Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑300/04
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Raad van State (Niderlandy) postanowieniem z dnia 13 lipca 2004 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 15 lipca 2004 r., w postępowaniu:
M.G. Eman,
O.B. Sevinger
przeciwko
College van burgemeester en wethouders van Den Haag,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas (sprawozdawca), K. Schiemann i J. Makarczyk, prezesi izb, J.‑P. Puissochet, P. Kūris, E. Juhász, E. Levits i A. Ó Caoimh, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Tizzano,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 5 lipca 2005 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
1Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 17 WE, 19 ust. 2 WE, art. 189 WE, 190 WE oraz 299 ust. 3 WE.
2Wniosek ten został złożony w ramach sporu, w którym M.G. Eman i O.B. Sevinger (zwani dalej „wnoszącymi odwołanie w postępowaniu przed sądem krajowym”), posiadający obywatelstwo niderlandzkie i mający miejsce zamieszkania w Oranjestad (Aruba), wystąpili przeciwko College van burgemeester en wethouders van Den Haag (Niderlandy) z powodu oddalenia przez niego ich wniosku o wpis na listę wyborczą w wyborach członków Parlamentu Europejskiego z dnia 10 czerwca 2004 r.
3Artykuł 3 protokołu nr 1 do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanego dalej „protokołem nr 1 do konwencji”) stanowi:
„Wysokie Układające się Strony zobowiązują się organizować w rozsądnych odstępach czasu wolne wybory, oparte na tajnym głosowaniu, w warunkach zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego”.
4W rozumieniu art. 17 WE:
„1. Ustanawia się obywatelstwo Unii. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii uzupełnia obywatelstwo krajowe, nie zastępując go jednak.
2Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w niniejszym traktacie”.
5Artykuł 19 ust. 2 WE stanowi:
„Bez uszczerbku dla postanowień artykułu 190 ustęp 4 i przepisów przyjętych w celu jego wykonania każdy obywatel Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa. […]”.
6Na podstawie tego artykułu Rada Unii Europejskiej przyjęła dyrektywę 93/109/WE z dnia 6 grudnia 1993 r. ustanawiającą szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami (Dz.U. L 329, str. 34). Dyrektywa w art. 3 akapit pierwszy stanowi:
„Osoba, która w dniu spełnienia wymogu:
a) jest obywatelem Unii w rozumieniu art. 8 ust. 1 drugi akapit traktatu,
b) nie będąc obywatelem państwa członkowskiego miejsca zamieszkania, spełnia pozostałe warunki prawa głosowania i kandydowania w wyborach, jakie odnośne państwo stawia swoim obywatelom, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim miejsca zamieszkania, chyba że została pozbawiona tych praw na podstawie art. 6 [lub] 7”.
7Artykuł 5 dyrektywy 93/109 przewiduje:
„Jeżeli obywatele państwa członkowskiego miejsca zamieszkania mają prawo głosowania lub kandydowania w wyborach jedynie pod warunkiem pewnego minimalnego okresu zamieszkania na terytorium wyborczym tego państwa, to uznaje się, że wyborcy Wspólnoty uprawnieni do głosowania i wyborcy Wspólnoty uprawnieni do kandydowania w wyborach spełniają ten warunek, o ile mieli miejsce zamieszkania przez równorzędny […] okres w innych państwach członkowskich. Niniejszy przepis jest stosowany, nie naruszając szczególnych warunków [bez uszczerbku dla szczególnych wymogów dotyczących] okresu zamieszkania w określonym okręgu wyborczym lub wspólnocie lokalnej [jednostce terytorialnej]”.
8Artykuł 189 akapit pierwszy WE stanowi:
„Parlament Europejski, złożony z przedstawicieli narodów państw należących do Wspólnoty, wykonuje uprawnienia przyznane mu niniejszym traktatem”.
9Artykuł 190 WE ma następujące brzmienie:
„1. Przedstawiciele do Parlamentu Europejskiego narodów państw należących do Wspólnoty są wybierani w powszechnych wyborach bezpośrednich.
[…]
4Parlament Europejski opracowuje projekt mający na celu umożliwienie przeprowadzenia powszechnych wyborów bezpośrednich zgodnie z jednolitą procedurą we wszystkich państwach członkowskich lub zgodnie z zasadami wspólnymi dla wszystkich państw członkowskich.
Rada, stanowiąc jednomyślnie po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego udzielonej większością głosów jego członków, ustanawia właściwe przepisy, których przyjęcie zaleca państwom członkowskim, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi.
[…]”.
10Artykuł 8 Aktu dotyczącego wyborów członków Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich, dołączonego do decyzji Rady 76/787/EWWiS, EWG, Euratom z dnia 20 września 1976 r. (Dz.U. L 278, str. 1), zmienionego decyzją Rady 2002/772/WE, Euratom z dnia 25 czerwca 2002 r. i 23 września 2002 r. (Dz.U. L 283, str. 1, zwanego dalej „aktem z 1976 r.”) stanowi:
„Z zastrzeżeniem postanowień niniejszego Aktu procedura wyborcza w każdym państwie członkowskim podlega przepisom krajowym.
Te przepisy krajowe, które mogą ewentualnie uwzględniać szczególne warunki w państwach członkowskich, nie naruszają zasadniczo proporcjonalnego charakteru systemu wyborczego”.
11Artykuł 12 wskazanego aktu ma następujące brzmienie:
„Parlament Europejski weryfikuje mandat członków Parlamentu Europejskiego. W tym celu odnotowuje rezultaty ogłoszone urzędowo przez państwa członkowskie i rozstrzyga spory, jakie mogą wyniknąć na tle postanowień niniejszego Aktu, inne aniżeli wynikające z przepisów krajowych, do których niniejszy Akt się odnosi”.
