2015 m. birželio 16 d. (
*1)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą — Ekonominė ir pinigų politika — Europos Centrinio Banko (ECB) valdančiosios tarybos sprendimai dėl tam tikrų Eurosistemos piniginių sandorių antrinėse vyriausybės vertybinių popierių rinkose techninių kriterijų — SESV 119 ir 127 straipsniai — ECB ir Europos centrinių bankų sistemos įgaliojimai — Pinigų politikos perdavimo mechanizmas — Kainų stabilumo palaikymas — Proporcingumas — SESV 123 straipsnis — Euro zonos valstybių narių piniginio finansavimo draudimas“
Byloje C‑62/14
dėl Bundesverfassungsgericht (Vokietija) 2014 m. sausio 14 d. sprendimu, kurį Teisingumo Teismas gavo 2014 m. vasario 10 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą bylose
Peter Gauweiler,
Bruno Bandulet ir kt.,
Roman Huber ir kt.,
Johann Heinrich von Stein ir kt.,
Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag
prieš
Deutscher Bundestag,
dalyvaujant
Bundesregierung,
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas V. Skouris, pirmininko pavaduotojas K. Lenaerts, kolegijų pirmininkai A. Tizzano, L. Bay Larsen (pranešėjas), T. von Danwitz, A. Ó Caoimh ir J.‑C. Bonichot, teisėjai J. Malenovský, E. Levits, A. Arabadjiev, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas, C. G. Fernlund ir J. L. da Cruz Vilaça,
generalinis advokatas P. Cruz Villalón,
posėdžio sekretorius K. Malacek, administratorius,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2014 m. spalio 14 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
susipažinęs su 2015 m. sausio 14 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
1Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2012 m. rugsėjo 6 d. Europos Centrinio Banko (ECB) valdančiosios tarybos sprendimų dėl tam tikrų Eurosistemos piniginių sandorių antrinėse vyriausybės vertybinių popierių rinkose techninių kriterijų (toliau – sprendimai dėl OMT) galiojimo ir SESV 119, 123 ir 127 straipsnių bei Protokolo Nr. 4 dėl Europos centrinių bankų sistemos ir Europos Centrinio Banko statuto ( OL C 326, 2012, p. 230, toliau – Protokolas dėl ECBS ir ECB) 17–24 straipsnių išaiškinimo.
2Šis prašymas pateiktas nagrinėjant kelis konstitucinius skundus ir vykstant kelių Konstitucijoje numatytų institucijų ginčo nagrinėjimo procedūrai dėl Deutsche Bundesbank (Vokietijos federalinis bankas) pagalbos įgyvendinant šiuos sprendimus ir dėl galimo Bundesregierung (Federalinė vyriausybė) bei Deutscher Bundestag (Federalinio parlamento žemieji rūmai) neveikimo, susijusio su minėtais sprendimais.
3Pagal 2012 m. rugsėjo 5 ir 6 d. ECB valdančiosios tarybos (toliau – valdančioji taryba) 340-ojo posėdžio protokolą šis organas „patvirtino pagrindinius piniginių sandorių dėl vertybinių popierių (OMT) aspektus, kurie bus paviešinti po posėdžio paskelbtame pranešime spaudai [(toliau – pranešimas spaudai)]“.
4Posėdžio protokole nurodytas pranešimas spaudai suformuluotas taip:
„Kaip buvo paskelbta 2012 m. rugpjūčio 2 d., [valdančioji taryba] šiandien priėmė sprendimus dėl įvairių techninių aspektų, susijusių su Eurosistemos [OMT] antrinėse vyriausybės vertybinių popierių rinkose, kurių tikslas – apsaugoti atitinkamą pinigų politikos perdavimą ir pinigų politikos vientisumą. Jie bus vadinami [OMT] ir vykdomi taip:
Sąlygiškumas
Būtina [OMT] sąlyga yra griežtas ir veiksmingas sąlygiškumas, susietas su atitinkama Europos finansinio stabilumo fondo / Europos stabilumo mechanizmo [(toliau – EFSF / ESM)] programa. Tokias programas gali sudaryti išsami EFSP / ESM makroekonominio pritaikymo programa arba atsargumo priemonių programa (sugriežtintų sąlygų kredito linija – „Enhanced Conditions Credit Line“), jeigu tik jose numatyta galimybė EFSP / ESM pirkti vertybinius popierius pirminėje rinkoje. Taip pat turi būti siekiama TVF dalyvavimo, kad būtų nustatytos sąlygos konkrečiai šaliai ir būtų galima tęsti tokią programą.
Valdančioji taryba apsvarstys [OMT], kiek jie yra pateisinami pinigų politikos požiūriu, tik jei visiškai paisoma programos sąlygiškumo, ir nutrauks juos pasiekus jų tikslus arba jeigu nebus vykdoma makroekonominio koregavimo arba atsargumo priemonių programa.
Atlikusi išsamų vertinimą valdančioji taryba, veikdama pagal jai suteiktus pinigų politikos srities įgaliojimus, pirmiausia savo nuožiūra priims sprendimą dėl [OMT] tolesnio vykdymo ir sustabdymo.
Taikymo sritis
[OMT] vykdymo galimybė bus svarstoma ateityje taikant pirma nurodytas EFSF / ESM makroekonominio koregavimo arba atsargumo priemonių programas. Be to, jie gali būti numatyti valstybėms narėms, kurioms dabar taikoma makroekonominio koregavimo programa, kai jos vėl įgis galimybę patekti į obligacijų rinką.
Sandoriai daugiausia bus susiję su trumpesniąja pajamingumo kreivės dalimi, visų pirma vyriausybės obligacijomis, kurių išpirkimo terminas yra 1–3 metai.
[OMT] sumai ex ante kiekybiniai apribojimai nenustatomi.
Kreditorių vertinimas
Eurosistema ketina teisės akte dėl [OMT] patikslinti, kad ji sutinka laikytis tokio paties ( pari passu) kaip privatūs ar kiti kreditoriai vertinimo, kiek tai susiję su euro zonos šalių išleistomis ir Eurosistemos per [OMT] įsigytomis obligacijomis pagal šių obligacijų sąlygas.
Sterilizavimas
Likvidumas, sukurtas per [OMT], bus visiškai neutralizuotas.
Skaidrumas
Bendri [OMT] vertybinių popierių paketai ir atitinkama jų rinkos vertė bus skelbiama kas savaitę. Vidutinė šių [OMT] trukmė ir išsamūs duomenys pagal šalį bus skelbiami kas mėnesį.
Vertybinių popierių rinkų programa
Po šiandieną priimto sprendimo dėl [OMT] nuo šiol nutraukiama vertybinių popierių rinkų programa („Securities Markets Programme“ – SMP). Taikant šią programą sukurtas likvidumas bus ir toliau panaudojamas kaip ir anksčiau, o su šia programa susiję esami vertybiniai popieriai bus laikomi iki išpirkimo dienos.“
5Kelios fizinių asmenų grupės, kurių viena palaikoma 11000 pasirašiusiųjų asmenų, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme pateikė įvairius konstitucinius skundus, susijusius su sprendimais dėl OMT ir su galimu Bundesregierung bei Deutscher Bundestag neveikimu, susijusiu su šiais sprendimais. Be to, vykstant Konstitucijoje numatytų institucijų ginčo nagrinėjimo procedūrai Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag pateikė prašymą pripažinti tam tikras Deutscher Bundestag pareigas dėl minėtų sprendimų.
6Grįsdami šiuos skundus ieškovai pagrindinėje byloje tvirtina, pirma, kad visi sprendimai dėl OMT yra ultra vires tiek, kiek jie nepriskirtini ECB įgaliojimams ir jais pažeidžiamas SESV 123 straipsnis ir, antra, kad šiais sprendimais pažeidžiamas demokratijos principas, įtvirtintas Vokietijos Konstitucijoje ( Grundgesetz) ir dėl to jie kelia grėsmę Vokietijos konstituciniam savitumui.
7Bundesverfassungsgericht (Federalinis Konstitucinis Teismas) pažymi, kad jei sprendimais dėl OMT viršijami ECB įgaliojimai arba pažeidžiamas SESV 123 straipsnis, jis turės patenkinti šiuos įvairius skundus.
