18 aprile 2013 (*1)
«Inadempimento di uno Stato — Trasporto — Sviluppo delle ferrovie comunitarie — Direttiva 91/440/CEE — Articolo 6, paragrafo 3, e allegato II — Direttiva 2001/14/CE — Articolo 14, paragrafo 2 — Difetto di indipendenza giuridica del gestore dell’infrastruttura ferroviaria — Articolo 11 — Assenza di un sistema di prestazioni — Recepimento incompleto»
Nella causa C-625/10,
avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’articolo 258 TFUE, proposto il 29 dicembre 2010,
Commissione europea , rappresentata da J.-P. Keppenne e H. Støvlbæk, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica francese , rappresentata da G. de Bergues, M. Perrot e S. Menez, in qualità di agenti,
convenuta,
sostenuta da:
Regno di Spagna , rappresentato da S. Centeno Huerta, in qualità di agente,
interveniente,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta da A. Tizzano, presidente di sezione, A. Borg Barthet (relatore), E. Levits, J.-J. Kasel e M. Berger, giudici,
avvocato generale: N. Jääskinen
cancelliere: A. Impellizzeri, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 20 settembre 2012,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 13 dicembre 2012,
ha pronunciato la seguente
1Con il suo ricorso, la Commissione europea chiede che la Corte voglia dichiarare che:
la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi di tali disposizioni.
2Nel corso del 2001 il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea hanno adottato tre direttive per dare nuovo impulso al trasporto ferroviario, aprendolo progressivamente alla concorrenza a livello europeo, vale a dire la direttiva 2001/12, la direttiva 2001/13/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001, che modifica la direttiva 95/18/CE del Consiglio relativa alle licenze delle imprese ferroviarie ( GU L 75, pag. 26 ), e la direttiva 2001/14 (in prosieguo, congiuntamente: il «primo pacchetto ferroviario»).
3L’articolo 6, paragrafo 3, primo comma, della direttiva 91/440 prevede che:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che le funzioni essenziali che determinano l’accesso equo e non discriminatorio all’infrastruttura, elencate all’allegato II, siano attribuite a enti o società che non prestano a loro volta servizi di trasporto ferroviario. Indipendentemente dalle strutture organizzative è necessario provare che il presente obiettivo è stato realizzato».
4L’allegato II di detta direttiva menziona l’elenco delle funzioni essenziali di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della medesima:
«–
preparazione e adozione delle decisioni relative alle licenze delle imprese ferroviarie, compresa la concessione di licenze individuali,
5I considerando 11 e 40 della direttiva 2001/14 sono formulati come segue:
«(11)
I sistemi di imposizione dei diritti di utilizzo e di assegnazione della capacità dovrebbero consentire un accesso equo e non discriminatorio a tutte le imprese e cercare, per quanto possibile, di soddisfare le esigenze di tutti i tipi di utenti e di traffico in maniera equa e non discriminatoria.
(...)
6L’articolo 3, paragrafo 1, di detta direttiva dispone quanto segue:
«Il gestore dell’infrastruttura, previa consultazione delle parti interessate, elabora e pubblica un prospetto informativo della rete, ottenibile contro pagamento di un contributo che non può essere superiore al costo di pubblicazione del prospetto stesso».
7Ai termini dell’articolo 6 di detta direttiva:
«1. Gli Stati membri stabiliscono le modalità, ivi compresi, se del caso, pagamenti anticipati, necessarie affinché la contabilità del gestore dell’infrastruttura, in condizioni normali di attività e nell’arco di un periodo ragionevole, presenti almeno un equilibrio tra, da un lato, il gettito dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura, le eccedenze provenienti da altre attività commerciali e i contributi statali e, dall’altro, i costi di infrastruttura.
Fatto salvo l’eventuale obiettivo a lungo termine della copertura da parte dell’utilizzatore dei costi di infrastruttura per tutti i modi di trasporto sulla base di una concorrenza intermodale equa e non discriminatoria, quando il trasporto ferroviario è competitivo rispetto ad altri modi di trasporto, nell’ambito dei principi di imposizione dei diritti di cui agli articoli 7 e 8, uno Stato membro può imporre al gestore dell’infrastruttura di conseguire un equilibrio della contabilità senza contributi statali.
2Tenendo debito conto della sicurezza, della manutenzione e del miglioramento della qualità del servizio di infrastruttura, devono essere concessi incentivi ai gestori per ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti di accesso.
3Gli Stati membri provvedono affinché il paragrafo 2 sia attuato attraverso un contratto concluso tra l’autorità competente e il gestore dell’infrastruttura, per un periodo minimo di tre anni, che contempli contributi statali oppure mediante l’istituzione di un opportuno sistema di regolamentazione con adeguati poteri.
4Quando è concluso un contratto, le relative condizioni e la struttura dei pagamenti ai fini dell’erogazione di fondi al gestore dell’infrastruttura sono concordate in anticipo e coprono l’intera durata del contratto.
5È stabilito un metodo di imputazione dei costi. Gli Stati membri possono richiedere un’autorizzazione preventiva. Tale metodo dovrebbe essere aggiornato periodicamente secondo la migliore pratica internazionale».
8L’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14 dispone che:
«Fatti salvi i paragrafi 4 e 5 o l’articolo 8, i diritti per il pacchetto minimo di accesso e per l’accesso ai servizi sulla linea sono stabiliti al costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario».
9L’articolo 8, paragrafo 1, di tale direttiva è formulato come segue:
«Ai fini del pieno recupero dei costi da parte del gestore dell’infrastruttura, uno Stato membro può, se il mercato lo consente, applicare coefficienti di maggiorazione in base a principi efficaci, trasparenti e non discriminatori, garantendo nel contempo una competitività ottimale, in particolare per il trasporto internazionale di merci per ferrovia. Il sistema di imposizione dei diritti deve rispettare gli aumenti di produttività conseguiti dalle imprese ferroviarie.
