1juuli 2008 (*1)
„Apellatsioonkaebus — Juurdepääs institutsioonide dokumentidele — Määrus (EÜ) nr 1049/2001 — Õiguslik arvamus”
Liidetud kohtuasjades C-39/05 P ja C-52/05 P,
mille ese on kaks apellatsioonkaebust, mis on esitatud Euroopa Kohtu põhikirja artikli 56 alusel vastavalt 31. jaanuaril ja 4. veebruaril 2005,
Rootsi Kuningriik, esindajad: K. Wistrand ja A. Falk, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
Maurizio Turco, elukoht Pulsano (Itaalia), esindajad: advokaadid O. Brouwer ja C. Schillemans,
apellatsioonkaebuse esitajad,
keda toetavad:
Madalmaade Kuningriik, esindajad: H. G. Sevenster, C. M. Wissels ja M. de Grave,
menetlusse astuja apellatsioonimenetluses,
teised menetlusosalised:
Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: J.-C. Piris, M. Bauer ja B. Driessen,
kostja esimeses kohtuastmes,
Taani Kuningriik, esindaja: B. Weis Fogh, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
Soome Vabariik, esindajad: A. Guimaraes-Purokoski ja J. Heliskoski, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, esindajad: V. Jackson, S. Nwaokolo ja T. Harris, keda abistas barrister J. Stratford, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: M. Petite, C. Docksey ja P. Aalto, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
menetlusse astujad esimeses kohtuastmes,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president V. Skouris, kodade esimehed P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, A. Tizzano, G. Arestis ja U. Lõhmus, kohtunikud K. Schiemann (ettekandja), A. Borg Barthet, M. Ilešič, J. Malenovský ja J. Klučka,
kohtujurist: M. Poiares Maduro,
kohtusekretär: osakonnajuhataja M.-A. Gaudissart,
arvestades kirjalikus menetluses ja 26. septembri 2007. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 29. novembri 2007. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1Oma apellatsioonkaebustes paluvad Rootsi Kuningriik (kohtuasi C-39/05 P) ja M. Turco (kohtuasi C-52/05 P) tühistada Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtu 23. novembri 2004. aasta otsus kohtuasjas T-84/03: Turco vs . nõukogu (EKL 2004, lk II-4061 , edaspidi „edasikaevatud kohtuotsus”) selles osas, millega kohus jättis rahuldamata M. Turco hagi, milles paluti tühistada Euroopa Liidu Nõukogu 19. detsembri 2002. aasta otsus, millega talle osaliselt keelati juurdepääs nõukogu õigustalituse arvamusele nõukogu direktiivi vastuvõtmise ettepaneku kohta, milles nähti ette miinimumnõuded varjupaigataotlejate vastuvõtmiseks liikmesriikides (edaspidi „vaidlusalune otsus”). Rootsi Kuningriik palub ühtlasi Euroopa Kohtul teha ise asja suhtes lõplik kohtuotsus ja tühistada vaidlusalune otsus.
2Apellantide esitatud väidetes palutakse Euroopa Kohtul määratleda, millise ulatusega on õigusnõustamist kahjustavateks juhtudeks dokumentide avaldamise kohustusest Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele ( EÜT L 145, lk 43 ; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331) artikli 4 lõike 2 teise taandega kehtestatud erandi ulatus ja kuidas seda kohaldada.
3EÜ artikliga 255 on tagatud eeskätt iga liidu kodaniku õigus tutvuda Euroopa Parlamendi, nõukogu ja Euroopa Ühenduste Komisjoni dokumentidega põhimõtete ning tingimuste alusel, mille on määratlenud nõukogu, lähtudes avalikest ja erahuvidest.
4Nõukogu võttis EÜ artikli 255 lõike 2 alusel vastu määruse nr 1049/2001.
5Nimetatud määruse põhjendused 1–4, 6 ja 11 on sõnastatud järgmiselt:
„(1)
Euroopa Liidu lepingu artikli 1 teises lõigus on talletatud avalikkuse põhimõte tõdemusega, et leping tähistab uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomises, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik.
[…]
[…]
6Määruse nr 1049/2001 artiklis 1 pealkirjaga „Eesmärk” on punktis a sätestatud, et määruse eesmärk on „määrata kindlaks põhimõtted, tingimused ning üldiste või erahuvidega põhjendatud piirangud, mis reguleerivad EÜ asutamislepingu artiklis 255 ettenähtud juurdepääsuõigust Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni (edaspidi „institutsioonid”) dokumentidele, nõnda et neile dokumentidele oleks tagatud võimalikult laiaulatuslik juurdepääs”.
7Sama määruse artiklis 2 pealkirjaga „Juurdepääsuõigusega isikud ja reguleerimisala” on vastavalt lõikele 1 tunnustatud kõigi liidu kodanike ning kõigi füüsiliste ja juriidiliste isikute, kelle elukoht või registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, õigust tutvuda institutsioonide dokumentidega, „arvestades käesolevas määruses sätestatud põhimõtteid, tingimusi ja piiranguid”.
8Määruse nr 1049/2001 artikkel 4 pealkirjaga „Erandid” näeb ette:
„[…]
2Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:
[…]
välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
[…]
3Keelatakse juurdepääs dokumendile, mille institutsioon on koostanud oma sisekasutuseks või mille institutsioon on saanud ning mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
Juurdepääs dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, keelatakse isegi pärast otsuse tegemist, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
[…]
6Kui mõni eranditest hõlmab ainult osa dokumendist, avalikustatakse dokumendi ülejäänud osad.
