare a rifiutare di domandare la protezione dello Stato di cui ha la cittadinanza.
Tuttavia, queste disposizioni non sono applicabili ai rifugiati indicati nel paragrafo 1 della sezione A del presente articolo, che possono far valere, per rifiutare la protezione dello Stato di cui possiedono la cittadinanza, motivi gravi fondati su persecuzioni anteriori».
6L’art. 6, n. 1, primo comma, TUE, è così formulato:
«L’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea del 7 dicembre 2000, adottata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati».
7Ai sensi dell’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»):
«Il diritto di asilo è garantito nel rispetto delle norme stabilite dalla [Convenzione di Ginevra] e a norma del trattato sull’Unione europea e del trattato sul funzionamento dell’Unione europea».
8Il secondo ed il terzo ‘considerando’ della direttiva stabiliscono che:
«(2) Il Consiglio europeo, nella riunione straordinaria di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, ha convenuto di lavorare all’istituzione di un regime europeo comune in materia di asilo basato sull’applicazione, in ogni sua componente, della convenzione di Ginevra (...), e di garantire in tal modo che nessuno sia nuovamente esposto alla persecuzione, in ottemperanza al principio di non «nonrefoulement» (divieto di rimpatrio a rischio di persecuzione).
(3) La convenzione di Ginevra (…) [costituisce] la pietra angolare della disciplina giuridica internazionale relativa alla protezione dei rifugiati».
9Il decimo ‘considerando’ della direttiva precisa quanto segue:
«La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti segnatamente nella [Carta]. Essa mira in particolare ad assicurare il pieno rispetto della dignità umana, il diritto di asilo dei richiedenti asilo e dei familiari al loro seguito».
10Il sedicesimo e diciassettesimo ‘considerando’ della direttiva sono così formulati:
«(16) Dovrebbero essere stabilite norme minime per la definizione ed il contenuto dello status di rifugiato, al fine di orientare le competenti autorità nazionali degli Stati membri nell’applicazione della convenzione di Ginevra.
(17) È necessario introdurre dei criteri comuni per l’attribuzione ai richiedenti asilo, della qualifica di rifugiati ai sensi dell’articolo 1 della convenzione di Ginevra».
11Ai sensi dell’art. 1 della direttiva:
«La presente direttiva stabilisce norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta».
12In base all’art. 2, lett. a), c), d), e) e g), della direttiva, si intende per:
«a) “protezione internazionale”: lo status di rifugiato e di protezione sussidiaria quale definito alle lettere d) e f);
(…)
c) “rifugiato”: cittadino di un paese terzo il quale, per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, opinione politica o appartenenza ad un determinato gruppo sociale, si trova fuori dal paese di cui ha la cittadinanza e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di detto paese, oppure apolide che si trova fuori dal paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale per le stesse ragioni succitate e non può o, a causa di siffatto timore, non vuole farvi ritorno, e al quale non si applica l’articolo 12;
d) “status di rifugiato”: il riconoscimento, da parte di uno Stato membro, di un cittadino di un paese terzo o di un apolide quale rifugiato;
e) “persona ammissibile alla protezione sussidiaria”: cittadino di un paese terzo (...) che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel paese di origine, (...) correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno come definito all’articolo 15, (...) e il quale non può o, a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto paese, (…)
g) “domanda di protezione internazionale”: una richiesta di protezione rivolta ad uno Stato membro da parte di un cittadino di un paese terzo (...) di cui si può ritenere che intende ottenere lo status di rifugiato o lo status di protezione sussidiaria (…)».
13Gli artt. 13 e 18 della direttiva stabiliscono che gli Stati membri riconoscono lo status di rifugiato o lo status offerto dalla protezione sussidiaria ai cittadini di paesi terzi che soddisfano i requisiti di cui, rispettivamente, ai capi II e III o II e V della direttiva medesima.
14L’art. 4 della direttiva, contenuto nel capo II della stessa, intitolato «Valutazione delle domande di protezione internazionale», definisce le condizioni di esame dei fatti e delle circostanze, disponendo, al n. 1, quanto segue:
«Gli Stati membri possono ritenere che il richiedente sia tenuto a produrre quanto prima tutti gli elementi necessari a motivare la domanda di protezione internazionale. Lo Stato membro è tenuto, in cooperazione con il richiedente, a esaminare tutti gli elementi significativi della domanda».
15L’art. 4, n. 3, della direttiva precisa gli elementi da prendere in considerazione ai fini della valutazione su base individuale della domanda di protezione.
16Ai sensi dell’art. 4, n. 4, della direttiva, «[i]l fatto che un richiedente abbia già subito persecuzioni (....) o minacce dirette di siffatte persecuzioni (...) costituisce un serio indizio della fondatezza del timore del richiedente di subire persecuzioni (...), a meno che vi siano buoni motivi per ritenere che tali persecuzioni (...) non si ripeteranno».