Il livello dei diritti stabiliti non deve tuttavia precludere l’utilizzo dell’infrastruttura a segmenti del mercato che possono pagare quanto meno il costo direttamente imputabile, più un tasso di rendimento accettabile per il mercato, alla prestazione del servizio ferroviario».
10Ai termini dell’articolo 11 di detta direttiva:
«1. I sistemi di imposizione dei diritti incoraggiano, mediante un sistema di prestazioni, le imprese ferroviarie e il gestore dell’infrastruttura a ridurre al minimo le perturbazioni e a migliorare le prestazioni della rete ferroviaria. Questo sistema può prevedere sanzioni per atti che perturbano il funzionamento della rete, compensazioni per le imprese vittime di tali perturbazioni nonché premi in caso di prestazioni superiori alle previsioni.
2I principi di base del sistema di prestazioni si applicano a tutta la rete».
11L’articolo 14, paragrafi 1 e 2, della medesima direttiva prevede che:
«1. Gli Stati membri possono istituire un quadro per l’assegnazione della capacità di infrastruttura rispettando tuttavia l’indipendenza di gestione di cui all’articolo 4 della direttiva [91/440]. Devono essere stabilite regole specifiche per l’assegnazione della capacità. Il gestore dell’infrastruttura svolge le procedure di assegnazione della capacità. In particolare, egli assicura che la capacità di infrastruttura sia assegnata equamente, in modo non discriminatorio e nel rispetto del diritto comunitario.
2Se il gestore dell’infrastruttura non è indipendente dalle imprese ferroviarie sul piano giuridico, organizzativo o decisionale, le funzioni di cui al paragrafo 1 e descritte nel presente capo sono svolte da un organismo preposto all’assegnazione della capacità indipendente dalle imprese ferroviarie sul piano giuridico, organizzativo e decisionale».
12La legge n. 97-135, del 13 febbraio 1997, che istituisce l’ente pubblico «Réseau ferré de France» in vista del rinnovamento del trasporto ferroviario (JORF del 15 febbraio 1997, pag. 2592), nella versione in vigore al momento dei fatti, risultante dalle modifiche da ultimo apportate con la legge n. 2009-1503, dell’8 dicembre 2009, relativa all’organizzazione e alla regolamentazione dei trasporti ferroviari e recante diverse disposizioni in materia di trasporti (JORF del 9 dicembre 2009, pag. 21226; in prosieguo: la «legge n. 97-135») prevede che il Réseau ferré de France (Ferrovie francesi; in prosieguo: la «RFF») è il gestore dell’infrastruttura ferroviaria francese.
13L’articolo 1, secondo comma, di detta legge così recita:
«Tenuto conto degli imperativi di sicurezza e di continuità del servizio pubblico, la gestione del traffico e della circolazione sulla rete ferroviaria nazionale nonché il funzionamento e la manutenzione degli impianti tecnici e di sicurezza di tale rete sono garantiti dalla Société nationale des chemins de fer français [Società nazionale delle ferrovie francesi; in prosieguo: la “SNCF”] per conto e secondo gli obiettivi e i principi gestionali definiti dalla[RFF], che le corrisponde, a tal fine, un compenso. (…)».
14L’articolo 17, primo comma, del decreto n. 2003-194, del 7 marzo 2003, relativo all’utilizzo della rete ferroviaria nazionale (JORF dell’8 marzo 2003, pag. 4063), prevede l’elaborazione del prospetto informativo della rete previsto dall’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 (in prosieguo: il «prospetto informativo») nei seguenti termini:
«La [RFF] elabora un prospetto informativo della rete ferroviaria nazionale contenente tutte le informazioni necessarie all’esercizio dei diritti di accesso alla rete ferroviaria nazionale menzionati al titolo I. (...)».
15L’articolo 18 di detto decreto prevede quanto segue:
«La [RFF] è responsabile della ripartizione della capacità di infrastruttura della rete ferroviaria nazionale tra le infrastrutture da esso gestite o il cui gestore di infrastruttura sia titolare di un contratto di partenariato concluso ai sensi degli articoli 1-1 e 1-2 della legge [n. 97-135], secondo le modalità fissate agli articoli 18-27 del presente decreto. (…)».
16L’articolo 21 di detto decreto è stato modificato con decreto n. 2011/891, del 26 luglio 2011 (JORF del 28 luglio 2011, pag. 12885). Tuttavia, tenuto conto della data corrispondente alla scadenza del termine impartito nel parere motivato, alla presente causa si applica la versione di detto articolo anteriore a tale modifica. Esso era redatto come segue:
«Le domande per l’assegnazione di linee ferroviarie sono presentate alla[RFF] alle condizioni e secondo le modalità previste dal prospetto informativo della rete o, in caso di accordo-quadro, dalle clausole di tale accordo.
(...)
La [RFF] affida gli studi tecnici di esecuzione, necessari ai fini dell’istruzione delle domande di assegnazione delle linee ferroviarie, alla [SNCF] responsabile, per proprio conto, della gestione del traffico e della circolazione sulla rete ferroviaria nazionale. Detti studi comportano un compenso, a carico del richiedente, pari al costo diretto di realizzazione degli stessi.
La [SNCF], sotto il controllo della [RFF], adotta le misure necessarie ad assicurare l’indipendenza funzionale del servizio che elabora le relazioni tecniche, onde garantire l’assenza di qualsiasi discriminazione nell’esercizio di tali funzioni. Detto servizio rispetta la riservatezza delle informazioni di natura commerciale che vengono ad esso comunicate ai fini della redazione di tali rapporti.
(...)».