7Lõigetes 1–3 sätestatud erandeid kohaldatakse üksnes nii kaua, kuni kaitse on dokumendi sisust lähtuvalt õigustatud. Erandeid võib kohaldada maksimaalselt 30 aasta jooksul. […]”
9Määruse nr 1049/2001 artikli 12 lõikes 2 on sätestatud, et tuleks teha vahetult juurdepääsetavaks dokumendid, mis on koostatud või saadud liikmesriikides või liikmesriikide jaoks siduvate õigusaktide vastuvõtmismenetluse käigus, kui sama määruse artiklitest 4 ja 9 ei tulene teisiti.
10M. Turco esitas 22. oktoobril 2002 nõukogule taotluse tutvumiseks Luxembourgis toimunud nõukogu 14. ja 15. oktoobri 2002. aasta justiits- ja siseasjade istungjärgu päevakorras olnud dokumentidega, mille hulgas oli õigustalituse arvamus nr 9077/02 nõukogu direktiivi vastuvõtmise ettepaneku kohta, milles nähti ette miinimumnõuded varjupaigataotlejate vastuvõtmiseks liikmesriikides.
11Nõukogu keeldus andmast talle juurdepääsu sellele arvamusele 5. novembril 2002, tuginedes määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikele 2. Keeldumist põhjendati järgmiselt:
„Dokument [nr] 9077/02 on nõukogu õigustalituse arvamus nõukogu direktiivi vastuvõtmise ettepaneku kohta, milles nähti ette miinimumnõuded varjupaigataotlejate vastuvõtmiseks liikmesriikides.
Arvestades selle sisu, võiks kõnealuse dokumendi avaldamine kahjustada nõukogu sisemist õigusnõustamist määruse [nr 1049/2001] artikli 4 lõikes 2 sätestatud viisil. Kuna puuduvad põhjendused, et dokumendi avaldamine teenib teatud ülekaalukaid üldisi huve, otsustas peasekretariaat pärast erinevate huvide kaalumist, et sisemise õigusnõustamise kaitse huvi tuleb eelistada üldistele huvidele, ja keelas määruse artikli 4 lõike 2 alusel juurdepääsu kõnealusele dokumendile. Selline erand hõlmab dokumenti tervikuna. Seega ei ole võimalik avalikustada dokumenti osaliselt kooskõlas määruse artikli 4 lõikega 6.”
12M. Turco esitas 22. novembril 2002 nõukogule kordustaotluse, et küsimus vaadataks uuesti läbi, ja väitis, et nõukogu on määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 2 ja 3 sätestatud avalikkuse institutsioonide dokumentidele juurdepääsu erandeid vääralt kohaldanud, samuti osutas, et ülekaalukas üldine huvi kõnealuse õigusliku arvamuse avalikustamiseks seisneb demokraatia ja kodanike õigusloomes osalemise põhimõttes.
13Vaidlusaluse otsusega soostus nõukogu avalikustama arvamuse sissejuhatava lõigu, millest nähtub, et see sisaldab nõukogu õigustalituse nõuannet küsimuses, milline on ühenduse pädevus kolmandate riikide kodanike tööturule pääsemise valdkonnas, kuid ülejäänud osas keeldus ta oma seisukohta muutmast. Juurdepääsu keelamise kinnitamist põhjendas ta sisuliselt asjaoluga, et esiteks on tema õigustalituse arvamustele vaja anda eriline kaitse, kuna need on olulised vahendid, mis võimaldavad tal veenduda, et tema aktid on ühenduse õigusega kooskõlas, ja edendada arutelu asjassepuutuvates õiguslikes aspektides. Teiseks võib nende avalikustamine tekitada ebakindlust pärast arvamuse andmist vastu võetud õigustloovate aktide seaduslikkuse suhtes ja ohustada sellega õiguskindlust ja ühenduse õiguskorra stabiilsust. Ülekaaluka avaliku huvi kohta, millele tugines M. Turco, märkis nõukogu järgmist:
„Nõukogu leiab, et niisugune ülekaalukas üldine huvi ei ole tekkinud üksnes asjaolust, et seadusandliku algatuse arutelul tõusetunud õiguslikke küsimusi käsitlevat õigustalituse arvamust sisaldavate dokumentide avalikustamine teeniks üldist huvi institutsiooni otsustamisprotsessi läbipaistvuse ja avalikkuse suurendamisega. Kui see kriteerium oleks tõepoolest kohaldatav õigustalituse kõigile kirjalikele arvamustele või sarnastele dokumentidele, ei oleks nõukogul praktiliselt võimalik määruse nr 1049/2001 alusel keelata juurdepääsu õigustalituse mis tahes arvamusele. Nõukogu leiab, et selline tagajärg oleks ilmselgelt vastuolus määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 2 väljendatud seadusandja tahtega, kuna nimetatud säte kaotaks täielikult oma kasuliku mõju.”
14M. Turco esitas vaidlusaluse otsuse tühistamise nõude Esimese Astme Kohtu kantseleisse 28. veebruaril 2003 saabunud hagiavaldusega. Ta esitas seoses õigusliku arvamusega oma hagi põhjendamiseks vaid ühe väite, mis käsitleb määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 rikkumist ja jaguneb kolme ossa.
15Esiteks väitis ta peamiselt seda, et vaidlusaluse otsuse õigusliku aluse osas on õigusnormi valesti kohaldatud, kuna õiguslikud arvamused, mis on koostatud seoses õigustloovate aktide vastuvõtmise ettepanekutega, kuuluvad tema arvates määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikega 3 kehtestatud erandi, mitte sama määruse artikli 4 lõikes 2 mainitud erandi kohaldamisalasse, mis hõlmab ainult kohtumenetluse jaoks koostatud õiguslikke arvamusi.