12Zgodnie z art. 299 WE:
„1. Niniejszy traktat stosuje się do […] Królestwa Niderlandów […].
2Postanowienia niniejszego traktatu stosują się do francuskich departamentów zamorskich, Azorów, Madery i Wysp Kanaryjskich.
[…]
3Szczególne zasady stowarzyszania określone w części czwartej niniejszego traktatu stosują się do krajów i terytoriów zamorskich, których lista zawarta jest w załączniku II do niniejszego traktatu.
[…]”.
13Aruba i Antyle Niderlandzkie wymienione są w wykazie zawartym w załączniku II do traktatu WE, zatytułowanym „Kraje i terytoria zamorskie objęte postanowieniami części IV Traktatu”.
14Artykuł B1 Nederlandse Kieswet (niderlandzkiej ordynacji wyborczej) w odniesieniu do wyboru członków drugiej izby parlamentu niderlandzkiego (Tweede Kamer der Staten‑Generaal) stanowi:
„Członkowie Tweede Kamer der Staten‑Generaal wybierani są przez osoby posiadające w dniu zgłoszenia kandydatów obywatelstwo niderlandzkie i które w dniu głosowania ukończyły lat osiemnaście, z wyłączeniem osób, które w dniu zgłoszenia kandydatów mają faktyczne miejsce zamieszkania na Antylach Niderlandzkich lub na Arubie.
2Wyjątek ten nie dotyczy:
a) obywateli niderlandzkich, którzy przez co najmniej 10 lat mieli miejsce zamieszkania w Niderlandach;
b) obywateli niderlandzkich pracujących w niderlandzkiej służbie cywilnej na Antylach Niderlandzkich lub na Arubie oraz ich współmałżonków, zarejestrowanych partnerów lub konkubentów, jak też ich dzieci, o ile mają miejsca zamieszkania z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym”.
15Artykuł Y3 rzeczonej ordynacji w odniesieniu do wyboru członków Parlamentu Europejskiego stanowi:
„Prawo głosowania przysługuje:
a) osobom, którym przysługuje prawo głosowania w wyborach członków Tweede Kamer der Staten‑Generaal;
b) osobom nieposiadającym obywatelstwa niderlandzkiego, które są obywatelami innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, o ile:
1) w dniu zgłoszenia kandydatów mają faktyczne miejsce zamieszkania w Niderlandach,
2) w dniu głosowania mają ukończone lat osiemnaście,
3) nie są pozbawione prawa głosowania w Niderlandach lub w państwie członkowskim, którego są obywatelami”.
16Wnoszący odwołanie w postępowaniu przed sądem krajowym w ramach wszczętego przed tym sądem sporu zaskarżyli odmowę wpisu na listy wyborcze w wyborach członków Parlamentu Europejskiego, z jaką spotkali się z uwagi na fakt, że mają oni miejsce zamieszkania na Arubie. Ich zdaniem, zgodnie z art. 17 ust. 1 WE, są oni obywatelami Unii Europejskiej. Artykuł 19 ust. 2 WE interpretowany w świetle art. 3 protokołu nr 1 do konwencji przyznaje im, jak twierdzą, prawo głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego, nawet jeśli mają miejsca zamieszkania na terytorium, którego nazwa znajduje się w wykazie krajów i terytoriów zamorskich (zwanych dalej „KTZ”), zawartym w załączniku II do traktatu.
17Sąd krajowy uznaje, że ponieważ wybory do Parlamentu Europejskiego już się odbyły, stwierdzenie nieważności odmowy wpisu na listy wyborcze wnoszących odwołanie w postępowaniu przed sądem krajowym byłoby spóźnione i nie pozwoliłoby zainteresowanym na udział w tych wyborach. Sąd ten nie wyklucza jednak, że na podstawie prawa wspólnotowego należy im przyznać odszkodowanie („rechtsherstel”).
18W tych okolicznościach Raad van State postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy część druga traktatu znajduje zastosowanie do osób posiadających obywatelstwo państwa członkowskiego i przebywających lub mających miejsce zamieszkania na terytorium należącym do KTZ, o którym mowa w art. 299 ust. 3 WE, utrzymujących szczególne stosunki z tym państwem członkowskim?
2) W przypadku udzielenia odpowiedzi negatywnej na pytanie pierwsze – czy państwa członkowskie mają swobodę, w świetle art. 17 ust. 1 zdanie drugie WE, nadawania swego obywatelstwa osobom przebywającym lub mającym miejsce zamieszkania w KTZ, o których mowa w art. 299 ust. 3 WE?
3) Czy wykładni art. 19 ust. 2 WE, przy uwzględnieniu art. 189 WE i 190 ust. 1 WE, należy dokonywać w ten sposób, że – poza przewidzianymi w wewnętrznych porządkach prawnych nierzadkimi wyjątkami związanymi m.in. z pozbawieniem prawa wyborczego w związku ze skazaniem w postępowaniu karnym lub ze względu na brak zdolności do czynności prawnych – posiadanie obywatelstwa Unii przez osobę przebywającą lub mającą miejsce zamieszkania na terytoriach należących do KTZ prowadzi, bez dalszych rozważań, do przyznania czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach do Parlamentu Europejskiego?
4) Czy postanowienia art. 17 WE w zw. z art. 19 ust. 2 WE, rozważane w świetle art. 3 akapit pierwszy protokołu [nr 1 do konwencji] zgodnie z wykładnią Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, stoją na przeszkodzie posiadaniu przez osoby niebędące obywatelami Unii czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach do Parlamentu Europejskiego?