17Il prospetto informativo della rete ferroviaria nazionale per il 2011 ed il 2012 prevede, segnatamente, al suo articolo 6.4, intitolato «Sistema di miglioramento delle prestazioni in rapporto alle imprese ferroviarie»:
«Nell’ambito dell’articolo 11 della direttiva [2001/14] soprammenzionato, il sistema di miglioramento delle prestazioni introdotto dalla [RFF] per ottimizzare le prestazioni della rete ferroviaria e offrire un servizio di qualità alle imprese ferroviarie si traduce in una imposizione specifica applicabile ai diritti di prenotazione delle linee ferroviarie per il traffico merci la cui lunghezza totale sia superiore a 300 km e la cui velocità sia pari o superiore a 70 km/h, escluse le fermate concesse su istanza del riservatario della linea.
L’[RFF] è disposto a negoziare con qualsiasi impresa ferroviaria che desideri un accordo del tipo “regime di prestazioni”, tenendo conto delle disposizioni comuni definite nelle organizzazioni professionali europee e i cui principi di base si applicherebbero all’insieme della rete».
18Il 3 novembre 2008, tra lo Stato francese e la RFF, è stato concluso un contratto di performance per gli anni 2008-2012 (in prosieguo: il «contratto di performance»).
19Al prospetto informativo sono allegate le condizioni generali applicabili al contratto di utilizzo dell’infrastruttura della rete ferroviaria nazionale e al contratto di assegnazione delle linee sulla rete ferroviaria nazionale (in prosieguo: le «condizioni generali RFF»). Dette condizioni generali contengono un articolo 18, intitolato «Responsabilità in caso di incidenti o di danni», che precisa l’ambito della responsabilità rispettiva dell’impresa ferroviaria e della RFF in caso di incidenti o di danni, nonché un articolo 20, che si intitola «Conseguenze risarcitorie della soppressione delle linee ferroviarie da parte della RFF» e che tratta delle conseguenze pregiudizievoli della soppressione delle linee giornaliere attribuite dalla RFF alle imprese ferroviarie.
20L’articolo 24, III, della legge n. 82-1153, del 30 dicembre 1982, d’indirizzo dei trasporti interni (JORF del 31 dicembre 1982, pag. 4004), come modificata dalla legge n. 2009-1503, enunciava che:
«All’interno della [SNCF] un servizio specializzato esercita, a decorrere dal 1 o gennaio 2010, per conto e secondo gli obiettivi e i principi gestionali definiti dalla[RFF], i compiti di gestione del traffico e della circolazione sulla rete ferroviaria nazionale menzionati all’articolo 1 della legge n. 97-135 (...), nel rispetto di condizioni che assicurano l’indipendenza delle funzioni essenziali così esercitate garantendo una concorrenza libera e leale e l’assenza di qualsiasi discriminazione.
(...)
Il servizio gestore del traffico e della circolazione dispone di un bilancio proprio, il cui finanziamento è garantito dalla[RFF], nell’ambito di una convenzione stipulata con la [SNCF], cofirmatario della quale è il direttore del servizio gestore. Detta convenzione stabilisce, conformemente all’articolo 1 della legge n. 97-135 (…), le condizioni di esecuzione e di retribuzione dei compiti svolti dal servizio, segnatamente per quanto riguarda gli studi tecnici di esecuzione necessari all’istruzione delle domande di assegnazione delle linee ferroviarie e la gestione operativa della circolazione.
(…)».
21Con lettera del 27 giugno 2008 la Commissione ha intimato alla Repubblica francese di conformarsi alle direttive del primo pacchetto ferroviario. La Repubblica francese ha risposto alla diffida con lettere del 9 settembre 2008 e del 14 luglio 2009.
22Con lettera del 9 ottobre 2009, la Commissione ha inviato alla Repubblica francese un parere motivato in cui faceva valere l’insufficienza delle misure adottate per assicurare il recepimento dell’articolo 6, paragrafo 3, e dell’allegato II della direttiva 91/440 nonché degli articoli 4, paragrafo 2, e 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, per quanto riguarda l’indipendenza delle funzioni essenziali. Ai termini del suo parere motivato, la Commissione ha addebitato a detto Stato membro anche di non aver adottato le misure necessarie per conformarsi ai suoi obblighi in materia di imposizione dei diritti di accesso all’infrastruttura ferroviaria previsti dagli articoli 4, paragrafo 1, 11 e 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 nonché dall’articolo 10, paragrafo 7, della direttiva 91/440. La Repubblica francese sarebbe inoltre venuta meno agli obblighi che incombono agli Stati membri in virtù dell’articolo 30, paragrafi 1 e da 3 a 5, della direttiva 2001/14, concernenti l’organismo di regolamentazione ferroviaria. La Commissione ha dunque invitato la Repubblica francese ad adottare le misure richieste per conformarsi a detto parere motivato entro un termine di due mesi dal ricevimento del medesimo.
23Con lettera del 10 dicembre 2009, la Repubblica francese ha risposto al parere motivato della Commissione, informandola dell’adozione e della promulgazione della legge n. 2009-1503 e facendo presente, inoltre, che le censure formulate da tale istituzione erano, a suo giudizio, infondate. Il 30 luglio 2010 la Repubblica francese ha fornito alla Commissione diverse informazioni aggiuntive sull’attuazione del primo pacchetto ferroviario.
24Ritenendosi insoddisfatta della risposta della Repubblica francese, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso. Tuttavia, considerata l’evoluzione del quadro normativo nazionale dal momento dell’invio del parere motivato, la Commissione ha limitato la portata del presente ricorso per inadempimento all’articolo 6, paragrafo 3, e all’allegato II della direttiva 91/440, nonché agli articoli 6, paragrafi da 2 a 5, 11 e 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14.
25Con ordinanza del presidente della Corte del 30 giugno 2011, il Regno di Spagna è stato ammesso a intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica francese.