16Esimese Astme Kohus ei nõustunud selle tõlgendusega ja leidis, et see läheb vastuollu osutatud artikli 4 lõike 2 sõnastusega, mis ei sisalda niisugust piirangut, ja et selle tagajärjel kaotaks õigusnõustamise mainimine määruses nr 1049/2001 ette nähtud erandite hulgas täielikult oma kasuliku mõju, kuigi ühenduse seadusandja soovis selle sättega kehtestada erandi, mis käsitleb õigusnõustamist väljaspool kohtumenetlust. Õiguslikud arvamused, mille nõukogu õigustalitus koostab kohtumenetluse tarbeks, on juba hõlmatud erandiga, mis puudutab kohtumenetluse kaitset. Seega võis nõukogu Esimese Astme Kohtu hinnangul õiguspäraselt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes ette nähtud õigusnõustamist käsitlevale erandile tuginedes määratleda, kas ta peab andma apellandile juurdepääsu asjaomasele õiguslikule arvamusele.
17Teiseks, M. Turco väitis teise võimalusena, et osutatud artikli 4 lõiget 2 on kohaldatud vääralt, kuna nõukogu leidis ekslikult, et tema õigustalituse antud arvamusi on nende olemusest tulenevalt vaja kaitsta selle sätte kohaselt. Lisaks ei oleks nõukogu tohtinud lähtuda üldistest eeldustest ja oleks saanud otsustada asjaomase erandi kohaldamise üle ainult üksikjuhtude kaupa, olles konkreetselt läbi vaadanud iga õigusliku arvamuse, mille avalikustamist on taotletud. M. Turco vaidlustas ühtlasi vajaduse asjaomast õiguslikku arvamust kaitsta, millele viitas nõukogu vaidlusaluses otsuses.
18Selle kohta leidis Esimese Astme Kohus, et kui avalikustada sellised arvamused nagu asjaomane õiguslik arvamus, võib see esiteks tekitada kahtlusi arvamuses käsitletava õigusakti seaduslikkuses ja teiseks seada kahtluse alla nõukogu õigustalituse arvamuste sõltumatuse, mistõttu nõukogu ei ole teinud kaalutlusviga, kui ta leidis, et on olemas üldine huvi kaitsta selliseid arvamusi nagu antud asjas. Lisaks märkis Esimese Astme Kohus, et asjaomasele õiguslikule arvamusele juurdepääsu osalise keelamise põhjendused ja otsus avalikustada selle sissejuhatav lõik näitavad, et nõukogu uuris arvamuse sisu. Selle kohta sõnastas ta oma arvamuse edasikaevatud kohtuotsuse punktides 69–80 järgmiselt:
„69
Siinkohal tuleb selgitada, et institutsioon on kohustatud igal üksikjuhul hindama, kas dokumendid, mille avalikustamist taotletakse, kuuluvad tõepoolest määruses nr 1049/2001 loetletud erandite alla (vt analoogia alusel otsust 94/90 puudutav asi, Euroopa Kohtu 11. jaanuari 2000. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-174/98 P ja C-189/98 P: Madalmaad ja van der Wal vs . komisjon, EKL 2000, lk I-1 , punkt 24).
70Käesolevas asjas tuleb tõdeda, et asjaomane dokument on nõukogu õigustalituse arvamus, mis käsitleb nõukogu direktiivi ettepanekut, milles nähti ette miinimumnõuded varjupaigataotlejate vastuvõtmiseks liikmesriikides.
71Ainuüksi fakt, et asjaomane dokument on õiguslik arvamus, ei saa siiski õigustada kõnealuse erandi kohaldamist. Nagu eespool meenutatud, tuleb määruse nr 1049/2001 alusel institutsioonide dokumentidele juurdepääsu õigusest tehtud erandeid tõlgendada ja kohaldada kitsalt (vt selle kohta Esimese Astme Kohtu 13. septembri 2000. aasta otsus kohtuasjas T-20/99: Denkavit Nederland vs . komisjon, EKL 2000, lk II-3011 , punkt 45).
72Esimese Astme Kohtul tuleb seega kontrollida, kas nõukogu tegi käesolevas asjas kaalutlusvea, kui ta määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande kohaldamisel leidis, et asjaomase õigusliku arvamuse avalikustamine kahjustaks seda liiki dokumentidele pakutud kaitset.
73Õigustades oma otsust asjaomast õiguslikku arvamust mitte avalikustada täies ulatuses, on nõukogu [vaidlusaluses] otsuses selgitanud, et tema õigustalituse arvamused on olulised töövahendid, mille abil kontrollitakse nõukogu toimingute vastavust ühenduse õigusele ja arendatakse arutelu kõnealuse asja õiguslike aspektide üle. Nõukogu esitab seisukoha, et taoline avalikustamine võiks tekitada ebakindlust pärast arvamuse andmist vastu võetud õigusaktide seaduslikkuse suhtes. Nõukogu osutab ühtlasi kohtujurist Jacobsi ettepanekule kohtuasjas [ C-350/92:] Hispaania vs . nõukogu, [milles on tehtud Euroopa Kohtu 13. juuli 1995. aasta otsus (EKL 1995, lk I-1985 ),] ning [Esimese Astme Kohtu presidendi 3. märtsi 1998. aasta] määrusele [kohtuasjas T-610/97 R:] Carlsen jt vs . nõukogu [(EKL 1998, lk II-485) ], samuti [Esimese Astme Kohtu 8. novembri 2000. aasta] otsusele [kohtuasjas T-44/97:] Ghignone jt vs . nõukogu [(EKL AT 2000, lk I-A-223 ja II-1023 )].
74Vastab tõele, et sellised põhjendused kaitse vajalikkusest tunduvad kehtivat nõukogu õigusakte käsitlevate kõigi õiguslike arvamuste kohta, mitte spetsiaalselt asjaomase õigusliku arvamuse kohta. Siiski on nõukogu põhjenduste üldine iseloom õigustatud asjaoluga, et asjaomase õigusliku arvamuse sisuga seotud täiendava teabe esitamine muudaks erandi kohaldamise tarbetuks.