8Jis šiuo aspektu pažymi, be kita ko, remdamasis kompetencijos priskyrimo principu, numatytu ESS 5 straipsnio 1 ir 2 dalyse, kad ECB suteikti įgaliojimai turi būti griežtai ribojami tam, kad būtų įgyvendinti demokratijos reikalavimai, ir kad šių ribų laikymuisi turi būti taikoma visiška teisminė kontrolė. Iš Teisingumo Teismo praktikos išplaukia, kad ECB nepriklausomumas nedraudžia tokios kontrolės, nes šis nepriklausomumas susijęs tik su įgaliojimais, kuriuos Sutartys suteikia ECB, bet ne jo įgaliojimų apimties nustatymu.
9Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, jog tai, kad jo sprendimai yra tik pranešimas apie būsimų aktų priėmimą (darant prielaidą, kad ši aplinkybė teisinga), nedaro nepriimtinų ieškovų pagrindinėje byloje pateiktų skundų, nes pagal procesines nacionalinės teisės nuostatas gali būti taikoma prevencinė teisinė apsauga, kad būtų išvengta nepataisomų pasekmių.
10Tokiomis aplinkybėmis Bundesverfassungsgericht nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar ECB įgaliojimai pirmiausia viršijami todėl, kad 2012 m. rugsėjo 6 d. jo valdančiosios tarybos sprendimas:
Ar 2012 m. rugsėjo 6 d. ECB valdančiosios tarybos sprendimas yra nesuderinamas su SESV 123 straipsniu pirmiausia todėl, kad jame:
11Italijos vyriausybė tvirtina, kad šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismas negali nagrinėti, nes prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nepripažįsta Teisingumo Teismo pateikiamo atsakymo į šį prašymą galutinės ir įpareigojančios aiškinimo vertės. Italijos vyriausybė iš esmės teigia, jog šis teismas mano, kad jam tenka galutinė atsakomybė nuspręsti dėl nagrinėjamų sprendimų galiojimo atsižvelgiant į Vokietijos konstitucijoje nustatytas sąlygas ir ribas.
12Šiuo aspektu reikia pažymėti, kad Teisingumo Teismas Sprendime Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85) pripažino neturintis kompetencijos priimti sprendimo, nes prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nėra saistomas Teisingumo Teismo aiškinimo. Iš tiesų Teisingumo Teismas prejudicinėje byloje neturi kompetencijos pateikti atsakymų, kurie yra visiškai konsultacinio pobūdžio (šiuo klausimu žr. Sprendimo Kleinwort Benso n, C‑346/93, EU:C:1995:85, 23 ir 24 punktus).
13Vis dėlto šioje byloje Sąjungos teisės nereikėjo aiškinti, nes Teisingumo Teismo buvo prašoma išaiškinti aktą, priskirtiną Sąjungos teisei, tam, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas galėtų priimti sprendimą dėl nacionalinės teisės taikymo esant situacijai, kai nacionalinėje teisėje tiesiogiai ir besąlygiškai nedaroma nuorodos į Sąjungos teisę, bet atsižvelgiama į Sąjungos teisei priskirtiną aktą kaip į modelį ir jos nuostatos perkeltos tik iš dalies (šiuo klausimu žr. Sprendimo Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, C‑217/05, EU:C:2006:784, 21 punktą ir Sprendimo Les Vergers du Vieux Tauves, C‑48/07, EU:C:2008:758, 24 punktą).
14Reikia konstatuoti, kad nagrinėjamos bylos aplinkybės aiškiai skiriasi nuo bylos, kurioje priimtas Sprendimas Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85), aplinkybių, nes dabar pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą tiesiogiai susijęs su Sąjungos teisės aiškinimu ir taikymu, o tai reiškia, kad šis sprendimas turi konkrečių pasekmių sprendžiant ginčą pagrindinėje byloje.
15Šiuo aspektu reikia priminti, kad, remiantis nusistovėjusia Teisingumo Teismo praktika, SESV 267 straipsnyje įtvirtinta tiesioginio Teisingumo Teismo ir valstybių narių teismų bendradarbiavimo procedūra (žr., be kita ko, Sprendimo SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, 8 punktą ir Sprendimo ATB ir kt., C‑402/98, EU:C:2000:366, 29 punktą). Vykstant šiam procesui, kuris grindžiamas griežtu nacionalinių teismų ir Teisingumo Teismo kompetencijos atskyrimu, bet koks nagrinėjamų faktinių aplinkybių vertinimas priskirtinas nacionalinio teismo kompetencijai, kuris, atsižvelgdamas į konkrečias aplinkybes, vertina tiek prejudicinio sprendimo reikalingumą savo sprendimui priimti, tiek Teisingumo Teismui pateikiamų klausimų reikšmingumą (šiuo klausimu žr., be kita ko, Sprendimo WWF ir kt., C‑435/97, EU:C:1999:418, 31 punktą ir Sprendimo Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, 43 punktą), o Teisingumo Teismas turi teisę aiškinti Sąjungos nuostatas ar spręsti dėl jų galiojimo tik remdamasis nacionalinio teismo nurodytomis faktinėmis aplinkybėmis (Sprendimo Eckelkamp ir kt., C‑11/07, EU:C:2008:489, 52 punktas).
16Taip pat reikia priminti, kad iš nusistovėjusios Teisingumo Teismo praktikos išplaukia, jog Teisingumo Teismo prejudicinėje byloje priimtas sprendimas yra privalomas nacionaliniam teismui priimant sprendimą pagrindinėje byloje, kiek tai susiję su aptariamų Sąjungos institucijų aktų aiškinimu ar jų galiojimu (žr., be kita ko, Sprendimo Fazenda Pública, C‑446/98, EU:C:2000:691, 49 punktą ir Sprendimo Elchinov, C‑173/09, EU:C:2010:581, 29 punktą).
17Darytina išvada, kad reikia atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prašymą priimti prejudicinį sprendimą.
18Airija, Graikijos, Ispanijos, Prancūzijos, Italijos, Nyderlandų, Portugalijos ir Suomijos vyriausybės bei Europos Parlamentas, Europos Komisija ir ECB, remdamiesi įvairiais pagrindais, ginčija prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumą arba jame nurodytus kai kuriuos klausimus.
19Italijos vyriausybė visų pirma tvirtina, kad ginčas pagrindinėje byloje yra nenatūralus ir dirbtinis. Iš tiesų skundai pagrindinėje byloje neturi dalyko, nes nebuvo įrodyta, kad ieškovams reikia prevencinės apsaugos ar kad jiems kyla nuostolių pavojus, arba tai, kad nurodytas Deutscher Bundestag neveikimas niekaip negali būti savaime kvalifikuojamas. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat turėjo šiuos skundus pripažinti nepriimtinais tiek, kiek jie susiję su ne teisiniais Sąjungos aktais. Be to, pagrindinėje byloje realiai nekeliamas klausimas dėl akivaizdaus įgaliojimų viršijimo, susijusio su Vokietijos konstituciniu savitumu.
20Italijos vyriausybė mano, kad klausimai yra abstraktūs ir hipotetiniai tiek, kiek jie grindžiami keliomis hipotezėmis, be kita ko, kiek tai susiję su vyriausybės obligacijų įsigijimo ir ekonominės pagalbos programų laikymosi ryšiais, šių įsigijimų kiekio ribų nebuvimu arba neatsižvelgimu į nuostolių riziką ECB.
21Remdamasi tuo, kad ECB nepriėmė jokios priemonės, kuri tiesiogiai darytų poveikį pagal Sąjungos teisę ieškovams pagrindinėje byloje suteiktoms teisėms, Graikijos vyriausybė taip pat tvirtina, kad pateikti klausimai yra hipotetiniai. Suomijos vyriausybė nurodo, kad antrasis klausimas nepriimtinas tiek, kiek jis susijęs su hipotetine ECB ir euro zonos nacionalinių centrinių bankų veikla.