17L’art. 5, n. 1, della direttiva, parimenti contenuto nel capo II della stessa, aggiunge che un timore fondato di essere perseguitato può essere basato su avvenimenti verificatisi dopo la partenza del richiedente dal suo paese di origine.
18L’art. 6 della direttiva, che compare nel capo II, e intitolato «Responsabili della persecuzione o del danno grave», stabilisce che:
«I responsabili della persecuzione o del danno grave possono essere:
a) lo Stato;
b) i partiti o le organizzazioni che controllano lo Stato o una parte consistente del suo territorio;
c) soggetti non statuali, se può essere dimostrato che i responsabili di cui alle lettere a) e b), comprese le organizzazioni internazionali, non possono o non vogliono fornire protezione contro persecuzioni o danni gravi come definito all’articolo 7».
19L’art. 7, nn. 1 e 2, contenuto nel medesimo capo e intitolato «Soggetti che offrono protezione», dispone quanto segue:
«1. La protezione può essere offerta:
a) dallo Stato; oppure
b) dai partiti o organizzazioni, comprese le organizzazioni internazionali, che controllano lo Stato o una parte consistente del suo territorio.
2La protezione è in generale fornita se i soggetti di cui al paragrafo 1 adottano adeguate misure per impedire che possano essere inflitti atti persecutori o danni gravi, avvalendosi tra l’altro di un sistema giuridico effettivo che permetta di individuare, di perseguire penalmente e di punire gli att i che costituiscono persecuzione o danno grave e se il richiedente ha accesso a tale protezione».
20L’art. 9, nn. 1 e 2, della direttiva, contenuto nel capo III della medesima e intitolato «Requisiti per essere considerato rifugiato», definisce gli atti di persecuzione. Al n. 3 prevede la sussistenza di un collegamento fra i motivi di persecuzione citati all’art. 10 della direttiva e tali atti di persecuzione.
21L’art. 10, n. 1, della direttiva, che figura nel capo III di quest’ultima e che è intitolato «Motivi di persecuzione», fissa gli elementi di cui tenere conto per valutare ciascuno dei cinque motivi della persecuzione.
22L’art. 11 della direttiva, contenuto nello stesso capo e intitolato «Cessazione», così dispone:
«1. Un cittadino di un paese terzo (…) cessa di essere un rifugiato qualora:
(…)
e) non possa più rinunciare alla protezione del paese di cui ha la cittadinanza, perché sono venute meno le circostanze che hanno determinato il riconoscimento dello status di rifugiato; (…)
2Ai fini dell’applicazione dell[a] letter[a] e) (...) del paragrafo 1, gli Stati membri esaminano se il cambiamento delle circostanze ha un significato e una natura non temporanea tali da eliminare il fondato timore di persecuzioni».
23L’art. 14 della direttiva, intitolato «Revoca, cessazione o rifiuto del rinnovo dello status» e contenuto nel capo IV della stessa, a sua volta intitolato «Status di rifugiato», è così formulato:
«1. Per quanto riguarda le domande di protezione internazionale presentate successivamente all’entrata in vigore della presente direttiva gli Stati membri revocano, cessano o rifiutano di rinnovare lo status di rifugiato riconosciuto a un cittadino di un paese terzo (...) da un organismo [competente] se questi ha cessato di essere un rifugiato ai sensi dell’articolo 11.
2Fatto salvo l’obbligo del rifugiato, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, di rivelare tutti i fatti pertinenti e di produrre tutta la pertinente documentazione in suo possesso, lo Stato membro che ha riconosciuto lo status di rifugiato dimostra su base individuale che l’interessato ha cessato di essere o non è mai stato un rifugiato ai sensi del paragrafo 1 del presente articolo.
(…)».
24L’art. 15 della direttiva, intitolato «Danno grave», contenuto nel capo V di questa, intitolato «Requisiti per poter beneficiare della protezione sussidiaria», stabilisce che:
«Sono considerati danni gravi:
a) la condanna a morte o all’esecuzione; o
b) la tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante ai danni del richiedente nel suo paese di origine; o
c) la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale».
25Conformemente ai suoi artt. 38 e 39, la direttiva è entrata in vigore il 20 ottobre 2004 e la sua trasposizione doveva avvenire al più tardi entro il 10 ottobre 2006.
26Ai sensi dell’art. 3, n. 1, della legge relativa al procedimento in materia di asilo (Asylverfahrensgesetz; in prosieguo: l’«AsylVfG»):
«Uno straniero è considerato rifugiato ai sensi della [convenzione di Ginevra] qualora, nel paese di cui ha la cittadinanza, sia minacciato dai pericoli elencati all’art. 60, n. 1, della legge sul soggiorno degli stranieri [Aufenthaltsgesetz] (…)».
