1 o luglio 2008 (*1)
«Impugnazione — Accesso ai documenti delle istituzioni — Regolamento (CE) n. 1049/2001 — Pareri giuridici»
Nei procedimenti riuniti C-39/05 P e C-52/05 P,
aventi ad oggetto due impugnazioni ai sensi dell’art. 56 dello Statuto della Corte di giustizia, proposte rispettivamente il 31 gennaio e il 4 febbraio 2005,
Regno di Svezia , rappresentato dalle sig.re K. Wistrand e A. Falk, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
Maurizio Turco , residente in Pulsano (Italia), rappresentato dagli avv.ti O. Brouwer e C. Schillemans, advocaten,
ricorrenti,
sostenuti da:
Regno dei Paesi Bassi , rappresentato dalle sig.re H.G. Sevenster e C.M. Wissels nonché dal sig. M. de Grave, in qualità di agenti,
interveniente in sede d’impugnazione,
procedimenti in cui le altre parti sono:
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato dai sigg. J.-C. Piris, M. Bauer e B. Driessen, in qualità di agenti,
convenuto in primo grado
Regno di Danimarca, rappresentato dalla sig.ra B. Weis Fogh, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
Repubblica di Finlandia, rappresentata dalla sig.ra A. Guimaraes-Purokoski e dal sig. J. Heliskoski, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato dalle sig.re V. Jackson, S. Nwaokolo e T. Harris, in qualità di agenti, assistite dalla sig.ra J. Stratford, barrister, con domicilio eletto in Lussemburgo,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. M. Petite, C. Docksey e P. Aalto, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
intervenienti in primo grado,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, A. Tizzano, G. Arestis e U. Lõhmus, presidenti di sezione, dai sigg. K. Schiemann (relatore), A. Borg Barthet, M. Ilešič, J. Malenovský e J. Klučka, giudici,
avvocato generale: sig. M. Poiares Maduro
cancelliere: sig. M.-A. Gaudissart, capo unità
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 26 settembre 2007,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 29 novembre 2007,
ha pronunciato la seguente
1Con le loro impugnazioni, il Regno di Svezia (causa C-39/05 P) e il sig. Turco (causa C-52/05 P) chiedono l’annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 23 novembre 2004, causa T-84/03, Turco/Consiglio (Racc. pag. II-4061 ; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), nella parte in cui è stato respinto il ricorso del sig. Turco diretto all’annullamento della decisione del Consiglio dell’Unione europea 19 dicembre 2002, che aveva negato a quest’ultimo l’accesso ad un parere del servizio giuridico del Consiglio relativo ad una proposta di direttiva del Consiglio che fissa standard minimi per l’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (in prosieguo: la «decisione controversa»). Il Regno di Svezia chiede inoltre alla Corte di statuire essa stessa su tale ricorso annullando la decisione controversa.
2Con i motivi dedotti in sede d’impugnazione i ricorrenti invitano la Corte a pronunciarsi sulla portata e sull’applicazione dell’eccezione all’obbligo di divulgazione di documenti prevista, in caso di pregiudizio alla tutela della consulenza legale, nell’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 30 maggio 2001, n. 1049, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione ( GU L 145, pag. 43 ).
3L’art. 255 CE garantisce, in particolare, a qualsiasi cittadino dell’Unione europea il diritto di accedere ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione delle Comunità europee, secondo i principi e alle condizioni definiti dal Consiglio a tutela di interessi pubblici o privati.
4Il regolamento n. 1049/2001 è stato adottato dal Consiglio sulla base dell’art. 255, n. 2, CE.
5I ‘considerando’ dal primo al quarto, nonché sesto e undicesimo di detto regolamento sono formulati come segue:
«(1)
L’articolo 1, secondo comma del trattato sull’Unione europea sancisce il concetto di trasparenza, secondo il quale il trattato segna una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano adottate nel modo più trasparente possibile e più vicino possibile ai cittadini.