Sul ricorso
Sulla prima censura, relativa all’indipendenza della funzione di assegnazione delle linee ferroviarie
26La Commissione fa valere che, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440, poiché l’assegnazione delle linee ferroviarie è una funzione essenziale al fine di garantire un accesso equo e non discriminatorio all’infrastruttura, che viene indicata nell’elenco di cui all’allegato II di detta direttiva e alla quale è applicabile il requisito dell’indipendenza, a un ente prestatore di servizi di trasporto ferroviario (o a una direzione istituita all’interno di tale ente) non possono essere attribuite funzioni essenziali in materia di assegnazione di linee ferroviarie. Essa fa altresì valere che, conformemente all’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, la ripartizione della capacità di infrastruttura deve spettare ad un ente di ripartizione indipendente.
27Secondo la Commissione, sebbene la RFF, che è responsabile della gestione dell’infrastruttura, sia proprio un ente indipendente dalla SNCF, la quale assicura la gestione dei servizi ferroviari, quest’ultima continua nondimeno ad essere incaricata dello svolgimento di talune funzioni essenziali in materia di assegnazione delle linee ferroviarie. La Commissione osserva al riguardo che, nonostante tali funzioni essenziali siano attribuite ad un servizio specializzato all’interno della SNCF, ossia la Direction des circulations ferroviaires (in prosieguo: la «DCF»), quest’ultima non è indipendente dalla SNCF sul piano giuridico, organizzativo e decisionale.
28Ad avviso della Commissione, i compiti affidati alla DCF concorrono all’esercizio delle funzioni essenziali di cui all’allegato II della direttiva 91/440. La SNCF sarebbe pertanto responsabile di fasi significative del processo di assegnazione della capacità ai sensi dell’allegato II di detta direttiva, come gli studi tecnici di esecuzione o l’assegnazione delle linee ferroviarie dell’ultimo minuto. La Commissione ritiene che, sebbene la RFF sia responsabile dell’assegnazione di singole linee ferroviarie, gli studi affidati alla SNCF rientrino nelle funzioni essenziali. Tali funzioni rientrerebbero tra quelle di cui all’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, e dovrebbero essere quindi gestite da un ente indipendente.
29La Commissione sostiene che l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440 e l’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 devono essere letti in combinato disposto e si completano reciprocamente. Infatti, la regola dell’indipendenza delle funzioni essenziali, enunciata in termini generali all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440, verrebbe precisata e disciplinata dettagliatamente all’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 con riferimento alla ripartizione delle linee ferroviarie.
30La Commissione sostiene che la direttiva 2001/14 non prevede che un’impresa ferroviaria possa esercitare funzioni essenziali sotto la «supervisione» di un ente indipendente sul piano giuridico, organizzativo e decisionale, ma richiede che tali funzioni vengano «svolte» da un tale ente indipendente.
31Lo scopo dell’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 sarebbe quello di far sì che le imprese ferroviarie non abbiano alcuna competenza in materia di ripartizione delle linee, onde garantire un trattamento equo e non discriminatorio tra le imprese ferroviarie.
32Per quanto attiene all’indipendenza della DCF sul piano giuridico, la Commissione ritiene che si tratti di un servizio specializzato della SNCF che quindi non è, sotto questo aspetto, indipendente ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, in quanto la DCF è una struttura integrata nella SNCF e non beneficia di una personalità giuridica distinta da quest’ultima.
33La Commissione sostiene anche che, quando il gestore dell’infrastruttura ferroviaria, nel caso di specie la RFF, delega funzioni essenziali a un ente distinto, come nella fattispecie alla DCF, tale ente deve soddisfare i medesimi requisiti di indipendenza che si impongono al gestore di detta infrastruttura. Pertanto, il requisito di indipendenza «seguirebbe» l’esercizio di funzioni essenziali. Il requisito di indipendenza perderebbe altrimenti qualsiasi effetto utile.
34Quanto all’indipendenza della DCF sul piano organizzativo e decisionale, la Commissione osserva che essa non è sufficientemente garantita. Infatti, il rispetto degli obblighi di indipendenza dovrebbe costituire l’oggetto di un controllo da parte di un’autorità indipendente, funzione che nella specie potrebbe essere svolta dall’autorità di regolamentazione del settore ferroviario. Inoltre, le imprese ferroviarie concorrenti della SNCF non avrebbero la possibilità di proporre un reclamo in caso di inosservanza del requisito di indipendenza, l’Autorità di regolamentazione del settore ferroviario darebbe un parere conforme non per la nomina del direttore della DCF, ma solo per la revoca del medesimo, i trasferimenti del personale della DCF verso gli altri servizi della SNCF non sarebbero sufficientemente controllati e, infine, non vi sarebbe ancora la garanzia per la DCF di disporre di un personale proprio, di locali separati e di un sistema d’informazione protetto.
35La Commissione aggiunge infine, nella propria replica, che, sebbene la prospettiva dell’adozione di un nuovo decreto da parte della Repubblica francese, nel frattempo diventato il decreto n. 2011-891, del 26 luglio 2011, relativo al servizio gestore del traffico e della circolazione recante diverse disposizioni in materia ferroviaria (JORF del 28 luglio 2011, pag. 12885), costituisca un miglioramento rispetto alla situazione attuale, tale nuovo decreto non dota la DCF di un livello di indipendenza sufficiente sul piano organizzativo e decisionale e sicuramente non sul piano giuridico.