22Be to, aiškiai nepateikdama nepriimtinumu grindžiamo prieštaravimo Ispanijos vyriausybė tvirtina, kad nacionalinė procedūra, dėl kurios buvo pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą, prieštarauja Sąjungos aktų galiojimo kontrolės sistemai, įtvirtintai SESV 263 ir 267 straipsniuose, nes suteikia galimybę pareikšti tiesioginį ieškinį dėl Sąjungos akto galiojimo nesilaikant SESV 263 straipsnyje nustatytų ieškinio dėl panaikinimo priimtinumo sąlygų.
23Galiausiai Airija, Graikijos, Ispanijos, Prancūzijos, Italijos, Nyderlandų ir Portugalijos vyriausybės bei Parlamentas, Komisija ir ECB mano, kad pirmasis klausimas nepriimtinas, nes klausimas dėl galiojimo vertinimo negali būti tinkamai pateiktas dėl tokio parengiamojo ar teisinių pasekmių neturinčio akto kaip sprendimai dėl OMT.
24Visų pirma, kalbant apie teiginius, kad pagrindinė byla yra nenatūrali ir dirbtinė, o prejudiciniai klausimai – hipotetiniai, reikia priminti, kaip matyti iš šio sprendimo 15 punkto, kad tik nacionalinis teismas, atsakingas už sprendimo priėmimą, atsižvelgdamas į konkrečios bylos aplinkybes turi įvertinti, ar reikia pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą, kad galėtų priimti savo sprendimą, ir Teisingumo Teismui pateikiamų klausimų svarbą. Todėl, kai pateikti klausimai susiję su Sąjungos teisės nuostatos aiškinimu arba galiojimu, Teisingumo Teismas iš principo privalo priimti sprendimą (šiuo klausimu žr. Sprendimo Melloni, C‑399/11, EU:C:2013:107, 28 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
25Iš to išplaukia, kad klausimams, susijusiems su Sąjungos teise, taikoma reikšmingumo prezumpcija. Teisingumo Teismo atsisakymas priimti sprendimą dėl nacionalinio teismo pateikto prejudicinio klausimo galimas, tik jei akivaizdu, kad Sąjungos teisės nuostatos aiškinimas ar galiojimo vertinimas visiškai nesusijęs su pagrindinės bylos faktais ar dalyku, kai problema hipotetinė arba kai Teisingumo Teismui nežinomos faktinės ir teisinės aplinkybės, kurių reikia norint naudingai atsakyti į jam pateiktus klausimus (šiuo klausimu žr. Sprendimo Melloni, C‑399/11, EU:C:2013:107, 29 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
26Šiuo atveju Italijos vyriausybės pateikti argumentai nurodant pagrindinės bylos nenatūralumą ir dirbtinumą ir pateiktų klausimų hipotetiškumą grindžiami skundų pagrindinėje byloje priimtinumo ir prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo atlikto faktinių aplinkybių vertinimo kritika, siekiant taikyti nacionalinėje teisėje nustatytus kriterijus. Teisingumo Teismas neprivalo nei ginčyti šio vertinimo, kuris šiame procese priskirtinas nacionalinio teismo kompetencijai (šiuo klausimu žr. Sprendimo Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, 43 punktą), nei patikrinti, ar sprendimas pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą buvo priimtas pagal nacionalines organizavimo ir teisminių procedūrų taisykles (Sprendimo Schnorbus, C‑79/99, EU:C:2000:676, 22 punktas ir jame nurodyta teismo praktika). Todėl šių argumentų nepakanka ankstesniame punkte nurodytai reikšmingumo prezumpcijai paneigti.
27Dėl aplinkybės, nurodytos Graikijos ir Suomijos vyriausybių, kad pranešime spaudai paskelbta vyriausybės obligacijų pirkimo programa nebuvo įgyvendinta ir kad ji galės būti įgyvendinta tik priėmus naujus teisės aktus, reikia pažymėti, kad dėl to skundai pagrindinėje byloje, kaip nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, nepraranda savo dalyko, nes Vokietijos teisė, esant tam tikroms aplinkybėms, leidžia susiklosčius tokiai situacijai taikyti prevencinę teisinę apsaugą.
28Nors tiesa tai, kad skundai pagrindinėje byloje, kuriais siekiama gresiančio teisių pažeidimo prevencijos, būtinai turi būti grindžiami prognozėmis, kurios pagal savo pobūdį yra neužtikrintos, jie, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, vis dėl to leidžiami pagal Vokietijos teisę. Kadangi vykstant SESV 267 straipsnyje numatytam procesui nacionalinės teisės aiškinimas priskirtinas išimtinai šio teismo jurisdikcijai (Sprendimo Križan ir kt., C‑416/10, EU:C:2013:8, 58 punktas), tai, kad sprendimai dėl OMT dar nebuvo įgyvendinti ir kad jie galės būti įgyvendinti tik priėmus naujus teisės aktus, neturėtų sudaryti pagrindo neigti, kad prašymas priimti prejudicinį sprendimą atitinka objektyvų poreikį išnagrinėti bylas, kurias nagrinėja minėtas teismas (pagal analogiją žr. Sprendimo Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, 65 punktą).
29Antra, dėl galimo pagrindinėje byloje nagrinėjamos nacionalinės procedūros ir SESV 263 ir 267 straipsniuose įtvirtintos sistemos nesuderinamumo reikia priminti, kad Teisingumo Teismas ne kartą yra išreiškęs nuomonę dėl prašymų priimti prejudicinį sprendimą, susijusių su antrinės teisės aktų galiojimu, priimtinumo, esant ieškiniui dėl teisėtumo kontrolės („judicial review“), kurią numato Jungtinės Karalystės teisė. Teisingumo Teismas, remdamasis tuo, kad pagal nacionalinę teisę suinteresuotieji asmenys gali pareikšti ieškinį dėl Jungtinės Karalystės ketinimo ar pareigos perkelti Sąjungos teisės aktą teisėtumo, padarė išvadą, kad privačių asmenų galimybė ginčyti visuotinai taikomo Sąjungos akto galiojimą nacionaliniuose teismuose nesiejama su sąlyga, kad minėtas aktas būtų iš tikrųjų įgyvendintas pagal nacionalinę teisę priimtomis taikymo priemonėmis. Šiuo atžvilgiu pakanka, kad nacionalinis teismas nagrinėtų realų ginčą, kuriame netiesiogiai kyla tokio akto galiojimo klausimas (šiuo klausimu žr. Sprendimo British American Tobacco (Investments) ir Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, 36 ir 40 punktus ir Sprendimo Intertanko ir kt., C‑308/06, EU:C:2008:312, 33 ir 34 punktus). Iš sprendimo pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad būtent taip yra šiuo atveju.
30Trečia, kalbant apie šio sprendimo 23 punkte nurodytus argumentus, kurie pateikti konkrečiai dėl pirmojo klausimo, reikia pažymėti, kad šioje byloje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kreipėsi į Teisingumo Teismą tam, kad šis nustatytų, ar SESV 119 straipsnis, 123 straipsnio 1 dalis ir 127 straipsnio 1 ir 2 dalys bei Protokolo dėl ECBS ir ECB 17–24 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad jais leidžiama ECBS priimti tokią vyriausybės obligacijų pirkimo antrinėse rinkose programą, kaip paskelbta pranešime spaudai.
31Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta prieš tai, reikia pripažinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą priimtinu.
32Savo klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės nori išsiaiškinti, ar SESV 119 straipsnį, 123 straipsnio 1 dalį, SESV 127 straipsnio 1 ir 2 dalis bei Protokolo dėl ECBS ir ECB 17–24 straipsnius reikia aiškinti taip, kad jais leidžiama ECBS priimti tokią vyriausybės obligacijų pirkimo antrinėse rinkose programą, kaip paskelbta pranešime spaudai.
Dėl SESV 119 straipsnio ir 127 straipsnio 1 ir 2 dalių bei Protokolo dėl ECBS ir ECB 17–24 straipsnių
33Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla klausimas, ar tokia vyriausybės obligacijų pirkimo antrinėse rinkose programa, kaip paskelbta pranešime spaudai, gali būti priskirta prie ECBS įgaliojimų, apibrėžtų priminėje teisėje.
34Visų pirma reikia priminti, kad pagal SESV 119 straipsnio 2 dalį valstybių narių ir Sąjungos veikla apima bendrą valiutą – eurą, taip pat vienos pinigų politikos ir valiutų kurso politikos nustatymą ir vykdymą (Sprendimo Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, 48 punktas).