75Lisaks sellele, kuigi nõukogu jättis esialgu hageja teabenõude asjaomase õigusliku arvamusega tutvumiseks rahuldamata, ilmneb vaidlustatud otsusest siiski, et ta soostus lõpuks avalikustama arvamuse sissejuhatava lõigu. Selle sissejuhatava lõigu sõnastusest nähtub, et asjaomane arvamus sisaldab nõukogu õigustalituse nõuannet küsimuses, milline on ühenduse pädevus kolmandate riikide kodanike tööturule pääsemise valdkonnas.
76Sellest järeldub, et kaebus, mille kohaselt nõukogu ei uurinud asjaomase õigusliku arvamuse sisu vaidlusaluse teabenõude üle otsustamisel, on põhjendamatu.
77Seoses nõukogu [vaidlusaluses] otsuses esiletoodud vajadusega kaitsta kõnealust arvamust leiab Esimese Astme Kohus, et asjaomase õigusliku arvamuse avalikustamise tulemusena oleks avalikustatud nõukogu sisemised arutelud küsimuses, milline on ühenduse pädevus kolmandate riikide kodanike tööturule pääsemise valdkonnas, ja üldisemalt ka vastavasisulise õigusakti seaduslikkuse küsimuses.
78Sellise arvamuse avalikustamine oleks seega võinud nende dokumentide olemust arvestades tekitada kahtlusi asjaomase õigusakti seaduslikkuses.
79Lisaks on oluline tõdeda, et nõukogu on põhjendatult leidnud, et selle institutsiooni teiste talituste palvel või vähemalt nende jaoks koostatud õigustalituse arvamuste sõltumatus võib vajada kaitset. Selles osas ei ole hageja selgitanud, millises ulatuses käesolevas asjas oleks asjaomase õigusliku arvamuse avalikustamine kaitsnud nõukogu õigustalitust väljastpoolt tulevate ebaseaduslike mõjutuste eest.
80Eelnevat arvestades ei teinud nõukogu kaalutlusviga, leides, et vajadus kaitsta asjaomast õiguslikku arvamust on olemas.”
19Kolmandaks väitis M. Turco samuti täiendava võimalusena, et läbipaistvuse põhimõte tähendab „ülekaalukat üldist huvi” määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 tähenduses ja et asjaomane õiguslik arvamus oleks sellest põhimõttest lähtudes tulnud igal juhul avalikustada.
20Väite selle osa kohta otsustas Esimese Astme Kohus edasikaevatud kohtuotsuse punktides 82–85, et nõukogu leidis põhjendatult, et ülekaalukas üldine huvi, mis võib õigustada dokumendi avalikustamist, peab üldreeglina erinema M. Turco osutatud põhimõtetest, millel põhineb määruse nr 1049/2001 tervikuna, sõnastades selle järgmiselt:
„82
[…] tuleb selgitada, et need põhimõtted viiakse ellu määruse nr 1049/2001 sätete kogumi kaudu, mida kinnitavad nimetatud määruse esimene ja teine põhjendus, mis sõnaselgelt osundavad avalikkuse, demokraatia ja kodanike laiaulatuslikuma otsustamisprotsessis osalemise põhimõtetele […].
83Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 2 nimetatud ülekaalukas üldine huvi, mis võib õigustada õigusnõustamist kahjustava dokumendi avalikustamist, peab oma olemuselt erinema ülalnimetatud põhimõtetest, mis on kõnealuse määruse aluseks. Kui see nii ei ole, on taotleja vähemalt kohustatud tõendama, et konkreetse juhtumi erilistes tingimustes on samade põhimõtete kohaldamine niivõrd oluline, et see on kaalukam vaidlusaluse dokumendi kaitse vajadusest. Käesoleval juhul see nii ei ole.
84Lisaks, kuigi on võimalik, et asjaomane institutsioon määratleb ise ülekaaluka üldise huvi, mis võib õigustada sellise dokumendi avalikustamist, on taotleja, kes üldisele huvile tugineb, kohustatud oma taotluses seda esitama, et institutsioon saaks selles küsimuses väljendada oma seisukohta.
85Käesolevas asjas, kuna nõukogu ei ole teinud kaalutlusviga, hinnates, et hageja osutatud ülekaalukas üldine huvi ei ole oma olemuselt selline, mis õigustaks asjaomase õigusliku arvamuse avalikustamist, ei saa talle ette heita, et ta ei ole esile toonud muid ülekaalukaid üldisi huve.”
21Sellest tulenevalt jättis Esimese Astme Kohus asjaomasele õiguslikule arvamusele juurdepääsu keelamise osas hagi rahuldamata.
22Rootsi Kuningriik ja M. Turco nõuavad oma apellatsioonkaebustes edasikaevatud kohtuotsuse tühistamist selles osas, mis keelas M. Turcol tutvuda nõukogu õigusliku arvamusega. Rootsi Kuningriik palub ühtlasi Euroopa Kohtul teha ise asja suhtes lõplik kohtuotsus ja tühistada vaidlusalune otsus. M. Turco seevastu taotleb kohtuasja saatmist Esimese Astme Kohtule uueks lahendamiseks, kui see osutub vajalikuks.
23Euroopa Kohtu presidendi 19. aprilli 2005. aasta määrusega liideti need kaks apellatsioonkaebust kirjaliku ja suulise menetluse ning kohtuotsuse huvides.
24Euroopa Kohtu president andis 5. oktoobri 2005. aasta määrusega Madalmaade Kuningriigile loa hagejate nõuete toetuseks menetlusse astuda.
25Taani Kuningriik, Madalmaade Kuningriik ja Soome Vabariik paluvad apellatsioonkaebused rahuldada.
26Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik ning nõukogu ja komisjon paluvad jätta apellatsioonkaebused rahuldamata.