36Il governo francese fa valere che l’indipendenza della DCF è garantita in quanto le funzioni essenziali attribuitele sono delimitate dalla RFF. La DCF concorrerebbe all’esercizio delle funzioni essenziali, ma non le gestirebbe, dato che la RFF sarebbe l’unica responsabile dell’assegnazione delle linee ferroviarie. Pertanto, la RFF definirebbe i processi nonché le modalità operative di trattamento delle domande che essa trasmette alla DCF e stabilirebbe le regole di priorità. Per quanto riguarda le linee ferroviarie dell’ultimo minuto, la loro concessione da parte della DCF sarebbe giustificata dall’urgenza e sarebbe in ogni caso determinata secondo l’ordine di ricevimento delle domande. Il governo francese sostiene peraltro che il requisito dell’indipendenza della DCF sul piano giuridico non presuppone che quest’ultima disponga di una personalità giuridica distinta da quella della SNCF.
37Detto governo ritiene altresì che la situazione francese non rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, dal momento che detta disposizione si applica solo se il gestore dell’infrastruttura ferroviaria non è indipendente. Orbene, il gestore dell’infrastruttura, ossia la RFF, sarebbe indipendente, cosicché il predetto articolo non si applicherebbe alle attività della DCF.
38Il governo francese sostiene che, nonostante sia integrata in una persona giuridica che a sua volta fornisce il servizio di trasporto ferroviario, la DCF rimane un organismo indipendente sul piano funzionale. Pertanto, la DCF, nonostante sia integrata nella SNCF, non potrebbe essere considerata un organismo fornitore di servizi di trasporto ferroviario ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440.
39Il governo francese respinge altresì gli argomenti della Commissione relativi all’indipendenza organizzativa e decisionale della DCF, segnatamente per quanto riguarda la nomina del direttore della medesima, il trasferimento del direttore e degli agenti verso altri servizi della SNCF e la garanzia per la DCF di disporre di locali separati, di una personalità giuridica propria nonché di un sistema di informazione protetto.
40Nella sua controreplica, il governo francese fa valere che il recepimento dell’articolo 6, paragrafo 3, e dell’allegato II della direttiva 91/440 sarebbe stato portato pienamente a compimento a partire dall’adozione del decreto n. 2011-891, adottato in applicazione della legge n. 2009-1503.
41Con la sua prima censura, la Commissione contesta alla Repubblica francese di essere venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in virtù degli articoli 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440, in combinato disposto con l’allegato II della medesima, e dell’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, in quanto, in Francia, benché il gestore dell’infrastruttura ferroviaria, la RFF, sia un organismo indipendente dalla SNCF la quale assicura la gestione del servizio ferroviario, alla SNCF continuano nondimeno ad essere assegnate talune funzioni essenziali in materia di assegnazione delle linee ferroviarie dato che la realizzazione di studi tecnici di esecuzione necessari all’istruzione delle domande di assegnazione di linee ferroviarie e all’assegnazione delle linee ferroviarie dell’ultimo minuto è affidata ad un servizio specializzato nell’ambito della SNCF, vale a dire la DCF, che non è indipendente dalla medesima sul piano giuridico, organizzativo e decisionale.
42In via preliminare, occorre rilevare che la Repubblica francese fa valere che il recepimento dell’articolo 6, paragrafo 3, e dell’allegato II della direttiva 91/440 è stato portato pienamente a compimento a partire dall’adozione del decreto n. 2011-891.
43Orbene, secondo una costante giurisprudenza, l’esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e i mutamenti intervenuti in seguito non possono essere presi in considerazione dalla Corte (v., segnatamente, sentenze del 27 settembre 2007, Commissione/Francia, C-9/07, punto 8, e del 18 novembre 2010, Commissione/Spagna, C-48/10, punto 30).
44Di conseguenza, il decreto n. 2011-891, essendo stato adottato successivamente alla scadenza del termine impartito dalla Commissione nel suo parere motivato del 9 ottobre 2009, non può essere preso in considerazione nell’ambito dell’esame da parte della Corte della fondatezza del presente ricorso per inadempimento.
45Nel merito, occorre ricordare che la direttiva 91/440 ha avviato la liberalizzazione del trasporto ferroviario al fine di garantire un accesso equo e non discriminatorio delle imprese ferroviarie all’infrastruttura. Per garantire un siffatto accesso, l’articolo 6, paragrafo 3, primo comma, della direttiva 91/440 ha stabilito che gli Stati membri devono adottare le misure necessarie per garantire che le funzioni essenziali elencate all’allegato II di detta direttiva siano attribuite a enti o società che non prestano a loro volta servizi di trasporto ferroviario e, indipendentemente dalle strutture organizzative, è necessario provare che tale obiettivo è stato realizzato.
46Ai termini dell’allegato II della direttiva 91/440, sono considerate funzioni essenziali, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della medesima, la preparazione e l’adozione delle decisioni relative alle licenze delle imprese ferroviarie, l’adozione di decisioni relative all’assegnazione delle linee ferroviarie, comprese la definizione e la valutazione della disponibilità, nonché l’assegnazione di singole linee ferroviarie, l’adozione di decisioni relative all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ed il controllo del rispetto degli obblighi di servizio pubblico previsti nella prestazione di taluni servizi.
47Da tale elencazione deriva che ad un’impresa ferroviaria non può essere affidata la realizzazione di studi tecnici di esecuzione necessari all’istruzione delle domande di assegnazione di linee ferroviarie effettuata a monte della decisione e all’assegnazione delle linee ferroviarie dell’ultimo minuto, dato che, da una parte, tali studi contribuiscono alla definizione e alla valutazione della disponibilità delle linee ferroviarie e, dall’altra, l’assegnazione di linee ferroviarie dell’ultimo minuto costituisce un’assegnazione di singole linee ferroviarie prevista l’allegato II della direttiva 91/440, per cui dette funzioni devono essere affidate ad un organismo indipendente.
48Occorre infatti ricordare che l’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 dispone che gli enti incaricati delle funzioni ripartizione sono indipendenti sul piano giuridico, organizzativo e decisionale da qualsiasi impresa di trasporto.