5) Czy prawo wspólnotowe stanowi o wymogach co do sposobu należnego naprawienia szkody [rechtsherstel], jeśli sąd krajowy stwierdziłby – między innymi na podstawie odpowiedzi Trybunału Sprawiedliwości na powyższe pytania – że odmowa wpisu na listę wyborczą w wyborach z dnia 10 czerwca 2004 r. osób przebywających lub mających miejsce zamieszkania na Antylach Niderlandzkich lub na Arubie, posiadających obywatelstwo niderlandzkie, była niesłuszna?”.
19W odrębnym piśmie z dnia 13 lipca 2004 r. oraz w piśmie z dnia 22 lutego 2005 r. Raad van State zwrócił się do Trybunału, na podstawie art. 104a akapit pierwszy regulaminu, z wnioskiem o zastosowanie w odniesieniu do odesłania prejudycjalnego trybu przyspieszonego. Postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 23 sierpnia 2004 r. oraz 18 marca 2005 r. wnioski te zostały oddalone.
20W pierwszym pytaniu Raad van State chce ustalić, czy część druga traktatu dotycząca obywatelstwa Unii znajduje zastosowanie do osób posiadających obywatelstwo państwa członkowskiego i przebywających lub mających miejsce zamieszkania na terytorium wchodzącym w skład KTZ, o którym mowa w art. 299 ust. 3 WE.
21Strony postępowania przed sądem krajowym, rząd Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja Wspólnot Europejskich twierdzą, że część druga traktatu znajduje zastosowanie do osób posiadających obywatelstwo państwa członkowskiego i przebywających lub mających miejsce zamieszkania na terytorium wchodzącym w skład KTZ. Podkreślają, że art. 17 ust. 2 WE nie ustanawia jakiejkolwiek innej przesłanki posiadania obywatelstwa Unii i korzystania z praw przyznanych w traktacie niż posiadanie obywatelstwa państwa członkowskiego. Bez znaczenia jest zatem, że obywatel państwa członkowskiego ma miejsce zamieszkania w państwie trzecim lub w KTZ.
22Rząd niderlandzki zauważa na wstępie, że zgodnie ze Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden z 1954 r. (statutem Królestwa Niderlandów, zwanym dalej „Statuut”) w skład Królestwa Niderlandów wchodzą trzy kraje, tj. Niderlandy, Antyle Niderlandzkie i Aruba. Artykuł 41 Statuut stanowi, że te trzy kraje „w autonomiczny sposób zarządzają podległymi im dziedzinami”. Wobec tego Niderlandy mają własną konstytucję, a Antyle Niderlandzkie i Aruba ich własną Staatsregeling. W królestwie, z wyjątkiem określonych w Statuut „dziedzin wchodzących w zakres kompetencji królestwa”, każdemu krajowi, posiadającemu własny parlament i administrację, przysługują własne kompetencje ustawodawcze.
23Kwestie związane z obywatelstwem należą do „dziedziny wchodzącej w zakres kompetencji królestwa”, a jego nabycie uregulowane jest w Rijkswet op het Nederlanderschap (ustawie o obywatelstwie niderlandzkim). Mowa jest o „jednolitym obywatelstwie”, a zatem takim, które nie dokonuje rozróżnienia między mieszkańcem Aruby a mieszkańcem Niderlandów przebywającym poza królestwem.
24Stosunki zewnętrzne również stanowią „dziedzinę wchodzącą w zakres kompetencji królestwa”. Podmiotem prawa międzynarodowego jest wyłącznie Królestwo Niderlandów. W zakresie międzynarodowych konwencji królestwo może jednak zawrzeć traktat odrębnie dla każdego z krajów. W praktyce wyraża się to poprzez zwrot „Królestwo Niderlandów (w odniesieniu do Niderlandów)”, „Królestwo Niderlandów (w odniesieniu do Antyli Niderlandzkich)” lub „Królestwo Niderlandów (w odniesieniu do Aruby)”. Wynika z tego, że z prawnego punktu widzenia traktat wiąże jedynie dany kraj. Rząd niderlandzki dodaje w związku z tym, że traktat EWG w pierwotnej wersji został ratyfikowany wyłącznie w odniesieniu do europejskiego terytorium Królestwa oraz Nowej Gwinei, tj. przy użyciu zwrotu „w imieniu Królestwa Niderlandów (w odniesieniu do Niderlandów i Nowej Gwinei)”. Rząd ten załącza ponadto akt ratyfikacyjny traktatu o Unii Europejskiej, zatwierdzony przez królową „w imieniu Królestwa Niderlandów (w odniesieniu do Niderlandów)”.
25Zdaniem rządu niderlandzkiego terytorialny zakres zastosowania traktatu WE, a w szczególności jego części drugiej, należy ustalić w świetle art. 299 WE, uwzględniając przy tym dokumenty ratyfikacyjne traktatu. Tymczasem badanie tych dokumentów wskazywałoby, że zarówno pierwotny traktat, jak i traktat o Unii Europejskiej nie zostały ratyfikowane w odniesieniu do Aruby. Traktat WE nie znajdowałby zatem zastosowania na terytorium tego kraju, z wyjątkiem określonych w części czwartej traktatu szczególnych zasad stowarzyszenia.