27L’art. 60 della legge sul soggiorno degli stranieri, che figura al capo dedicato alla cessazione del soggiorno e intitolato «Divieto di riconduzione alla frontiera», al n. 1 dispone:
«In applicazione della convenzione [di Ginevra], uno straniero non può essere ricondotto alla frontiera verso uno Stato nel quale la sua vita o la sua libertà siano minacciate a causa della sua razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche. (…)».
28Ai sensi dell’art. 73, n. 1, prima e seconda frase, dell’AsylVfG, come modificato dalla legge di trasposizione delle direttive dell’Unione europea in materia di soggiorno ed asilo (Gesetz zur Umsetzung aufenhalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union) 19 agosto 2007 (BGBl. 2007 I, pag. 1970):
«Il riconoscimento del diritto d’asilo e dello status di rifugiato sono revocati immediatamente qualora le condizioni su cui si basavano siano venute meno. Ciò avviene in particolare qualora uno straniero non possa più rinunciare ad avvalersi della protezione del paese di cui ha la cittadinanza, essendo venute meno le circostanze che hanno determinato il riconoscimento del diritto di asilo o dello status di rifugiato (…)».
29In base al medesimo art. 73, n. 1, terza frase, dell’AsylVfG il riconoscimento del diritto d’asilo e dello status di rifugiato non sono revocati «allorché lo straniero può invocare motivi imperativi dovuti a precedenti persecuzioni per rifiutare di avvalersi della protezione dello Stato di cui ha la cittadinanza (…)».
30I ricorrenti nelle cause principali sono giunti in Germania nel corso del periodo 1999‑2002, e a tale paese hanno chiesto asilo.
31A sostegno delle rispettive domande hanno fatto valere diversi motivi, che davano loro adito di temere di essere perseguitati in Iraq dal regime del partito Baas di Saddam Hussein.
32Il Bundesamt ha riconosciuto il loro status di rifugiati nel 2001 e nel 2002.
33Nel corso del 2004 e del 2005 il Bundesamt, considerata l’evoluzione della situazione in Iraq, ha avviato i procedimenti per la revoca dello status di rifugiato concesso agli interessati.
34In seguito ai detti procedimenti, esso ha effettivamente revocato lo status con decisioni adottate fra gennaio e agosto 2005.
35Con sentenze pronunciate fra luglio e ottobre 2005 i giudici amministrativi competenti hanno annullato le decisioni di revoca, affermando, in sostanza, che, tenuto conto della situazione estremamente instabile esistente in Iraq, non si poteva concludere che avesse avuto luogo un cambiamento duraturo e stabile della situazione tale da giustificare la revoca dello status di rifugiati.
36Aditi con impugnazione della Repubblica federale di Germania, i giudici amministrativi superiori competenti, con sentenze emesse nei mesi di marzo e agosto 2006, hanno annullato le pronunce di primo grado e respinto i ricorsi di annullamento avverso le decisioni di revoca. Riguardo ad un cambiamento sostanziale della situazione in Iraq, essi hanno ritenuto che i ricorrenti nelle cause principali fossero ormai al riparo dalle persecuzioni subite sotto il precedente regime e che non sarebbero stati esposti a nuove minacce di persecuzione, fortemente probabili, dettate da altri motivi.
37I ricorrenti nelle cause principali hanno proposto ricorsi in «Revision» (ricorso per cassazione) avverso le sentenze in parola dinanzi al Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale), diretti ad ottenere la conferma delle decisioni di primo grado.
38Tale giudice reputa che la cessazione dello status di rifugiato occorra quando, da un lato, la situazione esistente nel paese di origine del rifugiato sia mutata in maniera profonda e duratura e le circostanze alla base del suo timore di persecuzione, sulla scorta delle quali è stato riconosciuto come rifugiato, siano cessate, e quando, dall’altro, l’interessato non debba temere di essere «perseguitato» ai sensi della direttiva per altri motivi.
39Ad avviso del giudice in parola l’espressione «protezione del paese», di cui all’art. 11, n. 1, lett. e), della direttiva, ha il medesimo senso dell’espressione «protezione di detto paese» utilizzata all’art. 2, lett. c), della direttiva e fa riferimento unicamente alla protezione dalle persecuzioni.
40Pericoli di carattere generico non rientrerebbero nell’ambito né della protezione prevista dalla menzionata direttiva né della Convenzione di Ginevra. La questione se un rifugiato possa essere obbligato a tornare nel suo paese di origine allorché sussistono pericoli di carattere generico non potrebbe essere verificata nel contesto della cessazione dello status di rifugiato in applicazione dell’art. 73, n. 1, dell’AsylVfG. Tale esame potrebbe avere luogo solo in una fase ulteriore, al momento di stabilire se la persona interessata debba essere rimpatriata nel suo paese di origine.