49A tal proposito, non può essere accolto l’argomento della Repubblica francese secondo cui non si applica l’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 poiché vi è un gestore dell’infrastruttura indipendente, la RFF, cui sono affidate funzioni essenziali di ripartizione e di assegnazione delle linee ferroviarie individuali. Contrariamente a quanto afferma detto Stato membro, infatti, l’indipendenza di cui deve disporre il gestore dell’infrastruttura ferroviaria, prevista all’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, deve essere verificata anche se tale gestore è indipendente dalle imprese di trasporto ferroviario, qualora talune funzioni essenziali continuino ad essere attribuite ad un’impresa ferroviaria. Pertanto, come sostiene l’avvocato generale al paragrafo 41 delle sue conclusioni, la DCF resta soggetta ai requisiti di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440 e all’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, che non possono essere disgiunti. In caso contrario gli Stati membri potrebbero eludere le disposizioni di dette direttive creando un gestore dell’infrastruttura che, pur essendo indipendente, delegherebbe talune funzioni essenziali ad un’impresa ferroviaria, circostanza che contrasterebbe con l’obiettivo, ricordato al considerando 11 della direttiva 2001/14, di assicurare a ciascuna impresa ferroviaria condizioni di accesso eque e non discriminatorie all’infrastruttura ferroviaria.
50Nella fattispecie, alla DCF, benché sia sottoposta alla supervisione della RFF, gestore d’infrastruttura indipendente, sono affidate, ai termini dell’articolo 24 della legge n. 82-1153, come modificata dalla legge n. 2009-1503, e dell’articolo 21 del decreto n. 2003-194, talune funzioni essenziali, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440, ed essa è integrata nell’ambito dell’impresa ferroviaria, ovvero la SNCF. Pertanto, per poter assumere funzioni di ripartizione, la DCF deve anche essere indipendente dalla SNCF sul piano giuridico, organizzativo e decisionale.
51Così, sul piano giuridico, la DCF deve disporre di una personalità giuridica distinta da quella della SNCF nonché di organi e risorse propri, distinti, anche questi, da quelli della SNCF.
52È tuttavia giocoforza constatare che, in Francia, la DCF non beneficia di una personalità giuridica distinta da quella della SNCF, circostanza che non viene contestata dalla Repubblica francese. Pertanto, l’indipendenza giuridica prevista dall’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 non esiste tra la DCF e la SNCF.
53Poiché il criterio di indipendenza giuridica non è soddisfatto, non occorre esaminare i criteri di indipendenza organizzativa e decisionale dato che tali tre criteri devono essere soddisfatti cumulativamente e il difetto di uno solo di questi in capo alla DCF è sufficiente a integrare un inadempimento all’articolo 6, paragrafo 3, e all’allegato II della direttiva 91/440, nonché all’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14.
54Dalle considerazioni che precedono risulta che la prima censura invocata dalla Commissione a sostegno del suo ricorso deve essere accolta.
55La Commissione fa valere, con la prima parte della seconda censura, che la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi cui è tenuta ai sensi dell’articolo 11 della direttiva 2001/14, in quanto la normativa francese non prevede attualmente alcun sistema di prestazioni conforme a tale articolo. Le misure menzionate dallo Stato membro non costituirebbero un sistema di tal genere.
56Infatti, l’articolo 6.4 del prospetto informativo, che prevede un’imposizione specifica applicabile ai diritti di prenotazione delle linee ferroviarie per il traffico merci la cui lunghezza totale sia superiore a 300 km e la cui velocità sia superiore a 70 km/h, non può costituire un sistema di prestazioni ai sensi dell’articolo 11 della direttiva 2001/14 dato che non conterrebbe, né per gli operatori né per il gestore, vincoli e/o incentivi diretti a migliorare le prestazioni.
57Parimenti, gli altri due documenti menzionati dalle autorità francesi, ovvero le condizioni generali applicabili ai contratti di utilizzo dell’infrastruttura e il contratto di performance, non soddisfarebbero gli obblighi previsti all’articolo 11 della direttiva 2001/14.
58La Commissione fa altresì valere, con la seconda parte della seconda censura, che, omettendo di introdurre un regime di incentivi come quello previsto all’articolo 6, paragrafi da 2 a 5, della direttiva 2001/14, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza delle suddette disposizioni.
59Per quanto riguarda gli incentivi per ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura, la Commissione sostiene che le misure adottate dalle autorità francesi non sono accompagnate da un sistema che consenta, a titolo di incentivo, di incoraggiare in modo significativo il gestore dell’infrastruttura a conseguire gli obiettivi affidatigli.
60Quanto alla riduzione dei diritti di accesso all’infrastruttura, la Commissione rileva che il contratto di performance non contiene alcun obiettivo.
61Il governo francese fa valere che il contratto di performance definisce gli obiettivi di modernizzazione dell’infrastruttura e le modalità di sviluppo di una nuova offerta commerciale della rete ferroviaria, al fine di migliorarne la qualità, i servizi e la sicurezza. Tale contratto conterrebbe così disposizioni atte a incoraggiare il gestore dell’infrastruttura a ridurre le perturbazioni e a migliorare le prestazioni della rete ferroviaria.
62Esso sostiene inoltre che le condizioni generali applicabili ai contratti di utilizzo dell’infrastruttura, in quanto prevedono indennizzi in caso di inadempimento, contengono in tal modo disposizioni intese a incoraggiare sia le imprese ferroviarie che il gestore dell’infrastruttura a ridurre le perturbazioni e a migliorare le prestazioni della rete ferroviaria.
63Per quanto riguarda gli incentivi a ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura, le autorità francesi sostengono di aver istituito un sistema di bonus per il personale direttamente collegato alla riduzione di tali costi e di aver quindi adottato incentivi al riguardo.