(…)
(…)
6L’art. 1, lett. a), del regolamento n. 1049/2001, rubricato «Obiettivo», enuncia che quest’ultimo mira a «definire i principi, le condizioni e le limitazioni, per motivi di interesse pubblico o privato, che disciplinano il diritto di accesso ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (in prosieguo “le istituzioni”) sancito dall’articolo 255 del trattato CE in modo tale da garantire l’accesso più ampio possibile».
7Intitolato «Destinatari e campo di applicazione», l’art. 2, n. 1, in questo stesso regolamento riconosce a qualsiasi cittadino dell’Unione e a qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni «secondo i principi, le condizioni e le limitazioni definite nel presente regolamento».
8L’art. 4 del regolamento n. 1049/2001, rubricato «Eccezioni», prevede quanto segue:
«(…)
2Le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue:
(…)
(…)
a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
3L’accesso a un documento elaborato per uso interno da un’istituzione o da essa ricevuto, relativo ad una questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una decisione, viene rifiutato nel caso in cui la divulgazione del documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
L’accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
(…)
6Se solo alcune parti del documento richiesto sono interessate da una delle eccezioni, le parti restanti del documento sono divulgate.
7Le eccezioni di cui ai paragrafi 1, 2 e 3 si applicano unicamente al periodo nel quale la protezione è giustificata sulla base del contenuto del documento. Le eccezioni sono applicabili per un periodo massimo di 30 anni. (…)».
9L’art. 12, n. 2, del regolamento n. 1049/2001 stabilisce che, fatti salvi gli artt. 4 e 9 di questo stesso regolamento, i documenti redatti o ricevuti nel corso delle procedure per l’adozione di atti giuridicamente vincolanti negli o per gli Stati membri dovrebbero essere resi direttamente accessibili.
10Il 22 ottobre 2002 il sig. Turco chiedeva al Consiglio l’accesso ai documenti figuranti all’ordine del giorno della riunione del Consiglio «Giustizia e affari interni», svoltasi a Lussemburgo il 14 e il 15 ottobre 2002, tra i quali rientrava, con il n. 9077/02, un parere del servizio giuridico del Consiglio relativo ad una proposta di direttiva del Consiglio che fissa standard minimi per l’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri.
11Il 5 novembre 2002 il Consiglio negava al sig. Turco l’accesso a tale parere, basandosi sull’art. 4, n. 2, del regolamento 1049/2001. Tale diniego era motivato come segue:
«Il documento n. 9077/02 è un parere del servizio giuridico del Consiglio concernente una proposta di direttiva del Consiglio che fissa standard minimi per l’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri.
Tenuto conto del suo contenuto, la divulgazione di tale documento potrebbe arrecare pregiudizio alla tutela della consulenza legale interna al Consiglio, di cui all’art. 4, n. 2, del regolamento [n. 1049/2001]. In assenza di qualsiasi motivo specifico il quale indichi la sussistenza di un particolare interesse pubblico [prevalente] alla divulgazione di tale documento, il segretariato generale ha concluso, dopo aver ponderato gli interessi, che l’interesse alla tutela della consulenza legale interna prevale sull’interesse pubblico e ha quindi deciso di rifiutare l’accesso a tale documento, conformemente all’art. 4, n. 2, [di tale] regolamento. Tale eccezione interessa il contenuto integrale del documento. Conseguentemente non è possibile accordare un accesso parziale a quest’ultimo a norma dell’art. 4, n. 6, [di detto] regolamento».
12Il 22 novembre 2002 il sig. Turco presentava al Consiglio una domanda di conferma al fine di ottenere che quest’ultimo rivedesse la propria posizione, rilevando che il Consiglio aveva erroneamente applicato le eccezioni al diritto di accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni di cui all’art. 4, nn. 2 e 3, del regolamento n. 1049/2001 e che il principio di democrazia e di partecipazione dei cittadini al processo legislativo costituiva un interesse pubblico prevalente che giustificava la divulgazione, in particolare, del parere giuridico di cui trattasi.