41Il giudice del rinvio sottolinea che, sulla base di constatazioni effettuate nel corso del relativo procedimento di appello, i ricorrenti nelle cause principali non possono avvalersi degli effetti conseguenti ad atti di persecuzione antecedenti per rifiutare di tornare in Iraq. Tale giudice ne deduce l’impossibilità che dinanzi ad esso si facciano valere i «motivi imperativi» dovuti a precedenti persecuzioni di cui all’art. 73, n. 1, terza frase, dell’AsylVfG nonché all’art. 1, sezione C, n. 5, seconda frase, della Convenzione di Ginevra.
42Detto giudice osserva tuttavia che la cessazione dello status di rifugiato non fa perdere ad un soggetto, necessariamente, il diritto di soggiorno in Germania.
43Alla luce di ciò, il Bundesverwaltungsgericht ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte, in ognuna delle cause principali, le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’art. 11, n. 1, lett. e), della direttiva (...), debba essere interpretato nel senso che – a prescindere dall’art. 1, sezione C, n. 5, seconda frase, della convenzione [di Ginevra] – lo status di rifugiato si estingua nel momento in cui venga meno il fondato timore del rifugiato stesso di essere perseguitato, ai sensi dell’art. 2, lett. c), della direttiva stessa, in base al quale il riconoscimento è stato concesso, e non sussistano altri motivi di timore di persecuzione ai sensi dello stesso art. 2, lett. c), della direttiva.
2) In caso di soluzione negativa della prima questione: se la cessazione dello status di rifugiato ai sensi dell’art. 11, n. 1, lett. e), della direttiva (...) presupponga inoltre che nello Stato di cui il rifugiato è cittadino:
a) esista un soggetto che offra protezione ai sensi dell’art. 7, n. 1, della direttiva e, in tal caso, se sia al riguardo sufficiente che l’offerta di protezione sia resa possibile solo con l’ausilio di truppe multinazionali;
b) il rifugiato non sia esposto a danno grave ai sensi dell’art. 15 della direttiva, in base al quale possa beneficiare della protezione sussidiaria ai sensi dell’art. 18 della direttiva stessa, e/o
c) le condizioni di sicurezza siano stabili e le condizioni di vita generali garantiscano i requisiti minimi di sussistenza.
3) Se, nel caso in cui le precedenti circostanze, in base alle quali sia stato riconosciuto all’interessato lo status di rifugiato, siano venute meno, nuove, differenti circostanze che integrino una situazione di persecuzione:
a) debbano essere valutate sulla base del criterio di probabilità, applicabile ai fini del riconoscimento dello status di rifugiato, oppure se nei confronti dell’interessato debba essere applicato un criterio differente,
b) debbano essere valutate in considerazione dell’alleggerimento dell’onere della prova previsto dall’art. 4, n. 4, della direttiva (…)».
44Con ordinanza del presidente della Corte 25 giugno 2008 le cause da C‑175/08 a C‑179/08 sono state riunite ai fini delle fasi scritta e orale del procedimento, come pure della sentenza. Con ordinanza del presidente della Corte 4 agosto 2008 la causa C‑177/08 è stata in seguito separata da dette cause e cancellata dal ruolo.
45Nelle cause principali i ricorrenti hanno presentato le rispettive domande di protezione internazionale prima dell’entrata in vigore della direttiva, ossia prima del 20 ottobre 2004.
46Qualora il rifugiato abbia cessato di godere del suo status ex art. 11 della direttiva, l’art. 14, n. 1, della stessa prevede la revoca dello status in discussione solamente allorché la domanda di protezione internazionale sia stata presentata successivamente all’entrata in vigore della direttiva.
47Le domande di protezione internazionale alla base delle questioni sottoposte dal giudice del rinvio non rientrano quindi ratione temporis nell’ambito della direttiva.
48Occorre tuttavia ricordare che, quando le questioni sollevate dai giudici nazionali vertono sull’interpretazione di una norma di diritto comunitario, la Corte è in linea di principio tenuta a pronunciarsi. Non risulta, infatti, dal dettato degli artt. 68 CE e 234 CE, né dalle finalità del procedimento istituito da quest’ultima disposizione, che gli autori del Trattato CE abbiano inteso sottrarre alla competenza della Corte i rinvii pregiudiziali vertenti su di una direttiva nel caso specifico in cui il diritto nazionale di uno Stato membro rinvii al contenuto delle disposizioni della direttiva in parola per determinare le norme da applicare ad una situazione puramente interna al detto Stato. In un caso del genere esiste un interesse comunitario certo a che, per evitare future divergenze d’interpretazione, le disposizioni riprese dal diritto comunitario ricevano un’interpretazione uniforme, a prescindere dalle condizioni in cui verranno applicate (v. sentenza 16 marzo 2006, causa C‑3/04, Poseidon Chartering, Racc. pag. I‑2505, punti 15 e 16, e giurisprudenza ivi citata).