64Quanto all’obiettivo di riduzione del livello dei diritti di accesso all’infrastruttura ferroviaria, il governo francese considera che la riduzione degli oneri di utilizzo di detta infrastruttura non può in alcun caso costituire un obiettivo assoluto fissato dalla direttiva 2001/14.
65Il governo spagnolo ritiene che la direttiva non definisca né imponga alcun criterio per l’istituzione di un sistema di prestazioni e faccia esclusivamente riferimento all’obiettivo di tale sistema.
66La Commissione non avrebbe pertanto provato che il sistema di imposizione dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura francese non incoraggi a ridurre le perturbazioni e a migliorare le prestazioni della rete ferroviaria. Infatti, il riferimento alle disposizioni vigenti e la lettura parziale di taluni contratti o di talune disposizioni non basterebbero a fornire tale prova poiché tali disposizioni devono essere considerate nel loro insieme.
67Per quanto riguarda le misure intese a ridurre l’importo dei diritti di accesso, il governo spagnolo sottolinea che la riscossione di tali diritti rientra nella prospettiva dell’istituzione di una rete ferroviaria europea moderna e competitiva, conformemente all’obiettivo della direttiva 2001/14 che, secondo detto governo, non è attualmente raggiunto. Non sarebbe dunque ragionevole procedere a tale riduzione senza modernizzare preventivamente la rete ferroviaria e nel contempo ridurre i costi di manutenzione. Tale circostanza escluderebbe a priori qualsiasi violazione alle summenzionate disposizioni.
68Con la prima parte della seconda censura, la Commissione contesta sostanzialmente alla Repubblica francese di non aver istituito, nella sua normativa nazionale, un sistema di prestazioni come quello previsto dall’articolo 11 della direttiva 2001/14.
69Conformemente all’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, i sistemi di imposizione dei diritti di utilizzo incoraggiano, mediante un sistema di prestazioni, le imprese ferroviarie e il gestore dell’infrastruttura a ridurre al minimo le perturbazioni e a migliorare le prestazioni della rete ferroviaria. Secondo la medesima disposizione, questo sistema può prevedere sanzioni, compensazioni e premi.
70Ne deriva, da una parte, che gli Stati membri devono includere nei sistemi di imposizione dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura un sistema di prestazioni diretto a incentivare sia le imprese ferroviarie sia il gestore dell’infrastruttura a migliorare le prestazioni della rete. Dall’altra, per quanto riguarda il tipo di incentivi che possono essere attuati negli Stati membri, questi ultimi conservano la libertà di scelta delle misure concrete facenti parte di detto sistema purché costituiscano un insieme coerente e trasparente che possa essere qualificato come «sistema di prestazioni» (v. sentenza del 28 febbraio 2013, Commissione/Spagna, C-483/10, punto 64).
71Al fine di esaminare la fondatezza di questa prima parte, occorre quindi verificare se le misure contenute nella normativa francese a tal proposito siano conformi ai requisiti dell’articolo 11 della direttiva 2001/14.
72Per quanto riguarda l’articolo 6.4 del prospetto informativo, è giocoforza constatare che detta disposizione prevede solo un’imposizione specifica applicabile ai diritti di prenotazione delle linee ferroviarie per il traffico merci a condizione che la lunghezza totale sia superiore a 300 km e che la velocità sia superiore a 70 km/h, poiché detto sistema non forma un insieme coerente e trasparente che possa essere qualificato come sistema di prestazioni ai sensi dell’articolo 11 della direttiva 2001/14. Orbene, come è stato ricordato al punto 70 della presente sentenza, quest’ultimo articolo richiede che gli Stati membri attuino effettivamente un sistema di prestazioni nel sistema di imposizione dei diritti di utilizzo.
73Per quanto riguarda le condizioni generali RFF, esse contengono disposizioni relative al risarcimento del gestore dell’infrastruttura in caso di mancato utilizzo di una linea ferroviaria per causa imputabile all’impresa ferroviaria e al risarcimento dell’impresa ferroviaria in seguito alla soppressione di linee ferroviarie per fatto dovuto al gestore. Occorre rilevare che tali disposizioni non costituiscono un sistema di prestazioni, in quanto l’articolo 18 di tali condizioni generali contiene solo semplici clausole di responsabilità in caso di danni e l’articolo 20 di dette condizioni generali prevede solo le conseguenze risarcitorie in caso di soppressione delle linee ferroviarie da parte della RFF.
74Per quanto riguarda, infine, l’istituzione in via sperimentale di un meccanismo specifico di miglioramento delle prestazioni previsto dal contratto di performance, è giocoforza constatare che tale meccanismo è unicamente a carico della RFF. Pertanto, il contratto di performance non costituisce un sistema di prestazioni tale da incentivare non solo il gestore dell’infrastruttura, ma anche le imprese ferroviarie. Inoltre, ai termini dell’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, i principi di base del sistema di prestazioni si applicano a tutta la rete. Orbene, le disposizioni del contratto di performance sono limitate alla rete per il traffico merci.
75Dalle considerazioni che precedono risulta che la prima parte della seconda censura dedotta dalla Commissione a sostegno del suo ricorso deve essere accolta.
76Con la seconda parte della seconda censura, la Commissione contesta, sostanzialmente, alla Repubblica francese di non aver previsto un meccanismo che incentivi il gestore dell’infrastruttura a limitare i costi collegati al servizio dell’infrastruttura o a ridurre il livello dei diritti d’accesso.
77Occorre ricordare che, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, gli Stati membri devono stabilire le modalità necessarie affinché la contabilità di detto gestore, in condizioni normali di attività e nell’arco di un periodo ragionevole, presenti almeno un equilibrio tra, da un lato, il gettito dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura, le eccedenze provenienti da altre attività commerciali e i contributi statali e, dall’altro, i costi di infrastruttura. Conformemente all’articolo 6, paragrafo 2, di detta direttiva, al gestore dell’infrastruttura ferroviaria devono essere concessi incentivi per ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti di accesso.