27Apellatsioonkaebustes on esitatud viis väidet, millest esimesed kolm viitavad selle väite kolmele osale, millele tugines M. Turco esimeses kohtuastmes.
28Esiteks väidab M. Turco, keda toetab Madalmaade Kuningriik, et Esimese Astme Kohus tõlgendas valesti määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teist taanet, kuna ta ekslikult leidis, et õiguslikud arvamused õigustloovate aktide vastuvõtmise ettepanekute kohta võivad jääda nimetatud sätte kohaldamisalasse, aga selliste arvamuste suhtes saab kohaldada ainult osutatud määruse artikli 4 lõiget 3.
29Teiseks väidavad Rootsi Kuningriik ja M. Turco, keda toetavad Madalmaade Kuningriik ja Soome Vabariik, et Esimese Astme Kohus kohaldas valesti määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teist taanet, kui ta leidis, et oma olemuselt on nõukogu õigustalituse õiguslikud arvamused õigustloovate aktide vastuvõtmise ettepanekute kohta hõlmatud selles sättes ette nähtud erandiga.
30Kolmandaks väidab M. Turco, keda toetavad Madalmaade Kuningriik ja Soome Vabariik, et Esimese Astme Kohus tõlgendas ja kohaldas ebatäpselt ülekaaluka üldise huvi mõistet, mis võib määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kohaselt õigustada sellise dokumendi avalikustamist, mis üldreeglina on hõlmatud sama sättega kehtestatud erandiga, mis näeb ette õigusnõustamise salastamise.
31Kahes viimases väites tugineb M. Turco põhimõttele, mille kohaselt seaduslikkus on ühenduse õiguskorra alus, ja osutab, et põhistus ei ole piisav.
32Enne apellatsioonkaebuste põhjendamiseks esitatud väidete läbivaatamist tuleb meenutada asjassepuutuvaid nõudeid esiteks selle kohta, kuidas nõukogu peab läbi vaatama talle esitatud taotluse avalikustada tema õigustalituse arvamus, mis puudutab õigusloomemenetlust, ja teiseks põhjenduste kohta, mida ta on võimaliku avalikustamisest keeldumise põhjendamiseks kohustatud esitama.
33Nagu nähtub määruse nr 1049/2001 põhjendusest 4 ja artiklist 1, on määruse eesmärk anda avalikkusele võimalikult täieulatuslik õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega.
34Vastavalt määruse põhjendusele 1 avaldub selles määruses Amsterdami lepinguga EL lepingusse lisatud artikli 1 teises lõigus talletatud tahe tähistada uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomises, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik. Nagu on meenutatud määruse põhjenduses 2, on avalikkuse õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega seotud institutsioonide demokraatliku iseloomuga.
35Kui nõukogule on esitatud dokumendi avalikustamise taotlus, on ta kohustatud igal üksikjuhtumil hindama, kas dokument on hõlmatud määruse nr 1049/2001 artiklis 4 loetletud eranditega, mis puudutavad avalikkuse õigust tutvuda institutsioonide dokumentidega.
36Selle määrusega taotletavaid eesmärke arvestades tuleb neid erandeid tõlgendada ja kohaldada kitsalt (vt 18. detsembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C-64/05 P: Rootsi vs . komisjon jt, EKL 2007, lk II-11389, punkt 66).
37Seoses määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes õigusnõustamise kohta sätestatud erandiga peab komisjon talle esitatud dokumendi avalikustamise taotluse tingimata läbi vaatama kolmes järgus vastavalt selles sättes ette nähtud kolmele kriteeriumile.
38Esmalt peab komisjon kindlaks tegema, kas dokument, mille avalikustamist taotletakse, on ikka seotud õigusnõustamisega, ning jaatava vastuse korral määratlema dokumendi tegelikult asjassepuutuvad osad, mis võivad seega kuuluda kõnealuse erandi kohaldamisalasse.
39Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande alusel õigusnõustamisele tagatud kaitset ei tule automaatselt anda vaid seetõttu, et dokumendi pealkirjaks on pandud „õiguslik arvamus”. Lisaks pealkirjale on institutsioonil vaja kindlaks teha, kas dokument ikka käsitleb sellist arvamust.
40Seejärel peab nõukogu kontrollima, kas kõnealuse dokumendi nende osade avalikustamine, mille kohta on sedastatud, et need käsitlevad õiguslikku arvamust, „kahjustaks nende kaitset”.
41Seoses sellega tuleb märkida, et ei määrus nr 1049/2001 ega selle ettevalmistavad materjalid ei too selgust õigusnõustamise „kaitse” mõiste ulatuse küsimuses. Niisiis tuleb seda tõlgendada lähtudes selle õigusakti üldisest ülesehitusest ja eesmärkidest, mille osaks see on.
42Seega tuleb määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taandega õigusnõustamise kohta kehtestatud erandit tõlgendada nii, et selle eesmärk on kaitsta institutsiooni huvi küsida õiguslikku arvamust ning saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus.
43Selle huvi kahjustamise ohule saab tugineda siis, kui ohtu võib mõistlikult ette näha ja see ei ole ainult oletuslik.
44Lõpuks, kui nõukogu leiab, et dokumendi avalikustamine kahjustaks õigusnõustamise kaitset, nagu see on siin määratletud, on ta kohustatud kontrollima, kas avalikustamine on ülekaaluka üldise huvi tõttu sellegipoolest põhjendatud, vaatamata sellele, et see kahjustab tema võimalust küsida õiguslikku arvamust ning saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus.