49Nella presente causa il giudice del rinvio pone in evidenza che la legge di attuazione delle direttive in materia di diritto di soggiorno e diritto di asilo, entrata in vigore il 28 agosto 2007 e da cui discende la nuova formulazione dell’art. 73, n. 1, dell’AsylVfG, ha provveduto alla trasposizione degli artt. 11 e 14 della direttiva senza restringere l’applicabilità ratione temporis delle relative disposizioni, cosicché dette disposizioni nazionali sono applicabili a domande di protezione internazionale presentate anteriormente all’entrata in vigore della direttiva.
50Alla luce di quanto sopra occorre fornire una soluzione alle questioni poste dal giudice del rinvio.
51La direttiva è stata adottata sul fondamento, in particolare, dell’art. 63, primo comma, n. 1), lett. c), CE, il quale incaricava il Consiglio dell’Unione europea di adottare misure relative all’asilo, conformemente alla Convenzione di Ginevra e agli altri trattati pertinenti, nell’ambito delle norme minime relative all’attribuzione dello status di rifugiato a cittadini di paesi terzi.
52Dal terzo, sedicesimo e diciassettesimo ‘considerando’ della direttiva risulta che la Convenzione di Ginevra costituisce la pietra angolare della disciplina giuridica internazionale relativa alla protezione dei rifugiati e che le disposizioni della direttiva relative alle condizioni per il riconoscimento dello status di rifugiato nonché al contenuto del medesimo sono state adottate al fine di aiutare le autorità competenti degli Stati membri ad applicare detta convenzione basandosi su nozioni e criteri comuni.
53L’interpretazione delle disposizioni della direttiva deve pertanto essere effettuata alla luce dell’economia generale e della finalità di questa direttiva, nel rispetto della Convenzione di Ginevra e degli altri trattati pertinenti di cui all’art. 63, primo comma, punto 1), CE.
54Tale interpretazione deve parimenti essere operata, come deriva dal decimo ‘considerando’ della direttiva, nel rispetto dei diritti fondamentali e dei principi riconosciuti segnatamente nella Carta.
55Con la prima questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 11, n. 1, lett. e), della direttiva debba essere interpretato nel senso che lo status di rifugiato si estingue nel momento in cui vengano meno le circostanze alla base del fondato timore del rifugiato stesso di essere perseguitato, ai sensi dell’art. 2, lett. c), della direttiva stessa, in base al quale il riconoscimento era stato concesso, e non sussistano altri motivi di timore di «essere perseguitato» ai sensi dello stesso art. 2, lett. c), della direttiva.
56In proposito va ricordato che, secondo il dettato dell’art. 2, lett. c), della direttiva, il rifugiato è, in particolare, un cittadino di un paese terzo che si trova fuori dal paese di cui ha la cittadinanza «per il timore fondato di essere perseguitato» per motivi di razza, religione, nazionalità, opinione politica o appartenenza ad un determinato gruppo sociale e non può o, «a causa di tale timore», non vuole avvalersi della «protezione» di detto paese.
57Il cittadino interessato deve quindi, a causa delle circostanze esistenti nel suo paese di origine, fronteggiare il timore fondato di una persecuzione nei suoi confronti per almeno uno dei cinque motivi elencati nella direttiva e nella Convenzione di Ginevra.
58Tali circostanze dimostrano, infatti, che il paese terzo non protegge il proprio cittadino da atti di persecuzione.
59Esse sono la causa dell’impossibilità per l’interessato, o del suo rifiuto giustificato, di avvalersi della «protezione» del suo paese di origine ai sensi dell’art. 2, lett. c), della direttiva, vale a dire con riferimento alla capacità di tale paese di prevenire o di sanzionare atti di persecuzione.
60Esse sono quindi determinanti per il riconoscimento dello status di rifugiato.
61In base all’art. 4, n. 1, della direttiva, i fatti e le circostanze sono esaminati, ai fini del riconoscimento in parola, in cooperazione con il richiedente.
62Conformemente all’art. 13 della direttiva, lo Stato membro concede lo status di rifugiato al richiedente se quest’ultimo soddisfa i requisiti previsti, segnatamente, agli artt. 9 e 10 della direttiva stessa.
63L’art. 9 della direttiva definisce gli elementi che consentono di considerare degli atti come una persecuzione. A riguardo l’art. 9, n. 1, precisa che i fatti pertinenti devono essere «sufficientemente gravi», per loro natura o frequenza, da rappresentare una «violazione grave dei diritti umani fondamentali», o costituire la somma di diverse misure il cui impatto sia «sufficientemente grave» da esercitare sulla persona un effetto analogo a quello di una «violazione grave dei diritti umani fondamentali».