26Fakt ustanowienia przez Królestwo Niderlandów jednolitego obywatelstwa jest w tym względzie bez znaczenia. Obywatel niderlandzki z Aruby lub Antyli Niderlandzkich posiada bez wątpienia obywatelstwo niderlandzkie i jest w rezultacie obywatelem Unii, co nie oznacza, że w każdej sytuacji korzysta on również z ogółu praw związanych z obywatelstwem Unii. O ile zainteresowany przebywa na terytorium Aruby lub Antyli Niderlandzkich, traktat nie wpływa w żaden sposób na jego położenie. Gdyby natomiast opuścił on terytorium Aruby lub Antyli Niderlandzkich, mógłby domagać się praw związanych z obywatelstwem Unii.
27Artykuł 17 ust. 1 zdanie drugie WE stanowi że „[o]bywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność państwa członkowskiego”. Bez znaczenia jest w tym względzie fakt, że obywatel państwa członkowskiego przebywa lub ma miejsce zamieszkania na terytorium wchodzącym w skład KTZ, o którym mowa w art. 299 ust. 3 WE.
28Ponadto art. 17 ust. 2 WE stanowi, że obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w traktacie.
29Wynika z tego, iż na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że osoby posiadające obywatelstwo państwa członkowskiego i przebywające lub mające miejsce zamieszkania na terytorium wchodzącym w skład KTZ, o którym mowa w art. 299 ust. 3 WE, mogą powoływać się na prawa przyznane obywatelom Unii w części drugiej traktatu.
30Pytanie to, które dotyczy przysługującego państwom członkowskim, w świetle art. 17 ust. 1 zdanie drugie WE, prawa nadawania obywatelstwa osobom przebywającym lub mającym miejsce zamieszkania w KTZ, o których mowa w art. 299 ust. 3 WE, zostało przedłożone, w przypadku gdyby Trybunał uznał, że część druga traktatu nie znajduje zastosowania do osoby posiadającej obywatelstwo państwa członkowskiego, jeżeli osoba ta przebywa lub ma miejsce zamieszkania na terytorium wchodzącym w skład KTZ.
31Biorąc pod uwagę odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze, nie jest konieczne udzielenie odpowiedzi na pytanie drugie.
32W pytaniu trzecim Raad van State dąży do ustalenia, czy art. 19 ust. 2 WE w związku z art. 189 WE i 190 ust. 1 WE należy interpretować w ten sposób, że obywatelowi Unii przebywającemu lub mającemu miejsce zamieszkania w KTZ przysługuje prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego.
33Wnoszący odwołanie w postępowaniu przed sądem krajowym twierdzą, że nawet jeśli Aruba stanowi KTZ w rozumieniu traktatu, podlega ona przepisom należącym do dziedzin wchodzących w zakres kompetencji królestwa, jak obrona lub stosunki zewnętrzne, na które prawo wspólnotowe oddziałuje. Uregulowania wspólnotowe oddziałują również na ustawodawstwo krajowe, co uzasadniałoby fakt, że obywatele niderlandzcy z Aruby mogą głosować w wyborach członków Parlamentu Europejskiego, zgodnie z art. 3 protokołu nr 1 do konwencji. Podkreślają oni także dyskryminację, jakiej doświadczają obywatele niderlandzcy z Aruby i Antyli Niderlandzkich. Tytułem przykładu podnoszą, że mieszkańcowi Antyli Niderlandzkich przysługuje prawo głosowania w zależności od tego, czy ma miejsce zamieszkania we francuskiej czy w niderlandzkiej części wyspy Saint‑Martin.
34Rząd niderlandzki twierdzi, że prawo głosowania nie stanowi dziedziny wchodzącej w zakres kompetencji królestwa, lecz podlega kompetencji kraju w rozumieniu Statuut. W związku z tym art. 46 Statuut stanowi, że organy przedstawicielskie kraju wybierane są przez niderlandzkich mieszkańców danego kraju. Artykuł ten w ust. 2 przewiduje możliwość przyznania przez kraj prawa głosowania obywatelom niderlandzkim, którzy nie mają miejsca zamieszkania w danym kraju. Niderlandzka ordynacja wyborcza korzysta z tej możliwości w sposób ograniczony, przyznając prawo wyborcze mieszkańcom Aruby i Antyli Niderlandzkich, którzy mieli miejsce zamieszkania w Niderlandach przez ponad dziesięć lat.
35Jak twierdzą rządy niderlandzki, francuski, Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja, prawo wspólnotowe nie zawiera wymogu, aby prawo głosowania zostało przyznane obywatelom państw członkowskich, którzy nie mają miejsca zamieszkania na terytorium, na którym znajduje zastosowanie prawodawstwo wspólnotowe. Obywatel mający miejsce zamieszkania w KTZ nie może wywieść takiego prawa z art. 19 ust. 2 WE, którego celem jest jedynie zapewnienie, aby obywatelom Unii przebywającym w innym państwie członkowskim przysługiwało prawo głosowania na takich samych zasadach jak obywatelom tego państwa członkowskiego.
36Rządy niderlandzki i Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja przypominają ponadto, że art. 189 WE i 190 ust. 1 WE oraz postanowienia ogólne traktatu nie znajdują zastosowania w odniesieniu do KTZ bez wyraźnego odesłania (wyroki: z dnia 12 lutego 1992 r. w sprawie C‑260/90 Leplat, Rec. str. I‑643, pkt 10 oraz z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie C‑110/97 Niderlandy przeciwko Radzie, Rec. str. I‑8763, pkt 49). Są zdania, że wobec faktu, iż traktat nie znajduje zastosowania do Aruby oraz że stowarzyszenie z KTZ nie powierza żadnej roli Parlamentowi Europejskiemu, Parlament ten nie może zostać uznany za „ciało ustawodawcze” w rozumieniu art. 3 protokołu nr 1 do konwencji, w wyborach do którego mieszkańcy KTZ mieliby prawo uczestniczyć (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 18 lutego 1999 r. w sprawie Matthews przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Recueil des arrêts et décisions , 1999‑I).