13Con la decisione controversa il Consiglio accettava di divulgare il paragrafo introduttivo di detto parere, nel quale era indicato che quest’ultimo conteneva la consulenza del servizio giuridico del Consiglio sulla questione della competenza comunitaria in materia di accesso dei cittadini di paesi terzi al mercato del lavoro, ma, per il resto, rifiutava di rivedere la propria posizione. Esso giustificava tale conferma del diniego di accesso rilevando essenzialmente, da un lato, che i pareri del proprio servizio giuridico meritano una tutela particolare, in quanto costituiscono un importante strumento che gli permette di essere certo della compatibilità dei suoi atti con il diritto comunitario e di far avanzare la discussione concernente gli aspetti giuridici controversi, e, dall’altro, che la loro divulgazione potrebbe generare un’incertezza circa la legalità degli atti legislativi adottati a seguito di detti pareri e, pertanto, mettere in pericolo la certezza del diritto e la stabilità dell’ordinamento giuridico comunitario. Quanto all’esistenza dell’interesse pubblico prevalente invocato dal sig. Turco, il Consiglio ha rilevato quanto segue:
«Il Consiglio considera che un siffatto interesse pubblico non è costituito unicamente dalla circostanza che la divulgazione di tali documenti contenenti il parere del servizio giuridico in questioni giuridiche sollevate in occasione del dibattito su iniziative legislative servirebbe all’interesse generale di aumentare la trasparenza e l’apertura del processo decisionale dell’istituzione. Di fatto tale criterio è idoneo ad essere applicato a tutte le opinioni scritte o analoghi documenti del servizio giuridico, il che renderebbe praticamente impossibile al Consiglio il rifiuto dell’accesso a qualsiasi parere del servizio giuridico a norma del regolamento n. 1049/2001. Il Consiglio considera che un risultato siffatto sarebbe manifestamente contrario alla volontà del legislatore qual è espressa all’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001, perché esso priverebbe tale disposizione di qualsiasi effetto utile».
14Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 28 febbraio 2003 il sig. Turco ha proposto un ricorso volto all’annullamento della decisione controversa. A sostegno di tale ricorso egli ha dedotto, con riferimento al diniego di accesso al parere giuridico di cui trattasi, un motivo unico relativo alla violazione dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001, suddiviso in tre parti.
15In primo luogo, in via principale, egli ha rilevato l’esistenza di un errore relativamente al fondamento normativo della decisione controversa, poiché i pareri giuridici formulati nel contesto dell’esame di proposte legislative sono riconducibili, a suo parere, all’eccezione di cui all’art. 4, n. 3, del regolamento n. 1049/2001 e non a quella indicata nell’art. 4, n. 2, di detto regolamento, che riguarderebbe soltanto pareri giuridici redatti nell’ambito di procedure giurisdizionali.
16Tale interpretazione è stata respinta dal Tribunale, il quale l’ha dichiarata contraria al tenore letterale di detto art. 4, n. 2, che non comporta una siffatta restrizione, e ha affermato che essa avrebbe la conseguenza di privare di qualsiasi effetto utile la menzione della consulenza legale tra le eccezioni previste dal regolamento n. 1049/2001, in quanto il legislatore comunitario si sarebbe prefisso di sancire, in tale disposizione, un’eccezione relativa alla consulenza legale distinta da quella relativa alle procedure giurisdizionali. Infatti, i pareri giuridici redatti dal servizio giuridico del Consiglio nell’ambito di procedure giurisdizionali sarebbero già inclusi nell’eccezione relativa alla tutela di tali procedure. Di conseguenza, secondo il Tribunale, il Consiglio ha potuto validamente basarsi sull’eccezione relativa alla consulenza legale prevista dall’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001 al fine di determinare se esso dovesse consentire al ricorrente l’accesso al parere giuridico di cui trattasi.
17In secondo luogo, il sig. Turco ha dedotto, in subordine, un’errata applicazione di detto art. 4, n. 2, in quanto il Consiglio avrebbe erroneamente considerato che i pareri emessi dal suo servizio giuridico meritassero, per loro natura, la tutela che tale disposizione garantisce. Inoltre, il Consiglio non dovrebbe basarsi su presunzioni di carattere generale e potrebbe pronunciarsi sull’applicazione dell’eccezione in parola soltanto in relazione ad ogni singola fattispecie, previo esame in concreto di ogni parere giuridico di cui è chiesta la divulgazione. Il sig. Turco ha altresì contestato la pertinenza della necessità di tutela del parere giuridico in parola addotta dal Consiglio nella decisione controversa.