45Neis oludes tuleb Euroopa Kohtul kaaluda asjaomase dokumendi avalikustamata jätmisega kaitstavat konkreetset huvi ja eelkõige üldist huvi asjaomase dokumendi kättesaadavaks tegemise vastu, pidades silmas eeliseid, mis tulenevad, nagu osutab määruse nr 1049/2001 põhjendus 2, suuremast läbipaistvusest, nimelt kodanike suuremast osalemisest otsustamisprotsessis ja haldusasutuste suuremast legitiimsusest, tulemuslikkusest ja vastutusest kodanike ees demokraatlikus süsteemis.
46Neil kaalutlustel on ilmselgelt eriline tähtsus, kui nõukogu toimib seadusandjana, nagu nähtub määruse nr 1049/2001 põhjendusest 6, mille kohaselt tuleks tagada ulatuslikum juurdepääs dokumentidele just sellistel juhtudel. Selles osas tugevdab läbipaistvus demokraatiat, võimaldades kodanikel kontrollida kogu teavet, mis võeti õigustloova akti aluseks. Kodanike võimalus tutvuda õigusloometoimingute alustega on tingimus, mis võimaldab neil tõhusalt kasutada oma demokraatlikke õigusi.
47Ühtlasi tuleb viidata, et EÜ artikli 207 lõike 3 teise lõigu alusel on nõukogu kohustatud määratlema juhtumid, mil teda tuleb lugeda toimivaks seadusandjana, et võimaldada sellistel juhtudel laiemat ligipääsu dokumentidele. Sarnaselt on õigusloomemenetluse erisusi tunnustatud ka määruse nr 1049/2001 artikli 12 lõikes 2, kus on sätestatud, et dokumendid, mis on koostatud või saadud liikmesriikides või liikmesriikide jaoks siduvate õigusaktide vastuvõtmismenetluse käigus, tuleks teha vahetult juurdepääsetavaks.
48Iga otsus, mille nõukogu võtab vastu määruse nr 1049/2001 artikli 4 alusel, peab olema põhistatud.
49Kui nõukogu otsustab keelata juurdepääsu dokumendile, mille avalikustamise taotlus on talle esitatud, on ta kohustatud selgitama esiteks küsimust, kuidas juurdepääs sellele dokumendile võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada huve, mida kaitseb määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erand ja millele see institutsioon tugineb, ning teiseks sama artikli lõigetes 2 ja 3 nimetatud juhtudel seda, kas esineb ülekaalukas üldine huvi, mille tõttu asjaomase dokumendi avalikustamine on sellegipoolest põhjendatud.
50Reeglina võib nõukogu võtta selles osas aluseks teatud liiki dokumentidele kohaldatavad üldised eeldused, kuna ühesuguste dokumentide avalikustamise taotluste suhtes saab kohaldada sarnaseid üldist laadi kaalutlusi. Siiski peab ta igal üksikjuhul kontrollima, kas antud liiki dokumentide suhtes üldjuhul kohaldatavad üldist laadi kaalutlused on tõepoolest kohaldatavad ka konkreetse dokumendi suhtes, mille avalikustamist taotletakse.
51Nendest õiguslikest asjaoludest lähtudes tuleb läbi vaadata väited, millele apellandid oma apellatsioonkaebuste põhjendamisel tuginevad.
52Esmajärjekorras tuleb läbi vaadata teine väide.
53Teine väide jaguneb kolmeks osaks, mis kõik lähtuvad sellest, et Esimese Astme Kohus tõlgendas vääralt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teist taanet. Esimeses osas leiavad apellandid, et Esimese Astme Kohus eiras seda sätet, kuna ta ei kontrollinud korralikult, kas enne asjaomase dokumendi avalikustamisest keeldumist vaatas nõukogu selle läbi piisava üksikasjalikkusega. Teises osas heidavad apellandid Esimese Astme Kohtule ette, et ta nõustus keeldumise põhjendustega, mis olid mõeldud üldiselt nõukogu õigustalituse kõigi õiguslike arvamuste kohta, mis käsitlevad õigustloovaid akte, mitte aga asjaomase õigusliku arvamuse kohta täpsemalt. Kolmandas osas väidavad apellandid, et Esimese Astme Kohus rikkus nimetatud sätet, kui ta nõustus sellega, et õigusloomega seotud õiguslikud arvamused on üldiselt vaja salastada.
54Nõukogu on seisukohal, et käsitletava väite esimeses ja teises osas on segi aetud ühelt poolt põhimõte, et iga dokumenti tuleb hinnata selle sisust lähtudes, ja teisalt võimalus tugineda üldist laadi põhjendustele. Seoses väite kolmanda osaga jääb nõukogu seisukoha juurde, mida ta kaitses Esimese Astme Kohtus ja mille kohaselt on õigusloomega seotud õiguslikud arvamused üldiselt vaja salastada, kuna esiteks võib selliste arvamuste avalikustamine tekitada kahtlusi asjaomase õigustloova akti seaduslikkuses ja teiseks seaks nende arvamuste süstemaatiline avalikustamine kahtluse alla tema õigustalituse sõltumatuse.
55Seoses käsitletava väite kolmanda osaga tuleb tõdeda, et tõsiasjast, et nõukogu ühelt poolt soostus avalikustama arvamuse sissejuhatava lõigu ja teisalt keelas õigusnõustamise kaitsele tuginedes juurdepääsu arvamuse ülejäänud osadele, võis Esimese Astme Kohus õiguspäraselt järeldada, et see institutsioon tõesti vaatas nimetatud õigusliku arvamuse avalikustamise taotluse läbi selle sisust lähtudes ja teostas seega käesoleva kohtuotsuse punktides 37–47 kirjeldatud läbivaatamise vähemalt esimeses järgus. Seega tuleb käesoleva väite esimene osa tagasi lükata.
56Mis puudutab väite teist osa, siis ei saa tõsiasi, et Esimese Astme Kohus nõustus sellega, et nõukogu võttis asjaomasele õiguslikule arvamusele osalise juurdepääsu keelamise põhistamisel aluseks üldist laadi põhjendused, iseenesest anda alust tühistada Esimese Astme Kohtu kontrolli selle keelamise osas, nagu tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktist 50.