37W każdym razie Wspólnota skorzystała jedynie częściowo z kompetencji przyznanej jej w art. 190 ust. 4 WE dotyczącej przyjęcia jednolitej procedury wyborczej. Akt z 1976 r. nie zawiera żadnego przepisu wskazującego osoby, którym przysługuje prawo głosowania, co oznacza, że zastosowanie znajdują jedynie przepisy krajowe. Przepisy te mogą ustanawiać w szczególności wymogi dotyczące miejsca zamieszkania.
38Zdaniem rządów niderlandzkiego, francuskiego, Zjednoczonego Królestwa oraz Komisji prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się jednak temu, aby państwa członkowskie przyznały prawo głosowania obywatelom Unii, mającym miejsce zamieszkania w państwie trzecim lub w KTZ. Rząd francuski dodaje w tym względzie, że francuska ustawa w sprawie wyborów członków Parlamentu Europejskiego odsyła do francuskiego kodeksu wyborczego, który nie ustanawia żadnej różnicy między obywatelami francuskimi mającymi miejsce zamieszkania w metropolii oraz pozostałymi obywatelami. Obywatele francuscy, którzy mają miejsca zamieszkania w departamencie zamorskim lub w KTZ, biorą udział w wyborach do Parlamentu Europejskiego na takich samych zasadach jak obywatele francuscy mający miejsce zamieszkania we Francji metropolitalnej.
39Komisja przypomina jednak, że państwa członkowskie muszą uwzględnić ogólne zasady prawa wspólnotowego. W zastosowaniu ogólnej zasady równego traktowania ustawodawca krajowy, który zdecydował o rozszerzeniu prawa głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego na obywateli mających miejsce zamieszkania w państwie trzecim, powinien również przyznać takie prawo głosowania obywatelom mającym miejsce zamieszkania w KTZ. Powinien tak uczynić zwłaszcza z uwagi na szczególną więź między KTZ a Wspólnotą. W niniejszej sprawie, ponieważ ustawodawca niderlandzki przyznaje wszystkim obywatelom niderlandzkim, którzy nie mają miejsca zamieszkania na Arubie lub na Antylach Niderlandzkich, niezależnie od ich miejsca zamieszkania, prawo głosowania w omawianych wyborach, prawo to należy przyznać również obywatelom niderlandzkim z Aruby lub Antyli Niderlandzkich. W przeciwnym razie ustawodawstwo wprowadzałoby nieuzasadnioną dyskryminację między obywatelem niderlandzkim mającym miejsce zamieszkania np. w Nowym Jorku a obywatelem mającym miejsce zamieszkania na Arubie.
40Należy stwierdzić, że postanowienia traktatu nie zawierają reguł, które w sposób wyraźny i szczegółowy wskazywałyby osoby, którym przysługuje prawo głosowania i kandydowania do Parlamentu Europejskiego.
41Artykuł 190 ust. 4 WE odnosi się do procedury wyborczej. Zgodnie z jego postanowieniami wybór członków Parlamentu Europejskiego odbywa się w powszechnych wyborach bezpośrednich zgodnie z jednolitą procedurą we wszystkich państwach członkowskich lub zgodnie z zasadami wspólnymi dla wszystkich państw członkowskich.
42Akt z 1976 r. w art. 1 stanowi, że członkowie Parlamentu Europejskiego są wybierani na zasadzie proporcjonalnej, a wybór dokonywany jest w bezpośrednich wyborach powszechnych, wolnych i tajnych. Zgodnie z art. 8 aktu z 1976 r. z zastrzeżeniem postanowień tego aktu procedura wyborcza w każdym państwie członkowskim podlega przepisom krajowym, które uwzględniając ewentualnie szczególne warunki w państwach członkowskich, nie naruszają zasadniczo proporcjonalnego charakteru systemu wyborczego.
43Niemniej jednak ani art. 190 WE, ani akt z 1976 r. nie określają w sposób wyraźny i szczegółowy osób, którym przysługuje prawo głosowania i kandydowania do Parlamentu Europejskiego.
44Artykuły 189 WE i 190 WE dotyczące Parlamentu Europejskiego nie dostarczają jakiejkolwiek jasnej odpowiedzi w tym względzie stanowiąc, że Parlament ten złożony jest z przedstawicieli narodów państw członkowskich, przy czym pojęcie „naród” nie jest zdefiniowane i może mieć różne znaczenie w zależności od państwa członkowskiego i języka Unii.
45Z powyższych uwag wynika, że na obecnym etapie rozwoju prawa wspólnotowego określenie osób, którym przysługuje prawo głosowania i kandydowania, należy do kompetencji każdego państwa członkowskiego, pod warunkiem że nie narusza ono prawa wspólnotowego. Należy jednak zbadać, czy prawo to nie stoi w sprzeczności z sytuacją, jaka ma miejsce w postępowaniu przed sądem krajowym, w której obywatelom niderlandzkim mającym miejsce zamieszkania na Arubie nie przysługuje prawo głosowania i kandydowania do Parlamentu Europejskiego.
46Należy przede wszystkim przypomnieć, że do KTZ odnoszą się szczególne zasady stowarzyszenia, ustanowione w części czwartej traktatu (art. 182–188 WE), co oznacza, że postanowienia ogólne traktatu nie znajdują w stosunku do KTZ zastosowania bez wyraźnego odesłania (zob. ww. wyroki: w sprawie Leplat, pkt 10 oraz w sprawie Niderlandy przeciwko Radzie, pkt 49).