18Al riguardo il Tribunale ha dichiarato che la divulgazione di pareri quali il parere giuridico di cui trattasi potrebbe, da un lato, suscitare un dubbio sulla legittimità degli atti legislativi cui tali pareri si riferiscono e, dall’altro, mettere a repentaglio l’indipendenza del servizio giuridico del Consiglio nel fornire la sua consulenza, cosicché il Consiglio non ha commesso errori di valutazione nel ritenere che sussista un interesse generale alla tutela dei pareri giuridici quale quello di cui trattasi. Il Tribunale ha inoltre rilevato che la motivazione del diniego parziale di accesso al parere giuridico in parola nonché la decisione di divulgarne il paragrafo introduttivo dimostrano che il Consiglio aveva esaminato il contenuto di detto parere. Esso si è espresso al riguardo, ai punti 69-80 della sentenza impugnata, nei termini seguenti:
«69
Va rilevato che l’istituzione deve valutare in ciascun caso concreto se i documenti di cui si richiede la divulgazione rientrino effettivamente nelle eccezioni elencate nel regolamento n. 1049/2001 (v., per analogia, per quanto riguarda la decisione 94/90, sentenza della Corte 11 gennaio 2000, cause riunite C-174/98 P e C-189/98 P, Paesi Bassi e van der Wal/Commissione, Racc. pag. I-1 , punto 24).
70È necessario constatare nel caso di specie che il documento in questione è un parere del servizio giuridico del Consiglio relativo a una proposta di direttiva del Consiglio che fissa standard minimi per l’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri.
71Tuttavia, la circostanza che il documento in questione riguardi un parere non basta di per sé a giustificare l’applicazione dell’eccezione invocata. Infatti, come si è ricordato in precedenza, ogni eccezione al diritto di accesso ai documenti delle istituzioni rientranti nella sfera di applicazione del regolamento n. 1049/2001 deve essere interpretata ed applicata in senso restrittivo (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 13 settembre 2000, causa T-20/99, Denkavit Nederland/Commissione, Racc. pag. II-3011 , punto 45).
72Spetta quindi al Tribunale verificare se, nella fattispecie, il Consiglio non abbia commesso errori di valutazione nel ritenere, ai sensi dell’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, che la divulgazione del parere giuridico in questione pregiudicherebbe la tutela di cui può fruire tale tipo di documento.
73Al fine di giustificare il suo rifiuto di divulgare l’integralità del parere giuridico in questione, il Consiglio fa valere in sostanza, nella decisione [controversa], che i pareri del suo servizio giuridico costituiscono uno strumento importante che gli permette di essere certo in merito alla compatibilità dei suoi atti col diritto comunitario e di far avanzare la discussione concernente gli aspetti giuridici in questione. Esso fa valere che da una divulgazione siffatta potrebbe derivare un’incertezza circa la legalità degli atti legislativi adottati in seguito a tali pareri. Il Consiglio si riferisce anche alle citate conclusioni dell’avvocato generale Jacobs nella causa all’origine della sentenza [della Corte 13 luglio 1995, causa C-350/92,] Spagna/Consiglio [Racc. pag. I-1985 ] nonché all’ordinanza [del presidente del Tribunale 3 marzo 1998, causa T-610/97 R,] Carlsen e a./Consiglio [Racc. pag. II-485 ], e alla sentenza [del Tribunale 8 novembre 2000, causa T-44/97,] Ghignone e a./Consiglio [Racc. PI pag. I-A-223 e II-1023 ].
74È vero che tale motivazione, relativa al bisogno di tutela invocato, sembra concernere l’insieme dei pareri giuridici del Consiglio vertenti su atti legislativi e non specificamente il parere giuridico di cui trattasi. Nondimeno, il carattere generale della motivazione del Consiglio è giustificato dal fatto che il richiamo di informazioni supplementari, segnatamente riferentesi al contenuto del parere giuridico in questione, priverebbe della sua finalità l’eccezione invocata.