57Tuleb siiski sedastada, et esiteks ei nõudnud kohus, et nõukogu oleks kontrollinud, kas üldist laadi põhjendused, millele ta osutas, olid tegelikult kohaldatavad õigusliku arvamuse suhtes, mille avalikustamist temalt taotleti. Teiseks, nagu nähtub allpool esitatud kaalutlustest, mis puudutavad käsitletava väite kolmandat osa, leidis Esimese Astme Kohus ekslikult, et nõukogu õigustalituse õigusloomega seotud õiguslikud arvamused on üldiselt vaja salastada.
58Seda kinnitust ei saa põhjendada kummagi nõukogu poolt selle kohta esitatud argumendiga, mida Esimese Astme Kohus edasikaevatud kohtuotsuse punktides 78 ja 79 kordas.
59Seoses nõukogu avaldatud kartusega, et kui avalikustada tema õigustalituse õiguslik arvamus õigustloova akti vastuvõtmise ettepaneku kohta, võib see tekitada kahtlust asjaomase õigustloova akti seaduslikkuses, tuleb kõigepealt märkida, et just läbipaistvus neis asjades, mis võimaldab mitme eri seisukoha lahknevused avalikult läbi arutada, annab institutsioonidele suurema legitiimsuse Euroopa kodanike silmis ja suurendab kodanike usaldust. Teabe ja arutelude puudumine võib kodanikel tekitada kahtlusi mitte ainult mõne eraldiseisva õigusakti seaduslikkuse suhtes, vaid tegelikult pigem ka selle suhtes, kas otsustamisprotsess tervikuna on seaduslik.
60Pealegi oht, et Euroopa kodanikel tekivad kahtlused ühenduse seadusandja vastuvõetud õigusakti seaduslikkuses seetõttu, et nõukogu õigustalitus andis selle akti kohta ebasoodsa arvamuse, enamasti ei realiseeru, kui akti põhjendusi on täiendatud nii, et ilmneksid põhjused, miks seda ebasoodsat arvamust ei arvestatud.
61Seega tuleb järeldada, et kui üldiselt ja abstraktselt tugineda ohule, et õigusloomemenetlusega seotud õiguslike arvamuste avalikustamine võib tekitada kahtlusi õigustloovate aktide seaduslikkuses, ei saa see anda piisavat alust, et tuvastada õigusnõustamise kaitse kahjustamine määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande tähenduses, ja sellega ei saa põhjendada nende arvamuste avalikustamisest keeldumist.
62Teiseks tuleb nõukogu argumendi kohta, et tema õigustalituse õigusloomemenetlusega seotud õiguslike arvamuste võimalik avalikustamine seaks kahtluse alla talituse sõltumatuse, sedastada, et see kartus on nende huvide keskmes, mida kaitseb määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud erand. Nagu ilmneb käesoleva kohtuotsuse punktist 42, on selle erandi eesmärk kaitsta institutsiooni huvi küsida õiguslikku arvamust ning saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus.
63Tuleb siiski nentida, et selles osas tugines nõukogu nii Esimese Astme Kohtus kui ka Euroopa Kohtus lihtsalt kinnitustele, mida ei ole üldse üksikasjalike argumentidega põhjendatud. Alljärgnevaid kaalutlusi silmas pidades ei ilmne mingit tegelikku ohtu, mis kahjustaks seda huvi ja mida võib mõistlikult ette näha ning mis ei ole ainult oletuslik.
64Võimaliku surve kohta, mida on avaldatud nõukogu õigustalituse arvamuste sisu mõjutamiseks, piisab märkusest, et isegi kui oletada, et õigustalituse töötajatele avaldatakse sel eesmärgil ebaseaduslikku survet, seab just see surve ja mitte võimalus õiguslikke arvamusi avalikustada kahtluse alla institutsiooni huvi saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus ning ilmselgelt on nõukogu ülesanne rakendada meetmeid selle lõpetamiseks.
65Seoses komisjoni argumendiga, et kui institutsiooni õigustalitus on õigustloova akti vastuvõtmise käigus esmalt andnud selle kohta eitava arvamuse, võib tal hiljem — kui see arvamus on avalikustatud — olla raske kaitsta akti seaduslikkust, tuleb tõdeda, et niivõrd üldist laadi argumendiga ei saa põhjendada erandit, mis on tehtud määrusega nr 1049/2001 ette nähtud läbipaistvuse suhtes.
66Neid kaalutlusi silmas pidades ei ilmne mingit tegelikku ohtu — mida võib mõistlikult ette näha ja mis ei ole ainult oletuslik —, et õigusloomemenetluse käigus antud komisjoni õigustalituse arvamuste avalikustamine võiks kahjustada õigusnõustamise kaitset määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande tähenduses.
67Igal juhul niivõrd, kuivõrd avalikustamine võib kahjustada huvi kaitsta nõukogu õigustalituse sõltumatust, tuleb seda ohtu tasakaalustada määruse nr 1049/2001 aluseks oleva ülekaaluka üldise huviga. Nagu on osutatud käesoleva kohtuotsuse punktides 45–47, võib selliseks ülekaalukaks üldiseks huviks olla tõsiasi, et selliste dokumentide avalikustamine, mis sisaldavad institutsiooni õigustalituse arvamust seadusandliku algatuse üle toimuvas arutelus tõusetunud õiguslikes küsimustes, suurendab õigusloomemenetluse läbipaistvust ja avalikkust ning tugevdab Euroopa kodanike demokraatlikku õigust kontrollida õigustloova akti aluseks võetud teavet, millele viitavad eeskätt määruse põhjendused 2 ja 6.