47Wynika z tego, że art. 189 WE i 190 WE nie znajdują w stosunku do tych krajów i terytoriów zastosowania oraz że państwa członkowskie nie są zobowiązane do przeprowadzania w nich wyborów do Parlamentu Europejskiego.
48Artykuł 3 protokołu nr 1 do konwencji nie sprzeciwia się takiej wykładni. Skoro postanowienia traktatu nie znajdują zastosowania w stosunku do KTZ, Parlament Europejski nie może być uznany za „ciało ustawodawcze” KTZ w rozumieniu tego artykułu. Mieszkańcy tych krajów i terytoriów mogą natomiast wyrażać swoje stanowisko w obrębie organów utworzonych w ramach stowarzyszenia między Wspólnotą i KTZ, za pośrednictwem władz, które ich reprezentują.
49Nie można zatem skutecznie podnosić w tym względzie, że prawo wspólnotowe oddziałuje na prawo stosowane na Arubie. Takie oddziaływanie może bowiem wynikać z przepisów prawa wspólnotowego, których zakres zastosowania został rozszerzony na KTZ w ramach stowarzyszenia. W odniesieniu do pozostałych przepisów prawa wspólnotowego, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 161 przedstawionej przez niego opinii, odwołując się do pkt 34 ww. wyroku w sprawie Matthews przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, pośredni wpływ prawodawstwa nie jest wystarczający, aby uznać, że prawodawstwo to wpływa na mieszkańców w taki sam sposób, jak przepisy przyjęte przez lokalne zgromadzenie ustawodawcze.
50Ponadto nie można argumentować, że inne państwa członkowskie przeprowadzają wybory do Parlamentu Europejskiego w KTZ, z którymi utrzymują one szczególne stosunki. W braku szczególnych postanowień traktatu w tym względzie do państw członkowskich należy określenie przepisów, które będą jak najbardziej odpowiadać ich konstytucyjnemu ustrojowi.
51Jeżeli chodzi następnie o prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego organizowanych w Niderlandach, jest ono określone w niderlandzkiej ordynacji wyborczej i przewiduje te same wymogi jak w przypadku wyborów członków drugiej izby parlamentu niderlandzkiego: prawo głosowania i kandydowania nie przysługuje w szczególności obywatelom niderlandzkim mającym faktyczne miejsce zamieszkania na Antylach Niderlandzkich lub na Arubie.
52Jak przypomniane zostało w pkt 41–44 niniejszego wyroku, ani art. 189 WE i 190 WE, ani akt z 1976 r. nie wskazują w sposób wyraźny i szczegółowy osób, którym przysługuje prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Ponadto postanowienia części drugiej traktatu dotyczące obywatelstwa Unii nie przyznają bezwarunkowo prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego.
53Artykuł 19 ust. 2 WE, który przywołany został w pytaniu prejudycjalnym, ogranicza się do zastosowania wobec tego prawa głosowania i kandydowania zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, stanowiąc, że każdy obywatel Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa. Artykuł 3 akapit pierwszy lit. b) dyrektywy 93/109 dodaje w tym względzie, że prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim miejsca zamieszkania ma każdy obywatel Unii niebędący obywatelem tego państwa członkowskiego, spełniający pozostałe wymogi prawa głosowania i kandydowania w wyborach, jakie odnośne państwo stawia swoim obywatelom. Ponadto art. 5 wskazanej dyrektywy w sposób wyraźny opiera się na założeniu, zgodnie z którym państwo członkowskie może ustanowić jako warunek prawa głosowania wymóg posiadania przez pewien okres miejsca zamieszkania „na terytorium wyborczym”. Z analizy art. 19 ust. 2 WE oraz przepisów przyjętych w jego wykonaniu wynika, że nie znajduje on zastosowania do obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w KTZ, którzy pragną skorzystać z prawa głosowania w państwie członkowskim, którego są obywatelami.
54Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 157 i 158 przedstawionej przez niego opinii, art. 3 protokołu nr 1 do konwencji nie sprzeciwia się temu, aby umawiające się państwa wprowadziły kryteria dotyczące miejsca zamieszkania w celu ograniczenia kręgu osób uprawnionych do głosowania i kandydowania. Europejski Trybunał Praw Człowieka, orzekając w przedmiocie prawa głosowania, uznał w tym względzie, że obowiązek posiadania miejsca zamieszkania na terytorium krajowym w celu brania udziału w głosowaniu stanowi wymóg, który sam w sobie nie jest nieracjonalny lub arbitralny i który z wielu względów jest uzasadniony (wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 19 października 2004 r. w sprawie Melnitchenko przeciwko Ukrainie, Recueil des arrêts et décisions , 2004‑X, pkt 56). Trybunał ten uznał ponadto, że bardziej rygorystyczne wymogi mogą zostać ustanowione w odniesieniu do kandydowania niż w przypadku prawa głosowania (ww. wyrok w sprawie Melnitchenko przeciwko Ukrainie, pkt 57).
55W świetle powyższych uwag nie wydaje się, aby kryterium dotycz ące miejsca zamieszkania było co do zasady niewłaściwe przy określaniu kręgu osób posiadających prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego.
56Wnoszący odwołanie w postępowaniu przed sądem krajowym oraz Komisja zwracają jednak uwagę, że niderlandzka ordynacja narusza zasadę równego traktowania przez fakt, że przyznaje prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego wszystkim obywatelom niderlandzkim mającym miejsce zamieszkania w państwach trzecich, podczas gdy prawo takie nie przysługuje obywatelom niderlandzkim mającym miejsce zamieszkania na Antylach Niderlandzkich lub na Arubie.