35Konkrečiai dėl pinigų politikos pažymėtina, kad iš SESV 3 straipsnio 1 dalies c punkto matyti, jog Sąjunga turi išimtinę kompetenciją pinigų politikos valstybėms narėms, kurių valiuta yra euro, srityje (šiuo klausimu žr. Sprendimo Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, 50 punktą).
36Pagal SESV 282 straipsnio 1 dalį ECB kartu su valstybių narių, kurių valiuta yra euro, centriniais bankais, sudarančiais Eurosistemą, vykdo Sąjungos pinigų politiką (Sprendimo Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, 49 punktas). Pagal SESV 282 straipsnio 4 dalį ECB imasi visų priemonių, būtinų jo uždaviniams vykdyti pagal SESV 127–133 straipsnius ir 138 straipsnį bei ECBS ir ECB statute numatytas sąlygas.
37Taigi ECBS, taikydama SESV 127 straipsnio 2 dalį, privalo apibrėžti ir įgyvendinti šią politiką.
38Konkrečiau kalbant, iš SESV 129 straipsnio 1 dalies, siejamos su Protokolo dėl ECBS ir ECB 12 straipsnio 1 dalimi, išplaukia, kad valdančioji taryba nustato Sąjungos pinigų politiką ir kad vykdomoji valdyba ją įgyvendina pagal valdančiosios tarybos nustatytas gaires ir priimtus sprendimus.
39Be to, iš šio protokolo 12 straipsnio 1 dalies trečios pastraipos matyti, kad tokiu mastu, kuris laikomas galimu ir tinkamu, ECB kreipiasi į nacionalinius centrinius bankus atlikti operacijas, kurios sudaro ECBS uždavinių dalį, nes šie bankai, remiantis minėto protokolo 14 straipsnio 3 dalimi, veikia pagal ECB gaires ir nurodymus.
40Be to, iš SESV 130 straipsnio išplaukia, kad ECBS nepriklausomai vykdo savo Sąjungos pinigų politikos nustatymo ir įgyvendinimo užduotį. Iš šio straipsnio teksto matyti, kad juo siekiama apsaugoti ECB ir jo sprendimus priimančius organus nuo tos išorinės įtakos, kuri gali kirstis su užduočių, kurias ESV sutartis ir ECBS statutas numato ECB, vykdymu. Minėtu straipsniu iš esmės siekiama apginti ECB nuo politinio spaudimo, taip jam suteikiant galimybę veiksmingai siekti numatytų užduočių tikslų, nepriklausomai naudojantis konkrečiomis teisėmis, kurias dėl to jam suteikia pirminė teisė (šiuo klausimu žr. Sprendimo Komisija / ECB, C‑11/00, EU:C:2003:395, 134 punktą).
41Pagal ESS 5 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą kompetencijos priskyrimo principą ECBS veikia įgaliojimų, kurie jai nustatyti pirminėje teisėje, ribose, dėl to ji neturėtų pagristai priimti ir įgyvendinti programos, kuri išeina už srities, pirmine teise priskirtos pinigų politikai, ribų. Siekiant užtikrinti šio principo laikymąsi, ECBS aktams, esant Sutartyse numatytoms sąlygoms, taikoma Teisingumo Teismo vykdoma teisminė kontrolė (šiuo klausimu žr. Sprendimo Komisija / ECB, C‑11/00, EU:C:2003:395, 135 punktą).
42Šiuo aspektu reikia pažymėti, kad ESV sutartyje nėra jokio tikslaus pinigų politikos apibrėžimo, bet apibrėžiami pinigų politikos tikslai ir priemonės, kurias ECBS turi šiai politikai įgyvendinti (šiuo klausimu žr. Sprendimo Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, 53 punktą).
43Taigi pagal SESV 127 straipsnio 1 dalį ir 282 straipsnio 2 dalį pagrindinis Sąjungos pinigų politikos tikslas – palaikyti kainų stabilumą. Be to, tose pačiose nuostatose numatyta, kad ECBS remia Sąjungos bendrąsias ekonominės veiklos kryptis, kad padėtų siekti Sąjungos tikslų, numatytų ESS 3 straipsnyje (šiuo klausimu žr. Sprendimo Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, 54 punktą).
44Todėl Protokole dėl ECBS ir ECB įtvirtinti aiškūs įgaliojimai, kuriais siekiama pagrindinio tikslo – užtikrinti kainų stabilumą. Šių įgaliojimų ypatingumą dar labiau sustiprina tam tikrų ECBS ir ECB statutų dalių reformos procedūra.
45Dėl priemonių, pirminės teisės priskirtų ECBS siekiant įgyvendinti šiuos tikslus, reikia pažymėti, kad Protokolo dėl ECBS ir ECB IV skyriuje, kuriame patikslinamos ECBS užtikrinamos pinigų politikos funkcijos ir operacijos, išvardijamos priemonės, kuriomis ECBS gali remtis įgyvendindama pinigų politiką.
46Iš Teisingumo Teismo praktikos išplaukia, kad siekiant nustatyti, ar priemonė priskirtina prie pinigų politikos, reikia iš esmės remtis šios priemonės tikslais. Instrumentai, kuriais įgyvendinama priemonė siekiant šių tikslų, taip pat yra reikšmingi (šiuo klausimu žr. Sprendimo Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, 53 ir 55 punktus).
47Visų pirma dėl pagrindinėje byloje nagrinėjamos programos tikslų pasakytina, jog iš pranešimo spaudai matyti, kad ja siekiama apsaugoti tinkamą pinigų politikos perdavimą ir šios politikos vientisumą.
48Viena vertus, tikslas apsaugoti pinigų politikos vientisumą prisideda prie šios politikos tikslų įgyvendinimo, nes ji, remiantis SESV 119 straipsnio 2 dalimi, turi būti „viena“.
49Kita vertus, tikslas apsaugoti tinkamą pinigų politikos perdavimą kartu skirtas apsaugoti minėtos politikos vientisumui ir prisidėti prie pagrindinio jos tikslo – kainų stabilumo palaikymo.
50Iš tiesų ECBS tinkamumas daryti įtaką kainų raidai savo pinigų politikos sprendimais nemažai priklauso nuo signalų perdavimo pinigų rinkoje įvairiems ekonomikos sektoriams. Todėl dėl blogo pinigų politikos perdavimo mechanizmo veikimo gali tapti neveiksmingi ECBS sprendimai euro zonos dalyje ir kilti pavojus pinigų politikos vientisumui. Be to, kadangi blogas perdavimo mechanizmo veikimas pablogina ECBS priimtų priemonių veiksmingumą, neišvengiamai daroma įtaka jos gebėjimui užtikrinti kainų stabilumą. Todėl priemonės, kuriomis siekiama apsaugoti šį perdavimo mechanizmą, gali būti priskirtos prie pagrindinio tikslo, įtvirtinto SESV 127 straipsnio 1 dalyje.
51Tai, kad tokia programa, kaip skelbiama pranešime spaudai, gali prisidėti prie euro zonos stabilumo, kuris priskirtinas prie ekonomikos politikos (šiuo klausimu žr. Sprendimo Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, 56 punktą), negali paneigti šios analizės.
52Iš tiesų pinigų politikos priemonė negali būti prilyginama ekonomikos politikos priemonei vien dėl to, kad ji gali sukelti netiesioginį poveikį euro zonos stabilumui (pagal analogiją žr. Sprendimo Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, 56 punktą).
53Antra, kalbant apie priemones, numatytas įgyvendinti tikslams, įtvirtintiems tokioje programoje, kaip skelbiama pranešime spaudai, neginčijama, kad tokios programos įgyvendinimas apima piniginius sandorius dėl vertybinių popierių antrinėse vyriausybės vertybinių popierių rinkose.
54Iš Protokolo dėl ECBS ir ECB 18 straipsnio, esančio jo IV skyriuje, 1 dalies aiškiai matyti, jog tam, kad pasiektų ECBS tikslus ir įvykdytų jos uždavinius, išplaukiančius iš pirminės teisės, ECB ir nacionaliniai centriniai bankai iš principo gali veikti kapitalo rinkose pirkdami ir parduodami vertybinius popierius eurais. Iš to matyti, kad sudarant pranešime spaudai valdančiosios tarybos nurodytus sandorius naudojamasi viena iš pirminėje teisėje numatytų pinigų politikos priemonių.