64L’art. 9, n. 3, della direttiva aggiunge che i motivi di persecuzione di cui all’art. 10 della stessa devono essere collegati agli atti di persecuzione.
65L’art. 11, n. 1, lett. e), della direttiva, così come l’art. 1, sezione C, n. 5, della Convenzione di Ginevra, prevede la perdita della qualità di rifugiato quando siano venute meno le circostanze che hanno determinato il riconoscimento di tale qualità, vale a dire, in altri termini, quando non ricorrano più le condizioni per la concessione dello status di rifugiato.
66Utilizzando un tenore letterale secondo cui, quando le circostanze di cui trattasi «sono venute meno», il cittadino «non [può] più rinunciare alla protezione del paese di cui ha la cittadinanza», la menzionata disposizione, con il suo dettato stesso, stabilisce un vincolo di causalità fra il cambiamento delle circostanze e l’impossibilità per l’interessato di protrarre il suo rifiuto e, di conseguenza, di conservare il suo status di rifugiato, in quanto il suo timore originario di essere perseguitato non appare più fondato.
67Disponendo che il cittadino «non possa più rinunciare» alla protezione del paese di origine, la previsione in parola comporta che la «protezione» in causa è la medesima che fino a tale momento era assente, ossia quella nei confronti degli atti di persecuzione contemplati dalla direttiva.
68In tal modo, le circostanze che dimostrano l’incapacità o, al contrario, la capacità del paese di origine di garantire una protezione da atti di persecuzione costituiscono un elemento decisivo della valutazione che conduce alla concessione o, eventualmente, in modo simmetrico, alla cessazione dello status di rifugiato.
69Di conseguenza, lo status di rifugiato cessa dal momento in cui il cittadino interessato non appare più esposto, nel paese di origine, a circostanze che dimostrano l’incapacità di detto paese di assicurargli una protezione nei confronti degli atti di persecuzione che subirebbe per uno dei cinque motivi elencati all’art. 2, lett. c), della direttiva. Siffatta cessazione comporta quindi che il cambiamento delle circostanze abbia sanato le cause che avevano condotto al riconoscimento dello status di rifugiato.
70Per giungere alla conclusione che il timore del rifugiato di essere perseguitato non è più fondato, le autorità competenti, alla luce dell’art. 7, n. 2, della direttiva, devono verificare, tenuto conto della situazione individuale del rifugiato, che il soggetto o i soggetti che offrono protezione del paese terzo in causa abbiano adottato adeguate misure per impedire che possano essere inflitti atti persecutori, che quindi dispongano, in particolare, di un sistema giuridico effettivo che permetta di individuare, di perseguire penalmente e di punire gli atti che costituiscono persecuzione e che il cittadino interessato, in caso di cessazione dello status di rifugiato, abbia accesso a detta protezione.
71Tale verifica porta le autorità competenti a valutare, in particolare, le condizioni per l’esercizio dell’attività delle istituzioni, amministrazioni e autorità di pubblica sicurezza, da un lato, e, dall’altro, dei gruppi o entità del paese terzo che potrebbero essere all’origine, con le loro azioni o inattività, di atti di persecuzione subiti dal beneficiario dello status di rifugiato, in caso di ritorno in tale paese. In conformità all’art. 4, n. 3, della direttiva, relativo all’esame dei fatti e delle circostanze, le autorità in parola possono tenere conto, segnatamente, delle disposizioni legislative e regolamentari del paese d’origine e relative modalità di applicazione, e della misura in cui il rispetto dei diritti fondamentali dell’uomo è garantito in tale paese.
72L’art. 11, n. 2, della direttiva prevede, d’altro canto, che il cambiamento delle circostanze constatato dalle autorità competenti debba avere «un significato e una natura non temporanea» tali da eliminare il fondato timore di persecuzioni del rifugiato.
73Il cambiamento delle circostanze ha «un significato e una natura non temporanea» ai sensi dell’art. 11, n. 2, della direttiva, quando si possa considerare che gli elementi alla base dei timori del rifugiato di essere perseguitato siano stati eliminati in modo duraturo. La valutazione del carattere significativo e della natura non temporanea del cambiamento delle circostanze comporta quindi la mancanza di fondati timori di subire atti di persecuzione che rappresentano una violazione grave dei diritti umani fondamentali ai sensi dell’art. 9, n. 1, della direttiva.
74Occorre precisare che il soggetto o i soggetti che offrono protezione, nella sfera dei quali si valuta l’effettività di un cambiamento delle circostanze nel paese di origine sono, conformemente all’art. 7, n. 1, della direttiva, lo Stato stesso, o partiti o organizzazioni, comprese le organizzazioni internazionali, che controllano lo Stato o una parte consistente del suo territorio.
75A quest’ultimo riguardo si deve riconoscere che l’art. 7, n. 1, della direttiva non osta a che la protezione possa essere garantita da organizzazioni internazionali, anche per mezzo della presenza di una forza multinazionale sul territorio del paese terzo.
76Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, occorre risolvere la prima questione dichiarando che l’art. 11, n. 1, lett. e), della direttiva deve essere interpretato nel senso che:
77In considerazione della risposta data alla prima questione, nonché delle precisazioni fornite ai punti 74 e 75 della presente sentenza, non occorre rispondere alla seconda questione proposta.
78Ciò non di meno, riguardo a detta seconda questione, sub b), va in ogni caso posto in evidenza che la direttiva, nell’ambito del concetto di «protezione internazionale», disciplina due regimi distinti di protezione, vale a dire, da un lato, lo status di rifugiato, e, dall’altro, lo status conferito dalla protezione sussidiaria, in quanto l’art. 2, lett. e), della direttiva dichiara che la persona ammissibile alla protezione sussidiaria è chi «non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato».
79Pertanto, salvo disconoscere le rispettive sfere dei due regimi di protezione, la cessazione del primo non può essere subordinata alla constatazione che le condizioni di applicazione del secondo non sussistono.
80Nel sistema della direttiva l’eventuale cessazione dello status di rifugiato avviene senza incidere sul diritto della persona interessata di chiedere il riconoscimento dello status conferito dalla protezione sussidiaria, quando siano presenti tutti gli elementi necessari, contemplati dall’art. 4 della direttiva, al fine di stabilire che siano soddisfatte le condizioni idonee a giustificare una siffatta protezione, elencate all’art. 15 della direttiva.
81La terza questione concerne la situazione in cui, ipoteticamente, sia già stata constatata la cessazione delle circostanze in base alle quali lo status di rifugiato è stato riconosciuto.
82Essa fa riferimento alle condizioni in cui le autorità competenti verificano successivamente, se del caso, prima di constatare la cessazione di detto status, se sussistano altre circostanze che giustifichino il fondato timore dell’interessato di essere perseguitato.
83Tale verifica comporta quindi una valutazione analoga a quella effettuata al momento dell’esame di una domanda iniziale di concessione dello status di rifugiato.
Sulla terza questione, sub a)
84Con la sua terza questione, sub a), il giudice del rinvio chiede in sostanza se, quando le circostanze in base alle quali lo status di rifugiato è stato riconosciuto abbiano cessato di sussistere e le autorità competenti dello Stato membro verifichino che non ricorrono altre circostanze che giustifichino il fondato timore della persona interessata di essere perseguitata, per il medesimo motivo inizialmente esistente o per uno degli altri motivi elencati all’art. 2, lett. c), della direttiva, il criterio di probabilità per l’esame del rischio derivante da dette altre circostanze sia lo stesso criterio applicato ai fini della concessione dello status di rifugiato.
85In proposito occorre ricordare che:
86Va dato atto che il livello di difficoltà riscontrato, innanzitutto, per riunire gli elementi pertinenti ai fini della valutazione delle circostanze può, sotto il solo profilo della materialità dei fatti, rivelarsi più o meno elevato a seconda dei casi.
87A tale riguardo, chi, dopo aver soggiornato svariati anni quale rifugiato al di fuori del suo paese di origine, faccia valere altre circostanze al fine di giustificare il timore di essere perseguitato, non dispone di regola delle stesse possibilità di valutazione del rischio cui sarebbe esposto nel suo paese di origine rispetto ad un richiedente che ha lasciato di recente il proprio paese di origine.
88Per contro, il livello di necessità che deve guidare, successivamente, la valutazione degli elementi riuniti è invariato, sia nella fase dell’esame di una domanda diretta alla concessione dello status di rifugiato come nella fase dell’esame della questione del mantenimento del medesimo, quando, dopo aver constatato che le circostanze alla base del suo riconoscimento non sussistono più, si valutano altre circostanze che possono aver fatto nascere il fondato timore di subire atti di persecuzione.
89In queste due fasi dell’esame, infatti, la valutazione verte sulla stessa questione di appurare se le circostanze accertate rappresentino o meno una minaccia tale che la persona interessata possa fondatamente temere, con riferimento alla sua situazione individuale, di essere effettivamente oggetto di atti di persecuzione.
90Detta valutazione dell’importanza del rischio deve, in tutti i casi, essere operata con vigilanza e prudenza, poiché si tratta di questioni d’integrità della persona umana e di libertà individuali, questioni che attengono ai valori fondamentali dell’Unione.
91Occorre quindi risolvere la terza questione, sub a), dichiarando che, quando le circostanze in base alle quali lo status di rifugiato è stato riconosciuto abbiano cessato di sussistere e le autorità competenti dello Stato membro verifichino che non ricorrono altre circostanze che giustifichino il fondato timore della persona interessata di essere perseguitata, per il medesimo motivo di quello inizialmente rilevante o per uno degli altri motivi elencati all’art. 2, lett. c), della direttiva, il criterio di probabilità per l’esame del rischio derivante da dette altre circostanze è lo stesso criterio applicato ai fini della concessione dello status di rifugiato.