57Należy w związku z tym przypomnieć, że zasada równego traktowania lub zasada niedyskryminacji, które należą do ogólnych zasad prawa wspólnotowego, wymagają, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w różny sposób i aby różne sytuacje nie były traktowane w identyczny sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyroki: z dnia 6 grudnia 2005 r. w sprawach połączonych C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 i C‑194/04 ABNA i in., Zb.Orz. str. I‑10423, pkt 63 oraz z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C‑344/04 IATA i ELFAA, Zb.Orz. str. I‑403, pkt 95).
58W niniejszej sprawie za właściwe należy uznać porównanie obywatela niderlandzkiego mającego miejsce zamieszkania na Antylach Niderlandzkich lub na Arubie z obywatelem niderlandzkim mającym miejsce zamieszkania w państwie trzecim. Wspólną cechą tych osób jest to, że posiadają obywatelstwo niderlandzkie oraz że nie mają miejsca zamieszkania na terytorium Niderlandów. Niemniej jednak w traktowaniu tych dwóch osób zachodzi różnica, ponieważ drugiej z nich przysługuje prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego organizowanych w Niderlandach, podczas gdy pierwsza z nich takiego prawa nie posiada. Taka różnica w traktowaniu musi być uzasadniona w sposób obiektywny.
59W trakcie rozprawy rząd niderlandzki stwierdził, że celem niderlandzkiej ordynacji wyborczej było umożliwienie głosowania obywatelom niderlandzkim z Niderlandów mającym miejsce zamieszkania za granicą, w sytuacji gdy zakłada się, że obywatele ci zachowują nadal więzi ze społeczeństwem niderlandzkim. Z wyjaśnień przedstawionych przez ten rząd na rozprawie wynika również, że obywatelowi niderlandzkiemu przenoszącemu się z Aruby do państwa trzeciego przysługuje prawo głosowania tak samo jak obywatelowi niderlandzkiemu przenoszącemu się z Niderlandów do państwa trzeciego, podczas gdy prawa tego nie posiada obywatel niderlandzki mający miejsce zamieszkania na Arubie.
60W związku z tym cel ustawodawcy niderlandzkiego, jakim jest przyznanie prawa głosowania i kandydowania obywatelom niderlandzkim, którzy posiadają lub posiadali więzi z Niderlandami, mieści się w zakresie swobodnego uznania przysługującego temu ustawodawcy w odniesieniu do organizacji wyborów. Należy jednak stwierdzić, że rząd niderlandzki nie wykazał w wystarczający sposób, że podnoszona różnica w traktowaniu między obywatelami niderlandzkimi mającymi miejsce zamieszkania w państwie trzecim oraz tymi, którzy mają miejsca zamieszkania na Antylach Niderlandzkich lub na Arubie, jest obiektywnie uzasadniona i że nie stanowi ona naruszenia zasady równego traktowania.
61Mając na względzie powyższe uwagi, na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że o ile na obecnym etapie rozwoju prawa wspólnotowego nic nie stoi na przeszkodzie, aby państwa członkowskie – pod warunkiem że nie naruszają prawa wspólnotowego – określiły zasady prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego, odwołując się do kryterium miejsca zamieszkania na terytorium, na którym organizowane są wybory, zasada równego traktowania sprzeciwia się, aby przyjęte kryteria prowadziły do różnego traktowania obywateli znajdujących się w porównywalnych sytuacjach bez obiektywnego uzasadnienia takiej różnicy.
62W pytaniu czwartym Raad van State chce ustalić, czy art. 17 WE i 19 ust. 2 WE, rozważane w świetle art. 3 protokołu nr 1 do konwencji, stoją na przeszkodzie przyznaniu osobom niebędącym obywatelami Unii prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego.
63Należy stwierdzić, zgodnie ze stanowiskiem rządu niderlandzkiego i Komisji, że pytanie to nie ma żadnego związku ze sporem przed sądem krajowym, ponieważ wnoszący odwołanie w tym sporze są obywatelami Unii, a zatem nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na rzeczone pytanie.
64W każdym razie Trybunał wydał w dniu dzisiejszym wyrok w sprawie C‑145/04 Hiszpania przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Zb.Orz. str. I‑7519, który w razie potrzeby dostarcza szczegółowych wyjaśnień w tej kwestii.
65W pytaniu piątym Raad van State chce ustalić, czy prawo wspólnotowe stanowi o wymogach co do sposobu należnego naprawienia szkody [rechtsherstel], jeśli sąd krajowy stwierdziłby – między innymi na podstawie odpowiedzi Trybunału na powyższe pytania – że odmowa wpisu osób przebywających lub mających miejsce zamieszkania na Antylach Niderlandzkich lub na Arubie, posiadających obywatelstwo niderlandzkie na listę wyborczą w wyborach członków Parlamentu Europejskiego z dnia 10 czerwca 2004 r., była niesłuszna.
66W odniesieniu do tej kwestii, zgodnie z art. 12 aktu z 1976 r., Parlament Europejski rozstrzyga spory dotyczące wyborów, jakie mogą wyniknąć na tle postanowień tego aktu, inne aniżeli wynikające z przepisów krajowych, do których akt się odnosi. Ponieważ określenie osób, którym przysługuje prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego należy do kompetencji każdego państwa członkowskiego, wynika z tego, że przepisami prawa krajowego objęte są również spory dotyczące krajowych przepisów, które określają krąg tych osób.