55Dėl pranešime spaudai paskelbtos programos atrankinio pobūdžio reikia priminti, kad šios programos tikslas yra pašalinti pinigų politikos perdavimo mechanizmo trikdžius, atsiradusius dėl specifinės tam tikrų valstybių narių išleistų vyriausybės obligacijų situacijos. Todėl, esant šioms aplinkybėms, vien tai, kad minėta programa konkrečiai apsiriboja šiomis vyriausybės obligacijomis, nereiškia, kad priemonės, kuriomis naudojasi ECBS, nepriskirtinos prie pinigų politikos. Be to, jokia ESV sutarties nuostata neįpareigoja ECBS kištis į kapitalo rinkas bendromis priemonėmis, kurios neišvengiamai taikomos visoms euro zonos valstybėms.
56Atsižvelgiant į šias aplinkybes, akivaizdu, kad pagal tokios programos, kaip paskelbta pranešime spaudai, tikslus ir priemones, numatytas jiems įgyvendinti, tokia programa priskirtina prie pinigų politikos.
57Tai, kad įgyvendinant tokią programą turi būti laikomasi EFSF ar ESM makroekonominio pritaikymo programų, negali pakeisti šios išvados.
58Žinoma, neatmetama galimybė, kad valstybės obligacijų pirkimo programa, kuri turi tokių požymių, gali netiesiogiai sustiprinti šių pritaikymo programų laikymąsi ir taip tam tikru mastu palengvinti jomis siekiamų ekonomikos politikos tikslų įgyvendinimą.
59Tačiau toks netiesioginis poveikis neturėtų reikšti, kad tokią programą reikia prilyginti ekonomikos politikos priemonei, nes iš SESV 119 straipsnio 2 dalies, 127 straipsnio 1 dalies ir 282 straipsnio 2 dalies matyti, kad, nepažeisdama kainų stabilumo tikslo, ECBS remia Sąjungos bendrąsias ekonominės veiklos kryptis.
60Reikia pridurti, kad laikydamasi visiško nepriklausomumo ir pranešime spaudai skelbiamos programos įgyvendinimą siedama su sąlyga dėl visiško EFSF ar ESM makroekonominio pritaikymo programų laikymosi ECBS įsitikina, kad jos pinigų politika nesuteikia valstybėms narėms, kurių obligacijų ji įsigyja, finansavimo galimybių, kurios leidžia nesilaikyti joms taikomų pritaikymo programų. Taip ji išvengia, kad jos pačios priimtomis pinigų politikos priemonėmis nebūtų pakenkta valstybių narių vykdomos ekonomikos politikos efektyvumui.
61Be to, kadangi, remiantis SESV 127 straipsnio 1 dalimi, siejama su SESV 119 straipsnio 3 dalimi, ECBS privalo laikytis pagrindinio principo, pagal kurį viešieji finansai turi būti patikimi, sąlygos, numatytos tokioje programoje, kaip paskelbta pranešime spaudai, leidžiančios išvengti, kad dėl šios programos pablogės valstybių narių biudžetinė situacija, neturėtų būti laikomos reiškiančiomis, jog ši programa peržengia pirminės teisės nustatytas pinigų politikos ribas.
62Reikia pažymėti, kad visiškas atitinkamos valstybės narės pareigų, išplaukiančių iš pritaikymo programos, kuri jai taikoma, laikymasis bet kuriuo atveju nėra pakankama ECBS įsikišimo sąlyga pagal tokią programą, kokia paskelbta pranešime spaudai, nes šis įsikišimas, be kita ko, griežtai saistomas pinigų politikos perdavimo mechanizmo trikdžių ar šios politikos vientisumo sąlygos egzistavimo.
63Šiomis aplinkybėmis tai, kad vyriausybės obligacijų įsigijimas antrinėse rinkose taikant makroekonominio pritaikymo programos sąlygą gali būti laikomas priskirtinu prie ekonomikos politikos, jeigu ją taiko ESM (šiuo klausimu žr. Sprendimo Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, 60 punktą), nereiškia, kad taip turėtų būti, kai šią priemonę naudoja ECBS pagal programą, kaip antai paskelbtą pranešime spaudai.
64Iš tiesų skirtumas tarp ESM ir ECBS siekiamų tikslų šiuo aspektu yra lemiamas. Nors iš šio sprendimo 48–52 punktų išplaukia, kad programa, kaip nagrinėjama pagrindinėje byloje, gali būti įgyvendinama tik esant būtinybei palaikyti kainų stabilumą, ESM įsikišimu savo ruožtu siekiama išsaugoti euro zonos stabilumą ir pastarasis tikslas nepriskirtinas prie pinigų politikos (šiuo klausimu žr. Sprendimo Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, 56 punktą).
65Šia analize taip pat atmetama galimybė, kad tokia programa, kaip paskelbta pranešime spaudai, gali pasitarnauti išvengiant sąlygų, ribojančių ESM veiksmus antrinėse rinkose, nes ECBS kišimasis negali pakeisti ESM kišimosi siekiant jos tikslų, bet, priešingai, turi būti įgyvendinamas savarankiškai atsižvelgiant į pačią pinigų politiką.
66Iš SESV 119 straipsnio 2 dalies ir 127 straipsnio 1 dalies, siejamų su ESS 5 straipsnio 4 dalimi, išplaukia, kad obligacijų įsigijimo programa, priskirtina prie pinigų politikos, gali būti pagrįstai priimta ir įgyvendinta, tik jei joje numatytos priemonės yra proporcingos šiai politikai.
67Šiuo klausimu reikia priminti, kad, remiantis nusistovėjusia Teisingumo Teismo praktika, pagal proporcingumo principą reikalaujama, kad Sąjungos institucijų aktai būtų tinkami atitinkamais teisės aktais siekiamiems teisėtiems tikslams įgyvendinti ir neviršytų to, kas būtina jiems pasiekti (šiuo klausimu žr. Sprendimo Association Kokopelli, C‑59/11, EU:C:2012:447, 38 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
68Dėl šių sąlygų teisminės kontrolės pasakytina: kai ECBS, rengdama ir įgyvendindama tokią „open market“ operacijų programą, kaip paskelbta pranešime spaudai, privalo atlikti techninio pobūdžio pasirinkimą ir sudėtingas prognozes bei vertinimus, jai šiuo aspektu reikia pripažinti didelę diskreciją (pagal analogiją žr. Sprendimo Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, 28 punktą ir Sprendimo Billerud Karlsborg ir Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, 35 punktą).
69Tokiu atveju, kai Sąjungos institucija turi didelę diskreciją, tam tikrų procedūrinių garantijų laikymosi kontrolė ypač svarbi. Tarp šių garantijų yra ir ECBS pareiga atidžiai ir nešališkai išnagrinėti visas konkrečiu atveju svarbias aplinkybes ir pakankamai motyvuoti savo sprendimą.
70Šiuo klausimu reikia priminti, kad, remiantis nusistovėjusia Teisingumo Teismo praktika, nors pagal SESV 296 straipsnio 2 dalį reikalaujami motyvai turi aiškiai ir nedviprasmiškai atskleisti institucijos, kuri priėmė nagrinėjamą aktą, argumentus, kad suinteresuotieji asmenys galėtų sužinoti priimtos priemonės pagrindimą, o Teisingumo Teismas – vykdyti priežiūrą, vis dėlto nereikalaujama, kad motyvai atspindėtų visas reikšmingas faktines ir teisines aplinkybes. Be to, pareigos motyvuoti laikymąsi reikia vertinti atsižvelgiant ne tik į akto formuluotę, bet ir į jo kontekstą bei į atitinkamą klausimą reguliuojančių teisės normų visumą (šiuo klausimu žr. Sprendimo Komisija / Taryba, C‑63/12, EU:C:2013:752, 98 ir 99 punktus ir juose nurodytą teismo praktiką).