75Inoltre, benché il Consiglio abbia, in un primo tempo, rifiutato l’accesso del ricorrente al parere giuridico di cui trattasi, dalla decisione impugnata emerge che esso ha finalmente accettato di divulgare soltanto il paragrafo introduttivo del suddetto parere. Risulta da tale paragrafo introduttivo che il parere stesso contiene la consulenza del servizio giuridico del Consiglio circa la questione della competenza comunitaria in materia di accesso dei cittadini di paesi terzi al mercato del lavoro.
76Ne deriva che la censura secondo cui il Consiglio non avrebbe esaminato il contenuto del parere giuridico in questione onde pronunciarsi sulla domanda di accesso litigiosa non è fondata.
77Quanto alla pertinenza del bisogno di tutela del parere stesso, individuato dal Consiglio nella decisione [controversa], il Tribunale ritiene che la divulgazione del parere giuridico di cui trattasi avrebbe per effetto di rendere pubbliche le discussioni interne del Consiglio concernenti la questione della competenza comunitaria in materia di accesso dei cittadini di paesi terzi al mercato del lavoro e, in maniera più generale, concernenti la questione della legalità dell’atto legislativo su cui verte.
78La divulgazione di un parere siffatto potrebbe, quindi, alla luce della natura particolare di tali documenti, lasciar sussistere un dubbio sulla legalità dell’atto legislativo in questione.
79Occorre inoltre constatare che il Consiglio ha buone ragioni di ritenere che l’indipendenza dei pareri del suo servizio giuridico, redatti su richiesta di altri servizi di tale istituzione o ad essi quanto meno destinati, può costituire un interesse da tutelare. Il ricorrente non ha al riguardo chiarito in quale misura, nelle circostanze della fattispecie, la divulgazione del parere giuridico in questione contribuirebbe a proteggere il servizio giuridico del Consiglio da illegittime influenze esterne.
80Dato quanto precede, il Consiglio non ha commesso errori di valutazione nel ritenere che sussistesse un interesse alla tutela del parere giuridico di cui trattasi».
19In terzo luogo, il sig. Turco ha sostenuto, sempre in subordine, che il principio di trasparenza costituisce un «interesse pubblico prevalente» ai sensi dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001 e che il parere giuridico di cui trattasi avrebbe dovuto in ogni caso essere divulgato in osservanza di tale principio.
20Relativamente a tale parte del motivo il Tribunale ha dichiarato, ai punti 82-85 della sentenza impugnata, che il Consiglio aveva giustamente considerato che l’interesse pubblico prevalente che può giustificare la divulgazione di un documento doveva, di regola, essere tenuto distinto dai principi richiamati dal sig. Turco, soggiacenti all’intero regolamento n. 1049/2001, esprimendosi nei termini seguenti:
«82
Va nondimeno rilevato che tali principi sono attuati dall’insieme delle disposizioni del regolamento n. 1049/2001, come attestato dai ‘considerando’ 1 e 2 del suddetto regolamento, i quali fanno esplicito riferimento ai principi di trasparenza, di apertura, di democrazia e di migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale (…).
83L’interesse pubblico prevalente di cui all’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001, che può giustificare la divulgazione di un documento arrecante pregiudizio alla tutela dei pareri giuridici, deve quindi, in linea di principio, essere distinto dai principi summenzionati soggiacenti al suddetto regolamento. In assenza di un interesse siffatto, incombe quanto meno al richiedente dimostrare che, alla luce delle specifiche circostanze del caso di specie, il far valere codesti stessi principi presenta una rilevanza tale da superare il bisogno di tutela del documento litigioso. Ciò non si verifica però nella fattispecie.
84Inoltre, benché sia possibile che l’istituzione di cui trattasi individui essa stessa un interesse pubblico prevalente alla divulgazione di un documento siffatto, incombe al richiedente il quale intende avvalersi di un tale interesse farlo valere nell’ambito della sua domanda al fine di invitare l’istituzione a pronunciarsi su tale punto.