68Eespool esitatud kaalutlustest tuleneb, et määrus nr 1049/2001 kehtestab üldreeglina kohustuse avalikustada nõukogu õigustalituse arvamused, mis on seotud õigusloomemenetlusega.
69See tõik ei takista siiski spetsiifilise õigusliku arvamuse avalikustamisest keeldumist õigusnõustamise kaitsele tuginedes, kui see on antud küll õigusloomemenetluse käigus, kuid puudutab eriti tundlikku küsimust või on eriti laia ulatusega ja väljub õigusloomemenetluse raamidest. Sel juhul on institutsioonil kohustus keeldumist üksikasjalikult põhistada.
70Seoses sellega tuleb ühtlasi meenutada, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 7 kohaselt saab erandit kohaldada ainult ajavahemikul, mil kaitse on dokumendi sisust lähtuvalt õigustatud.
71Kõiki neid kaalutlusi arvestades selgub, et Esimese Astme Kohus leidis edasikaevatud kohtuotsuse punktides 77–80 ekslikult, et vaidlusalust otsust saab õiguspäraselt põhistada ja põhjendada üldise vajadusega salastada õigusloomeküsimustega seotud õiguslikke arvamusi.
72Sellest järeldub, et käsitletava väite teine ja kolmas osa on põhjendatud. Neil asjaoludel tuleb edasikaevatud kohtuotsus tühistada selles osas, mis puudutab juurdepääsu keelamist asjaomasele õiguslikule arvamusele ja mille kohaselt kannavad M. Turco ja nõukogu kumbki poole kohtukuludest.
73Teise väitega seotud kaalutlustest nähtub, et ka kolmas väide on põhjendatud, mis samuti õigustab edasikaevatud kohtuotsuse tühistamist selles osas, mis käsitleb juurdepääsu keelamist asjaomasele õiguslikule arvamusele ja mille kohaselt kannavad M. Turco ja nõukogu kumbki poole kohtukuludest.
74Nagu on selgitatud käesoleva kohtuotsuse punktides 44–47 ja punktis 67, tõlgendas Esimese Astme Kohus vääralt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 2, kui ta leidis, et ülekaalukas üldine huvi, mis võib õigustada dokumendi avalikustamist, peab üldreeglina erinema selle määruse aluseks olevatest põhimõtetest.
75On ilmselge, et õigustloova akti sätteid tuleb kohaldada lähtudes põhimõtetest, mis on selle akti aluseks.
76Kuna tuleb nõustuda teise väite teise ja kolmanda osa ning kolmanda väitega, mis õigustab edasikaevatud kohtuotsuse tühistamist selles osas, mis käsitleb juurdepääsu keelamist asjaomasele õiguslikule arvamusele ning M. Turco ja nõukogu kohtukulusid, siis ei ole vaja läbi vaadata esimest, neljandat ja viiendat väidet, mille M. Turco oma apellatsioonkaebuse põhjendamiseks esitas, kuna need ei saa tingida selle kohtuotsuse tühistamist suuremas ulatuses.
77Euroopa Kohtu põhikirja artikli 61 esimese lõigu kohaselt võib Euroopa Kohus teha Esimese Astme Kohtu otsuse tühistamise korral asja suhtes lõpliku kohtuotsuse, kui menetlusstaadium seda lubab. Käesolevas kohtuasjas on see nii.
78Vaidlusaluse otsuse vastuvõtmisel on tehtud kaks viga, mis puudutavad esiteks üldist vajadust salastada õigusloomemenetlusega seotud õiguslikud arvamused määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taandega tagatud kaitsest lähtudes, ja teiseks arvamust, et määruse aluseks olevaid põhimõtteid ei saa pidada „ülekaalukateks üldisteks huvideks” määruse artikli 4 lõike 2 tähenduses.
79Seega tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktidest 40–47 ja 56–68 ning punktidest 74 ja 75, et on põhjendatud väited, millele M. Turco tugines esimeses kohtuastmes ja mille kohaselt esiteks leidis nõukogu ekslikult, et tema õigustalituse õigusloomemenetlusega seotud õiguslikud arvamused on üldiselt vaja salastada määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taandega tagatud kaitsest lähtudes, ja teiseks ei kontrollinud nõukogu õiguspäraselt, kas käesolevas asjas esineb ülekaalukaid üldisi huve.
80Järelikult tuleb vaidlusalune otsus tühistada.
81Kodukorra artikli 122 esimene lõik näeb ette, et kui apellatsioonkaebus on põhjendatud ja Euroopa Kohus teeb ise kohtuasjas lõpliku otsuse, otsustab ta kohtukulude jaotuse. Sama kodukorra artiklis 69, mida artikli 118 alusel kohaldatakse apellatsioonkaebuste lahendamisel, on lõikes 2 sätestatud, et kohtuvaidluse kaotanud pool on kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Nimetatud artikli 69 lõike 4 esimese lõigu alusel kannavad menetlusse astuvad liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud.
82Kuna apellatsioonkaebused on rahuldatud, tuleb nendega seotud kohtukulud vastavalt Rootsi Kuningriigi ja M. Turco nõuetele välja mõista nõukogult.
83Nõukogu ja teised apellatsioonimenetluse pooled kannavad oma sellega seotud kohtukulud ise.
84Kuna Euroopa Kohus on rahuldanud nõuded, mille M. Turco esitas Esimese Astme Kohtus, tuleb nõukogult vastavalt M. Turco hagiavalduses esitatud nõudele välja mõista ka kohtukulud, mille hüvitamist ta taotles esimeses kohtuastmes toimunud menetluses.
85Nõukogu kannab ise oma kohtukulud, mis on seotud esimeses kohtuastmes toimunud menetlusega.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
Allkirjad
(*1) Kohtumenetluse keel: inglise.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.