71Šiuo atveju, nors tai, kaip laikomasi pareigos motyvuoti, gali būti nagrinėjama tik remiantis oficialiai priimtu sprendimu, vis dėlto reikia pažymėti, kad pranešimas spaudai ir teisės aktų projektai, nagrinėti per valdančiosios tarybos posėdį, per kurį šis pranešimas buvo patvirtintas, leidžia žinoti pagrindines tokios programos, kaip paskelbta minėtame pranešime, aplinkybes, o Teisingumo Teismui – vykdyti savo kontrolę.
72Pirma, dėl tokios programos, kaip paskelbta pranešime spaudai, tinkamumo įgyvendinti ECBS siekiamus tikslus pažymėtina, kad iš šio pranešimo ir ECB pateiktų paaiškinimų išplaukia, kad ši programa yra grindžiama euro zonos ekonominės situacijos analize, pagal kurią minėtos programos paskelbimo dieną įvairių euro zonos vyriausybės obligacijų palūkanų norma buvo labai nestabili ir ypač svyravo. ECB teigimu, šiuos svyravimus lėmė ne tik šių valstybių makroekonomikos skirtumai; iš dalies jie buvo siejami su tam tikrų valstybių narių išleistų obligacijų per didelių rizikos priedų, skirtų euro zonos susiskaldymo rizikai kompensuoti, reikalavimu.
73Ši ypatinga situacija labai destabilizavo ECBS pinigų politikos perdavimo mechanizmą, kuris lėmė bankų refinansavimo sąlygų ir kredito kainos išskaidymą, o tai labai apribojo ECBS signalų poveikį ekonomikai didelėje euro zonos dalyje.
74Atsižvelgiant į Teisingumo Teismui per šį procesą pateiktą informaciją, nepanašu, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamos programos paskelbimo dieną šioje euro zonos ekonominės situacijos analizėje būtų akivaizdi vertinimo klaida.
75Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodytos aplinkybės, kad minėta motyvuota analizė yra ginčų objektas, savaime nepakanka šiai išvadai paneigti, nes, atsižvelgiant į prieštaringą pobūdį, kurį paprastai turi pinigų politikos ir ECBS didelės diskrecijos klausimai, iš ECBS galima reikalauti tik tiek, kad ji pateiktų savo ekonominį įvertinimą ir panaudotų visas turimas būtinas technines priemones tam, kad šią analizę atliktų itin kruopščiai ir tiksliai.
76Esant šio sprendimo 72 ir 73 punktuose aprašytai situacijai, antrinėse rinkose atitinkamų valstybių narių vyriausybės obligacijų įsigijimas taikant palūkanų normą, kurią ECB laiko pernelyg didele, gali prisidėti prie šios normos sumažėjimo išsklaidant nepagrįstus nuogąstavimus dėl euro zonos skilimo, taigi ir prisidėti sumažinant ar net panaikinant pernelyg dideles rizikos priedus.
77Šiomis aplinkybėmis ECBS turėjo teisę manyti, kad tokia palūkanų normos kaita gali palengvinti ECBS pinigų politikos perdavimą ir apsaugoti šios politikos vientisumą.
78Taigi neginčijama, kad atitinkamos valstybės vyriausybės obligacijų palūkanų normos dydis vaidina lemiamą vaidmenį nustatant palūkanų normas, taikytinas įvairiems šios valstybės ekonomikos subjektams, tokių obligacijų turinčių finansų institucijų portfelių vertei ir šių institucijų tinkamumui pasirūpinti likvidumu. Todėl panaikinant ar sumažinant pernelyg didelius rizikos priedus, reikalaujamus už valstybės narės vyriausybės obligacijas, galima išvengti, kad jų nepastovumas ir dydis trukdytų ECBS pinigų politikos sprendimų poveikio perdavimui šios valstybės ekonomikai ir kiltų pavojus šios politikos vientisumui.
79ECB teiginys, kad norimam poveikiui pasiekti, t. y. atkurti pinigų politikos perdavimo mechanizmą ir šios politikos vientisumą, pakanka pagrindinėje byloje nagrinėjamos programos paskelbimo, vis dėlto nebuvo ginčijamas vykstant šiam procesui.
80Iš to, kas išdėstyta, išplaukia, kad, esant tokioms ekonominėms sąlygoms, kokias ECB nurodė pranešimo spaudai dieną, ECBS galėjo pagrįstai manyti, kad tokia programa, kaip paskelbta pranešime spaudai, tinkama prisidėti prie ECBS siekiamų tikslų, taigi ir prie kainų stabilumo palaikymo.
81Esant šioms aplinkybėms, antra, reikia patikrinti ar tokia programa akivaizdžiai neviršijama tai, kas būtina šiems tikslams pasiekti.
82Šiuo klausimu reikia pažymėti, jog iš pranešimo spaudai teksto aiškiai matyti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjama programa leidžiama įsigyti vyriausybės obligacijų antrinėse rinkose, tik jei tai būtina šia programa siekiamiems tikslams įgyvendinti ir jei šie įsigijimai bus nutraukti iškart, kai tikslai bus pasiekti.
83Taip pat reikia pažymėti, kad po pagrindinėje byloje nagrinėjamos programos paskelbimo pranešime spaudai prireikus yra antrasis etapas, t. y. šios programos įgyvendinimas, per kurį atliekamas išsamus pinigų politikos reikalavimų vertinimas.
84Be to, reikia konstatuoti, kad praėjus daugiau kaip dvejiems metams po pagrindinėje byloje nagrinėjamos programos paskelbimo ji nebuvo įgyvendinta, nes valdančioji taryba mano, kad jos taikymas nebuvo pateisinamas euro zonos ekonomine situacija.
85Be to, kad programos, kaip paskelbtos pranešime spaudai, įgyvendinimas griežtai siejamas su siekiamais tikslais, reikia pažymėti, kad galima šios programos apimtis ribojama keliais būdais.
86Taigi akivaizdu, kad tik valstybių narių, kurioms taikoma makroekonominio pritaikymo programa ir kurios iš naujo turi prieigą prie obligacijų rinkos, vyriausybės obligacijos gali būti ECBS įgytos pagal tokią programą. Be to, programa, kaip nagrinėjama pagrindinėje byloje, koncentruojasi ties vyriausybės obligacijomis, kurių išpirkimo terminas pasibaigia ne anksčiau kaip po trejų metų, o ECBS išsaugo galimybę parduoti įgytas obligacijas bet kuriuo momentu.
87Iš šių aplinkybių išplaukia, viena vertus, kad tokia programa, kaip paskelbta pranešime spaudai, galiausiai susijusi tik su ribota euro zonos valstybių išleistų obligacijų dalimi, todėl įsipareigojimai, kuriuos ECB gali prisiimti įgyvendinant tokią programą, faktiškai yra apibrėžti ir riboti. Kita vertus, tokia programa gali būti taikoma, tik jei tam tikrų šių valstybių situacija jau pateisino ESM kišimąsi, kuris vis dar vyksta.
88Esant šioms aplinkybėms, matyti, kad programa, kurios apimtis yra taip apribota, galėjo būti pagrįstai priimta ECBS iš anksto nenustatant kiekybinių ribų prieš jos įgyvendinimą, nes tokios ribos vis dėlto gali pakenkti šios programos veiksmingumui.
89Be to, kadangi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia dėl tokios programos atrankinio pobūdžio, reikia priminti, kad šios programos tikslas yra pašalinti pinigų politikos perdavimo mechanizmo trikdžius, atsiradusius dėl ypatingos tam tikrų valstybių narių išleistų vyriausybės obligacijų situacijos. Tokiomis aplinkybėmis ECBS galėjo teisėtai manyti, kad atrankinė obligacijų įsigijimo programa gali būti reikalinga išspręsti šiuos trikdžius koncentruojant ECBS veiklą į tas euro zonos dalis, kurias jie konkrečiai veikia, ir taip išvengiant nereikalingo šios programos išplėtimo, viršijant tai, kas būtina šiems tikslams pasiekti, ar jos veiksmingumo sumažinimo.
90Taip pat reikia konstatuoti, kad tokia programa, kaip paskelbta pranešime spaudai, identifikuoja valstybes nares, kurių obligacijų galima įsigyti, remiantis su siekiamais tikslais susijusiais kriterijais, bet ne po savavališkos atrankos.