85Nel caso di specie, poiché il Consiglio non ha commesso errori di valutazione nel ritenere che gli interessi pubblici prevalenti invocati dal ricorrente non fossero tali da giustificare la divulgazione del parere giuridico in questione, non può essergli addebitato di non aver individuato altri interessi pubblici prevalenti».
21Il Tribunale ha pertanto respinto il ricorso nella parte relativa al diniego di accesso al parere giuridico di cui trattasi.
22Con le loro impugnazioni il Regno di Svezia e il sig. Turco chiedono l’annullamento della sentenza impugnata nella parte in cui nega al sig. Turco l’accesso al parere giuridico di cui trattasi. Il Regno di Svezia invita inoltre la Corte a statuire essa stessa sul merito annullando la decisione controversa. Il sig. Turco chiede invece, se necessario, che la causa sia rinviata dinanzi al Tribunale per un nuovo giudizio.
23Con ordinanza del presidente della Corte 19 aprile 2005 le due impugnazioni sono state riunite ai fini della trattazione scritta e orale e della sentenza.
24Con ordinanza del presidente della Corte 5 ottobre 2005 il Regno dei Paesi Bassi è stato autorizzato a intervenire a sostegno delle conclusioni dei ricorrenti.
25Il Regno di Danimarca, il Regno dei Paesi Bassi e la Repubblica di Finlandia chiedono che la Corte voglia accogliere le impugnazioni.
26Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, il Consiglio e la Commissione chiedono che la Corte voglia respingere le impugnazioni.
27Le impugnazioni si fondano su cinque motivi, di cui i primi tre rinviano alle tre parti del motivo dedotto dal sig. Turco in primo grado.
28In primo luogo, il sig. Turco, sostenuto dal Regno dei Paesi Bassi, rileva che il Tribunale avrebbe commesso un errore di interpretazione dell’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001 assumendo erroneamente che i pareri giuridici relativi a proposte legislative possono rientrare nell’ambito di applicazione di detta disposizione, mentre essi sarebbero riconducibili soltanto all’art. 4, n. 3, di detto regolamento.
29In secondo luogo, il Regno di Svezia e il sig. Turco, sostenuti dal Regno dei Paesi Bassi e dalla Repubblica di Finlandia, rilevano che il Tribunale ha applicato l’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001 in modo erroneo dichiarando che i pareri giuridici del servizio giuridico del Consiglio relativi a proposte legislative rientrano, per loro natura, nell’eccezione prevista in tale disposizione.
30In terzo luogo, il sig. Turco, sostenuto dal Regno dei Paesi Bassi e dalla Repubblica di Finlandia, contesta al Tribunale di aver erroneamente interpretato e applicato la nozione di interesse pubblico prevalente che, ai sensi dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001, può giustificare la divulgazione di un documento in linea di principio rientrante nel campo di applicazione dell’eccezione di riservatezza prevista in questa stessa disposizione per la consulenza legale.
31Con gli ultimi due motivi il sig. Turco, rispettivamente, invoca il principio dello stato di diritto su cui si fonda l’ordinamento giuridico comunitario e rileva l’insufficienza della motivazione.
32Prima di esaminare i motivi dedotti a sostegno delle impugnazioni occorre ricordare le disposizioni pertinenti relative, da un lato, all’esame che il Consiglio deve effettuare quando gli viene chiesta la divulgazione di un parere del suo servizio giuridico relativo ad un procedimento legislativo e, dall’altro, alla motivazione che esso deve fornire per giustificare un eventuale diniego di divulgazione.
33Il regolamento n. 1049/2001 è volto, come indicano il suo quarto ‘considerando’ e il suo art. 1, a conferire al pubblico un diritto di accesso il più ampio possibile ai documenti delle istituzioni.
34Conformemente al suo primo ‘considerando’, tale regolamento è riconducibile all’intento espresso all’art. 1, secondo comma, UE, inserito con il Trattato di Amsterdam, di segnare una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano adottate nel modo più trasparente possibile e più vicino possibile ai cittadini. Come ricorda il secondo ‘considerando’ di detto regolamento, il diritto di accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni è connesso al carattere democratico di queste ultime.