67W braku uregulowań wspólnotowych w przedmiocie sporów dotyczących prawa głosowania i kandydowania do Parlamentu Europejskiego, krajowy porządek prawny każdego państwa członkowskiego ma wskazać właściwy sąd i określić zasady proceduralne dotyczące środków prawnych służących ochronie praw jednostek wywodzonych z prawa wspólnotowego, przy czym, po pierwsze, zasady te nie mogą być mniej korzystne aniżeli te służące realizacji praw wywodzonych z krajowego porządku prawnego (zasada równoważności) oraz, po drugie, nie mogą one uczynić wykonywania w praktyce uprawnienia przyznanego przez prawo wspólnotowe niemożliwym ani nadmiernie trudnym (zasada skuteczności) (zob. w szczególności wyrok z dnia 8 listopada 2005 r. w sprawie C‑443/03 Leffler, Zb.Orz. str. I‑9611, pkt 49 i 50).
68Jeżeli chodzi o ewentualne naprawienie szkody [rechtsherstel], jaką poniosła osoba, której z uwagi na przepis krajowy sprzeczny z prawem wspólnotowym odmówiono wpisu na listę wyborczą w wyborach członków Parlamentu Europejskiego, może ono nastąpić również na warunkach i zasadach określonych w prawie krajowym, przy czym te warunki i zasady muszą być zgodne z zasadą równoważności i skuteczności (zob. podobnie wyrok z dnia 9 listopada 1983 r. w sprawie 199/82 San Giorgio, Rec. str. 3595). Dla ustalenia właściwego naprawienia szkody sąd krajowy może skutecznie odwołać się do zasad dotyczących naprawienia szkody obowiązujących w przypadku naruszenia krajowych przepisów dotyczących wyborów do organów państw członkowskich.
69Należy w tym kontekście ponadto przypomnieć, że zasada odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek przypisywalnych mu naruszeń prawa wspólnotowego jest nierozerwalnie związana z założeniami traktatu i że państwo członkowskie jest zobowiązane do naprawienia wyrządzonej szkody, w przypadku gdy celem naruszonej normy prawnej jest przyznanie prawa jednostkom, naruszenie jest wystarczająco poważne oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem zobowiązania nałożonego na państwo i szkodą poniesioną przez jednostkę (wyroki: z dnia 5 marca 1996 r. w sprawach połączonych C‑46/93 i C‑48/93 Brasserie du pêcheur i Factortame, Rec. str. I‑1029, pkt 31 i 51 oraz z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C‑224/01 Köbler, Rec. str. I‑10239, pkt 30 i 51), co nie wyklucza jednak, że na podstawie prawa krajowego państwo może ponosić odpowiedzialność na mniej restrykcyjnych zasadach (ww. wyrok w sprawie Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 66).
70Z zastrzeżeniem prawa do odszkodowania, którego podstawę stanowi bezpośrednio prawo wspólnotowe, jeżeli przesłanki wskazane w poprzednim punkcie zostaną spełnione, naprawienie przez państwo skutków wyrządzonej szkody ma nastąpić zgodnie z prawem krajowym regulującym zasady odpowiedzialności, przy czym zasady dotyczące naprawienia szkody, ustanowione przez prawo krajowe, nie mogą być mniej korzystne niż zasady dotyczące podobnych krajowych środków prawnych i nie mogą prowadzić do uniemożliwienia otrzymania odszkodowania lub nadmiernego utrudnienia w jego otrzymaniu (ww. wyrok w sprawie Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 67).
71Na pytanie piąte należy zatem udzielić odpowiedzi, zgodnie z którą krajowy porządek prawny każdego państwa członkowskiego ma określać środki umożliwiające naprawienie szkody w stosunku do osoby, która z uwagi na przepis krajowy sprzeczny z prawem wspólnotowym nie została wpisana na listy wyborcze w wyborach członków Parlamentu Europejskiego z dnia 10 czerwca 2004 r. i w związku z tym została wykluczona z udziału w tych wyborach. Środki te, które mogą obejmować odszkodowanie z tytułu przypisywalnej państwu szkody wywołanej naruszeniem prawa wspólnotowego, muszą być zgodne z zasadą równoważności i skuteczności.
72Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Osoby posiadające obywatelstwo państwa członkowskiego i przebywające lub mające miejsce zamieszkania na terytorium wchodzącym w skład krajów i terytoriów zamorskich, o którym mowa w art. 299 ust. 3 WE, mogą powoływać się na prawa przyznane obywatelom Unii w części drugiej traktatu WE.
2) O ile na obecnym etapie rozwoju prawa wspólnotowego nic nie stoi na przeszkodzie, aby państwa członkowskie – pod warunkiem że nie naruszają prawa wspólnotowego – określiły zasady prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego, odwołując się do kryterium miejsca zamieszkania na terytorium, na którym organizowane są wybory, zasada równego traktowania sprzeciwia się, aby przyjęte kryteria prowadziły do różnego traktowania obywateli znajdujących się w porównywalnych sytuacjach bez obiektywnego uzasadnienia takiej różnicy.
3) Krajowy porządek prawny każdego państwa członkowskiego ma określać środki umożliwiające naprawienie szkody [rechtsherstel] w stosunku do osoby, która z uwagi na przepis krajowy sprzeczny z prawem wspólnotowym nie została wpisana na listy wyborcze w wyborach członków Parlamentu Europejskiego z dnia 10 czerwca 2004 r. i w związku z tym została wykluczona z udziału w tych wyborach. Środki te, które mogą obejmować odszkodowanie z tytułu przypisywalnej państwu szkody wywołanej naruszeniem prawa wspólnotowego, muszą być zgodne z zasadą równoważności i skuteczności.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.