91Trečia, reikia pažymėti, kad ECBS įvertino skirtingus nagrinėjamus interesus, taip, kad įgyvendinant šią programą būtų veiksmingai išvengta akivaizdžiai neproporcingų nepatogumų dėl ja siekiamų tikslų.
92Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad tokia programa, kaip paskelbta pranešime spaudai, nepažeidžia proporcingumo principo.
93Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla klausimų dėl tokios vyriausybės obligacijų pirkimo antrinėse rinkose programos, kaip paskelbta pranešime spaudai, suderinamumo su SESV 123 straipsnio 1 dalimi.
94Iš SESV 123 straipsnio 1 dalies teksto išplaukia, kad pagal šią nuostatą draudžiama ECB ir valstybių narių centriniams bankams leisti lėšų pereikvojimą sąskaitose ar bet kurios kitos formos kredito galimybę Sąjungos ir valstybių narių institucijoms ir organams ir tiesiogiai iš jų pirkti skolos priemones (Sprendimo Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, 123 punktas).
95Remiantis tuo darytina išvada, kad minėta nuostata draudžia bet kokią ECBS finansinę pagalbą valstybei narei (šiuo klausimu žr. Sprendimo Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, 132 punktą), bendrai neatmetant ECBS galimybės perpirkti iš tokios valstybės kreditorių prieš tai jos išleistas obligacijas.
96Taigi tam, kad ECBS pasiektų savo tikslus ir įvykdytų uždavinius, Protokolo dėl ECBS ir ECB 18 straipsnio 1 dalis leidžia jai veikti kapitalo rinkose, be kita ko, perkant ir parduodant vertybinius popierius, kurie priskirtini prie vyriausybės obligacijų, šiam leidimui netaikant ypatingų sąlygų, nebent tai pažeistų pačių „open market“ sandorių pobūdį.
97Vis dėlto ECBS neturi įgaliojimų įsigyti vyriausybės obligacijų antrinėse rinkose tokiomis sąlygomis, kurios praktiškai jos kišimuisi suteiktų poveikį, tapatų tiesioginiam vyriausybės obligacijų įsigijimui iš valstybių narių institucijų ar organų, taip sukeliant pavojų SESV 123 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto draudimo veiksmingumui.
98Be to, siekiant nustatyti vyriausybės obligacijų įsigijimo formas, kurios yra suderinamos su šia nuostata, reikia remtis ja siekiamu tikslu (pagal analogiją žr. Sprendimo Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, 133 punktą).
99Šiuo klausimu reikia priminti, kad SESV 123 straipsnyje numatytas draudimas pirmiausia buvo įtvirtintas EB sutarties 104 straipsnyje (vėliau – EB 101 straipsnis), kuris buvo įtrauktas į EB sutartį Mastrichto sutartimi.
100Kaip matyti iš minėtos Sutarties parengiamųjų dokumentų, SESV 123 straipsniu siekiama paskatinti valstybes nares laikytis patikimos biudžeto politikos siekiant išvengti, kad valstybės skolos piniginis finansavimas ar privilegijuota viešųjų institucijų prieiga prie finansų rinkos lemtų pernelyg didelį įsiskolinimą arba pernelyg didelį valstybių narių deficitą (žr. Sutarties dėl Europos ekonominės bendrijos steigimo sutarties peržiūros siekiant sukurti Ekonominę ir pinigų sąjungą projektą, Europos Bendrijų biuletenis, priedas 2/91, p. 22 ir 52).
101Esant šioms aplinkybėms, kaip priminta 1993 m. gruodžio 13 d. Tarybos reglamento Nr. 3603/93, nustatančio apibrėžimus, susijusius su [SESV 123 straipsnyje ir 125 straipsnio 1 dalyje] numatytų draudimų taikymu ( OL L 332, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 10 sk., 1 t., p. 27), 7 konstatuojamoje dalyje, pirkimas antrinėje rinkoje neturi pažeisti SESV 123 straipsnyje iškelto tikslo.
102Iš to išplaukia, kad, kaip savo išvados 227 punkte nurodė generalinis advokatas, įsigydamas vyriausybės obligacijų antrinėse rinkose ECB turi taikyti pakankamas garantijas, kurios užtikrintų, kad jo kišimasis nepažeistų piniginio finansavimo draudimo, kylančio iš SESV 123 straipsnio 1 dalies.
103Kalbant apie tokią programą, kaip paskelbta pranešime spaudai, visų pirma reikia pažymėti, kad įgyvendinant tokią programą ECBS leidžiama įsigyti obligacijų ne tiesiogiai iš valstybių narių institucijų ir organų, bet tik netiesiogiai antrinėse rinkose. Todėl ECBS įsikišimas, numatytas programoje, kaip nagrinėjama pagrindinėje byloje, negali būti prilygintas finansinės pagalbos priemonei, kuri skirta valstybei narei.
104Tai nurodžius reikia pažymėti, antra, kad ECBS kišimasis praktiškai gali turėti pasekmių, lygiaverčių tiesioginiam vyriausybės obligacijų įsigijimui iš valstybės narės institucijų ir organų, jei subjektai, galintys įsigyti vyriausybės obligacijų pirminėje rinkoje, būtų įsitikinę, kad ECBS perpirks šias obligacijas per terminą ir sąlygomis, kurios leistų šiems subjektams de facto veikti kaip ECBS tarpininkams tiesiogiai įsigyjant minėtų obligacijų iš atitinkamos valstybės narės institucijų ir organų.
105Iš ECB per šį procesą pateiktų paaiškinimų matyti, kad įgyvendinant tokią programą, kaip paskelbta pranešime spaudai, turi būti taikomos sąlygos, skirtos išvengti, kad ECBS kišimosi į antrines rinkas poveikis prilygtų poveikiui tiesiogiai įsigyjant vyriausybės obligacijų pirminėse rinkose.
106Atsižvelgiant į tai, iš sprendimo projektų ir ECB parengtų gairių vykstant šiam procesui išplaukia, kad valdančioji taryba turi būti kompetentinga nuspręsti dėl tokioje programoje numatyto kišimosi antrinėse rinkose apimties, jo pradžios, tęsimo ir sustabdymo. Be to, ECB Teisingumo Teisme patikslino, kad ECBS numato, viena vertus, laikytis minimalaus laikotarpio tarp vertybinių popierių emisijos pirminėje rinkoje ir jų perpirkimo antrinėse rinkose, ir, kita vertus, iš anksto neskelbti savo sprendimo atlikti tokius išpirkimus ar numatomų jų skaičiaus.
107Kadangi šios garantijos leidžia išvengti, kad vyriausybės obligacijų emisijos sąlygos būtų iškreiptos dėl įsitikinimo, kad šios obligacijos bus ECBS perpirktos po jų emisijos, jos leidžia ir atmesti galimybę, kad programos, kaip paskelbtos pranešime spaudai, įgyvendinimas praktiškai turėtų tokį patį poveikį kaip ir tiesioginis vyriausybės obligacijų įsigijimas iš valstybės narės institucijų ir organų.
108Žinoma, nepaisant šių garantijų, ECBS kišimasis yra toks, kaip pažymėjo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kad gali daryti tam tikrą įtaką vyriausybės vertybinių popierių pirminės ir antrinės rinkos veikimui. Vis dėlto ši aplinkybė nėra lemiama, nes šis poveikis, kaip savo išvados 259 punkte nurodė generalinis advokatas, yra būdingas įsigijimams antrinėse rinkose, kuriuos leidžia ESV sutartis; šis poveikis yra būtinas, kad būtų galima veiksmingai naudoti šiuos įsigijimus vykdant pinigų politiką.
109Trečia, taikant tokią programą, kaip paskelbtą pranešime spaudai, būtų apeinamas SESV 123 straipsnio 1 dalies tikslas, primintas šio sprendimo 100 punkte, jeigu ši programa sumažintų atitinkamų valstybių narių paskatą vykdyti patikimą biudžeto politiką. Iš tiesų, kadangi iš SESV 119 straipsnio 2 dalies, 127 straipsnio 1 dalies ir 282 straipsnio 2 dalies išplaukia, kad, nepažeidžiant kainų stabilumo tikslo, ECBS teikia paramą bendrajai Sąjungos ekonomikos politikai, ECBS vykdoma veikla remiantis SESV 123 straipsniu negali pakenkti šios politikos veiksmingumui, sumažinant susijusių valstybių narių paskatą patikimai įgyvendinti biudžeto politiką.