Sulla terza questione, sub b)
92Con la sua terza questione, sub b), il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 4, n. 4, della direttiva, nella misura in cui fornisce indicazioni quanto alla portata, in termini di forza probatoria, di atti o minacce precedenti di persecuzione, trovi applicazione quando le autorità competenti considerino di revocare lo status di rifugiato ai sensi dell’art. 11, n. 1, lett. e), della direttiva e l’interessato, per giustificare il permanere di un fondato timore di persecuzione, faccia valere circostanze diverse da quelle sulla cui base era stato riconosciuto come rifugiato.
93A tale riguardo va constatato che l’art. 4, n. 4, della direttiva trova applicazione quando le autorità competenti devono valutare se le circostanze al loro esame giustifichino un timore fondato del richiedente di essere perseguitato.
94Tale situazione si riscontra, in primo luogo e soprattutto, nella fase dell’esame di una domanda iniziale di concessione dello status di rifugiato, quando il richiedente fa valere atti o minacce precedenti di persecuzione quali indizi della fondatezza del suo timore che la persecuzione in causa si ripeterà in caso di ritorno nel paese di origine. Le autorità competenti terranno conto della forza probatoria attribuita dall’art. 4, n. 4, della direttiva a tali atti o minacce precedenti, alla condizione, derivante dall’art. 9, n. 3, della direttiva, che detti atti e dette minacce siano collegati al motivo di persecuzione invocato dal richiedente la protezione.
95Nell’ipotesi contemplata dalla questione posta, la valutazione da parte delle autorità competenti circa l’esistenza di altre circostanze oltre a quelle in base alle quali lo status di rifugiato è stato riconosciuto è, come rilevato al punto 83 della presente sentenza, analoga a quella operata al momento dell’esame di una domanda iniziale.
96Di conseguenza, in siffatta ipotesi, l’art. 4, n. 4, della direttiva può trovare applicazione quando vi siano atti o minacce precedenti di persecuzione e questi siano collegati al motivo di persecuzione esaminato in tale fase.
97Ciò potrà verificarsi, segnatamente, quando il rifugiato faccia valere un motivo di persecuzione diverso da quello considerato al momento del riconoscimento dello status di rifugiato e quando:
98Per contro, qualora il rifugiato, invocando lo stesso motivo di persecuzione considerato al momento della concessione dello status di rifugiato, opponga alle autorità competenti che, alla cessazione dei fatti sulla base dei quali il riconoscimento era avvenuto, sono seguiti altri fatti che hanno originato un timore di persecuzioni per il medesimo motivo, la valutazione da effettuare non è di regola ex art. 4, n. 4, della direttiva, ma ex art. 11, n. 2, della stessa.
99È, infatti, nell’ambito di quest’ultima disposizione che le autorità competenti dovranno valutare se l’asserito cambiamento delle circostanze, costituito, ad esempio, dalla sparizione di un responsabile delle persecuzioni seguita dalla comparsa di un altro responsabile delle persecuzioni, sia sufficientemente significativo affinché il timore del rifugiato di essere perseguitato non possa più essere considerato come fondato.
100Si deve quindi risolvere la terza questione, sub b), dichiarando che:
101Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:
1) L’art. 11, n. 1, lett. e), della direttiva del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/83/CE, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta, deve essere interpretato nel senso che:
2) Quando le circostanze in base alle quali lo status di rifugiato è stato riconosciuto abbiano cessato di sussistere e le autorità competenti dello Stato membro verifichino che non ricorrono altre circostanze che giustifichino il fondato timore della persona interessata di essere perseguitata, per il medesimo motivo di quello inizialmente rilevante o per uno degli altri motivi elencati all’art. 2, lett. c), della direttiva 2004/83, il criterio di probabilità per l’esame del rischio derivante da dette altre circostanze è lo stesso criterio applicato ai fini della concessione dello status di rifugiato.
3) L’art. 4, n. 4, della direttiva, nella misura in cui fornisce indicazioni quanto alla portata, in termini di forza probatoria, di atti o minacce precedenti di persecuzione, può applicarsi quando le autorità competenti intendano revocare lo status di rifugiato ai sensi dell’art. 11, n. 1, lett. e), della direttiva 2004/83 e l’interessato, per giustificare il permanere di un fondato timore di persecuzione, faccia valere circostanze diverse da quelle sulla cui base era stato riconosciuto come rifugiato. Tuttavia, ciò potrà di regola verificarsi solamente quando il motivo di persecuzione sia diverso da quello considerato al momento del riconoscimento dello status di rifugiato e vi siano atti o minacce di persecuzione precedenti collegati al motivo di persecuzione esaminato in tale fase.
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