78A tal proposito, l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 2001/14 prevede che l’obbligo previsto dal paragrafo 2 di detto articolo sia attuato attraverso un contratto pluriennale che contempli contributi statali, concluso tra il gestore dell’infrastruttura e l’autorità competente, oppure mediante l’istituzione di un opportuno sistema di regolamentazione con adeguati poteri. Gli Stati membri possono dunque attuare gli incentivi nell’ambito di un contratto pluriennale oppure mediante disposizioni regolamentari.
79Nella fattispecie, un accordo di compartecipazione è stato concluso il 6 giugno 2009 tra il presidente della RFF e i rappresentanti del personale della medesima nell’ambito dell’attuazione del contratto di performance. Siffatto accordo costituisce un incentivo assimilabile al contratto pluriennale previsto all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 2001/14.
80Infatti, l’accordo di compartecipazione istituisce un bonus per il personale idoneo ad incentivare il gestore dell’infrastruttura ferroviaria a ridurre i costi in quanto tale accordo prevede segnatamente, come criterio che può dar luogo ad un premio di compartecipazione a vantaggio di tutto il personale della RFF, una diminuzione del costo per unità d’opera che rappresentano i lavori di rinnovamento completo di 1 km di strada ferrata. Il controllo di tale costo consente infatti di stabilire un indice rappresentativo dell’evoluzione dei costi unitari di rinnovamento dell’infrastruttura ferroviaria, indice che, come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 66 delle sue conclusioni, dà luogo ad un sistema di bonus per il personale direttamente collegato alla riduzione dei costi di fornitura dell’infrastruttura. Inoltre, il premio associato a titolo dell’accordo di compartecipazione viene versato solo se i costi accertati sono conformi agli obiettivi del contratto di performance.
81Tali misure incentivano pertanto il gestore dell’infrastruttura a ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura ferroviaria e, indirettamente, a diminuire il livello dei diritti d’accesso alla medesima.
82Per quanto riguarda l’argomento della Commissione secondo cui l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 impone agli Stati membri di prevedere incentivi alla riduzione dei diritti d’accesso distinti dagli incentivi alla diminuzione dei costi, è giocoforza constatare che il considerando 40 di detta direttiva stabilisce che l’infrastruttura ferroviaria è un monopolio naturale ed è quindi necessario fornire incentivi ai gestori dell’infrastruttura per ridurre i costi e gestire in modo efficiente la loro infrastruttura. Orbene, detto considerando non fa riferimento a diritti, ma unicamente a costi (v. sentenza del 28 febbraio 2013, Commissione/Germania, C-556/10, punto 106).
83È vero che l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 prevede che debbano essere adottati incentivi per ridurre i costi e i diritti di accesso. Tuttavia, tale disposizione non prevede affatto che tali misure debbano essere adottate distintamente (v. sentenza Commissione/Germania, citata, punto 107).
84Infatti, condividere la posizione della Commissione equivarrebbe a riconoscere l’obbligo, per uno Stato membro, di incentivare il gestore dell’infrastruttura a ripercuotere sugli utenti della rete, mediante una diminuzione dei diritti, una parte delle eccedenze ottenute mediante un aumento della propria efficacia, anche se esso potrebbe non essere in grado di coprire tutti i costi di fornitura dell’infrastruttura. Tale interpretazione obbligherebbe lo Stato membro, in cambio di detta ripercussione, a finanziare l’infrastruttura. È giocoforza constatare che una tale interpretazione sarebbe in contraddizione con l’articolo 6, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 2001/14, il quale prevede che, nell’ambito dei principi di imposizione dei diritti di utilizzo di cui agli articoli 7 e 8 di tale direttiva, uno Stato membro possa imporre al gestore dell’infrastruttura di conseguire un equilibrio della contabilità senza contributi statali (v. sentenza Commissione/Germania, C-556/10, citata, punto 108).
85Occorre dunque considerare che l’obbligo di incoraggiare il gestore dell’infrastruttura, mediante incentivi, a ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti d’accesso è soddisfatto, nella specie, dalle misure volte a ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura in quanto tali misure hanno anche un impatto sulla riduzione dei diritti, come è stato indicato ai punti da 79 a 81 della presente sentenza.
86Si deve, inoltre, constatare che gli incentivi volti a ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura non potranno che comportare un abbassamento del livello dei diritti d’accesso, indipendentemente dal fatto che siano fissati sulla base dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14, o su quella dell’articolo 8, paragrafo 1, di detta direttiva.
87Dalle considerazioni che precedono risulta che la seconda parte della seconda censura della Commissione, relativa agli incentivi a ridurre i costi, deve essere respinta.
88Da tutte le considerazioni che precedono risulta che, non avendo adottato le misure necessarie per garantire che l’ente cui è affidato l’esercizio delle funzioni essenziali elencate all’allegato II della direttiva 91/440 sia indipendente dall’impresa che fornisce i servizi di trasporto ferroviario conformemente all’articolo 6, paragrafo 3, e all’allegato II di detta direttiva nonché all’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 e non avendo adottato, entro il termine impartito, tutte le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi all’articolo 11 della direttiva 2001/14, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in virtù di tali disposizioni.
89Il ricorso è respinto quanto al resto.
90Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 3, del regolamento di procedura, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, le spese sono compensate. Poiché la Commissione e la Repubblica francese sono rimaste ciascuna soccombente rispettivamente su uno o più capi di domanda, occorre decidere che queste ultime sopporteranno le proprie spese.
91In applicazione dell’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, il Regno di Spagna sopporterà le proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
Firme
(*1) Lingua processuale: il francese.
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