110Be to pinigų politikos vykdymas reikalauja nuolat reaguoti į palūkanų normą ir bankų refinansavimo sąlygas, o tai neišvengiamai turi pasekmių valstybių narių deficito finansavimo sąlygoms.
111Bet kuriuo atveju reikia konstatuoti, kad tokios programos, kaip paskelbta pranešime spaudai, savybės neleidžia jos laikyti kaip sumažinančios valstybių narių paskatą patikimai įgyvendinti biudžeto politiką.
112Šiuo klausimu reikia priminti, pirma, kad minėta programa numato vyriausybės obligacijų įsigijimą, tik jei tai būtina apsaugoti pinigų politikos perdavimo mechanizmą ir šios politikos vientisumą, ir šie įsigijimai bus nutraukti, kai tie tikslai bus pasiekti.
113Šis ECBS kišimosi ribojimas reikalauja, viena vertus, kad valstybės narės negalėtų nustatyti savo biudžeto politikos remdamosi būsimu užtikrintu savo obligacijų išpirkimu ECBS antrinėse rinkose; kita vertus, ta pati programa neturėtų būti įgyvendinama taip, kad lemtų palūkanų normos, taikomos euro zonos valstybių narių obligacijoms, suderinimą, neatsižvelgiant į skirtumus, susijusius su makroekonomine ar biudžeto situacija.
114Todėl tokios programos priėmimas ir įgyvendinimas neleidžia valstybėms narėms nei nustatyti biudžeto politikos, kuria neatsižvelgiama į tai, kad jos deficito atveju turės ieškoti finansavimo rinkose, nei būti apsaugotoms nuo pasekmių, kurių šiuo aspektu gali kilti dėl jų makroekonominės ar biudžeto situacijos vystymosi.
115Antra, reikia pažymėti, kad programa, kaip nagrinėjama pagrindinėje byloje, apima kelias garantijas, skirtas riboti jos poveikį paskatai vykdyti patikimą biudžeto politiką.
116Taigi ribodama šią programą tam tikromis obligacijų rūšimis, išleistomis tik valstybių narių, įtrauktų į struktūrinio pritaikymo programą ir iš naujo turinčių prieigą prie obligacijų rinkos, ECB de facto apribojo vyriausybės obligacijų, kurių galima įsigyti pagal minėtą programą, kiekį, todėl ir tos pačios programos poveikio euro zonos valstybių finansavimo sąlygoms apimtį.
117Be to, tokios programos, kaip paskelbta pranešime spaudai, poveikis paskatai vykdyti patikimą biudžeto politiką taip pat ribojamas ECBS galimybės bet kuriuo momentu perparduoti įsigytas obligacijas. Iš tiesų iš to išplaukia, kad šių obligacijų išėmimo iš rinkų pasekmės potencialiai yra laikinos. Ši galimybė taip pat leidžia ECBS pritaikyti savo programą atsižvelgiant į atitinkamų valstybių narių požiūrį, be kita ko, siekiant riboti ar sustabdyti vyriausybės obligacijų įsigijimus, jei valstybė narė pakeičia savo emisijos veiksmus ir išleidžia trumpalaikes obligacijas siekdama finansuoti savo biudžetą obligacijomis, dėl kurių gali įsikišti ECBS.
118Tai, kad ECBS taip pat turi galimybę išsaugoti įsigytas obligacijas iki jų išpirkimo pabaigos, nevaidina lemiamo vaidmens šiuo aspektu, nes tokia galimybė yra saistoma tokio veiksmo būtinybės siekiant numatytų tikslų ir ji bet kuriuo atveju neleidžia susijusiems subjektams būti tikriems, kad ECBS pasinaudos tokia galimybe. Be to, reikia priminti, kad tokia praktika niekaip neatmetama pagal Protokolo dėl ECBS ir ECB 18 straipsnio 1 dalį ir ji nereiškia obligacijas išleidusios valstybės narės atsisakymo padengti savo skolą pasibaigus obligacijų išpirkimo terminui.
119Be to, numatydama tik valstybių narių, iš naujo gavusių prieigą prie obligacijų rinkos, obligacijų įsigijimą, ECBS praktiškai pašalina iš programos, kurią siekia įgyvendinti, valstybes nares, kurių finansinė situacija yra tokia prasta, kad jos daugiau nebegali gauti finansavimo rinkoje.
120Galiausiai vyriausybės obligacijų įsigijimo siejimas su sąlyga dėl visiško struktūrinio pritaikymo programų laikymosi, kurios taikomos susijusioms valstybėms narėms, neleidžia tokiai programai, kaip paskelbta pranešime spaudai, paskatinti šias valstybes atsisakyti atgaivinti savo viešuosius finansus remiantis finansavimo galimybėmis, kurių gali suteikti tokios programos įgyvendinimas.
121Iš to, kas išdėstyta, išplaukia, kad programa, kaip paskelbta pranešime spaudai, nesumažina atitinkamų valstybių narių paskatos vykdyti patikimą biudžeto politiką. Iš to matyti, kad pagal SESV 123 straipsnio 1 dalį nedraudžiama ECBS priimti tokią programą ir ją įgyvendinti taikant sąlygas, kurios nesuteikia ECBS kišimuisi poveikio, lygiaverčio tiesioginiam vyriausybės obligacijų įsigijimui iš valstybių narių institucijų ir organų.
122Tokios programos savybės, konkrečiai nurodytos prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo, kurios nebuvo nurodytos ankstesniuose punktuose pateiktoje analizėje, negali paneigti šios išvados.
123Todėl, net jei būtų nustatyta, kad ši programa gali lemti didelių ECB nuostolių riziką, ji niekaip nesumenkina joje numatytų garantijų siekiant išvengti valstybių narių paskatos vykdyti patikimą biudžeto politiką sumažėjimo.
124Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad šios garantijos taip pat gali sumažinti nuostolių riziką, su kuria susiduria ECB.
125Be to, reikia priminti, kad centrinis bankas, koks yra ECB, privalo priimti sprendimus, kurie, kaip „open market“ sandoriai, neišvengiamai jam reiškia nuostolių riziką, ir kad Protokolo dėl ECBS ir ECB 33 straipsnyje numatytas būdas, kaip ECB nuostoliai turi būti paskirstyti konkrečiai neapibrėžiant rizikos, kurią jis gali prisiimti siekiant realizuoti pinigų politikos tikslus.
126Be to, nors dėl privilegijuoto vertinimo reikalavimo nebuvimo ECB gali patirti nuostolių dėl skolos sumažinimo, dėl kurio nusprendė kiti atitinkamos valstybės narės kreditoriai, reikia konstatuoti, kad tai rizika, susijusi su obligacijų įsigijimu antrinėse rinkose; tai veiksmas, kurį leido Sutarčių autoriai, jo nesiedami su privilegijuoto kreditoriaus statuso suteikimu ECB.
127Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, į pateiktus prejudicinius klausimus reikia atsakyti taip: SESV 119 straipsnis, 123 straipsnio 1 dalis ir 127 straipsnio 1 ir 2 dalys bei Protokolo dėl ECBS ir ECB 17–24 straipsniai aiškintini taip, kad pagal juos leidžiama ECBS priimti tokią vyriausybės obligacijų pirkimo antrinėse rinkose programą, kaip paskelbta pranešime spaudai.
128Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
SESV 119 straipsnį, 123 straipsnio 1 dalį ir 127 straipsnio 1 ir 2 dalis bei Protokolo Nr. 4 dėl Europos centrinių bankų sistemos ir Europos Centrinio Banko statuto 17–24 straipsnius reikia aiškinti taip, kad pagal juos leidžiama Europos centrinių bankų sistemai (ECBS) priimti tokią vyriausybės obligacijų pirkimo antrinėse rinkose programą, kaip paskelbta pranešime spaudai, kuris nurodytas 2012 m. rugsėjo 5 ir 6 d. Europos Centrinio Banko (ECB) valdančiosios tarybos 340‑ojo posėdžio protokole.
Parašai.
(
*1) Proceso kalba: vokiečių.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.