35Quando viene chiesta al Consiglio la divulgazione di un documento, quest’ultimo è tenuto a valutare, in ciascun caso di specie, se tale documento rientri nelle eccezioni al diritto di accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni elencate all’art. 4 del regolamento n. 1049/2001.
36Tenuto conto degli obiettivi perseguiti da tale regolamento, queste eccezioni devono essere interpretate e applicate in senso restrittivo (v. sentenza 18 dicembre 2007, causa C-64/05 P, Svezia/Commissione e a., Racc. pag. I-11389 , punto 66).
37Con riferimento all’eccezione riguardante la consulenza legale, prevista dall’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, l’esame che il Consiglio deve effettuare quando gli viene chiesta la divulgazione di un documento deve necessariamente svolgersi in tre fasi, in relazione ai tre criteri previsti da tale disposizione.
38Dapprima il Consiglio deve assicurarsi che il documento di cui viene chiesta la divulgazione costituisca effettivamente un parere giuridico e, in caso affermativo, determinare quali ne siano le parti effettivamente interessate, che possono rientrare quindi nel campo di applicazione di detta eccezione.
39Infatti, un documento non beneficia automaticamente della tutela della consulenza legale garantita dall’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001 per il solo fatto di essere denominato «parere giuridico». Al di là della sua denominazione, l’istituzione ha l’obbligo di accertarsi che tale documento consti effettivamente di un siffatto parere.
40In un secondo tempo, il Consiglio deve esaminare se la divulgazione delle parti del documento in parola individuate come concernenti pareri giuridici «arrechi pregiudizio alla tutela» della consulenza legale.
41Al riguardo occorre rilevare che né il regolamento n. 1049/2001 né i lavori preparatori di quest’ultimo apportano chiarimenti sulla portata della nozione di «tutela» della consulenza legale. Pertanto essa dev’essere interpretata alla luce del sistema e della finalità della normativa di cui fa parte.
42Si deve di conseguenza interpretare l’eccezione relativa alla consulenza legale prevista nell’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001 come volta a tutelare l’interesse di un’istituzione a chiedere una consulenza legale e a ricevere pareri franchi, obiettivi e completi.
43Il rischio di pregiudizio a tale interesse, per poter essere invocato, deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico.
44Infine, in una terza fase, se il Consiglio ritiene che la divulgazione di un documento arrecherebbe pregiudizio alla tutela della consulenza legale quale sopra definita, è suo dovere verificare che non esista un interesse pubblico prevalente che giustifichi tale divulgazione nonostante il pregiudizio che ne deriverebbe al suo interesse a chiedere una consulenza legale e a ricevere pareri franchi, obiettivi e completi.
45In tale contesto il Consiglio deve ponderare l’interesse specifico da tutelare, impedendo la divulgazione del documento in questione, con, in particolare, l’interesse generale all’accessibilità a tale documento, tenendo conto dei vantaggi che derivano, come rileva il secondo ‘considerando’ del regolamento n. 1049/2001, da una maggiore trasparenza, consistenti in una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale e in una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico.
46Tali considerazioni hanno evidentemente una rilevanza del tutto particolare quando il Consiglio agisce in veste di legislatore, come risulta dal sesto ‘considerando’ del regolamento n. 1049/2001, secondo il quale un accesso più ampio ai documenti dev’essere autorizzato per l’appunto in tali circostanze. La trasparenza, al riguardo, contribuisce a rafforzare la democrazia permettendo ai cittadini di controllare tutte le informazioni che hanno costituito il fondamento di un atto legislativo. Infatti, la possibilità per i cittadini di conoscere il fondamento dell’azione legislativa è condizione per l’esercizio effettivo, da parte di questi ultimi, dei loro diritti democratici.
47Si deve inoltre rilevare che, ai sensi dell’art. 207, n. 3, secondo comma, CE, il Consiglio deve definire i casi in cui si deve considerare che esso deliberi in qualità di legislatore onde consentire, in tali casi, un maggior accesso ai documenti. Similmente, l’art. 12, n. 2, del regolamento n. 1049/2001 riconosce la specificità del procedimento legislativo nel disporre che i documenti redatti o ricevuti nel corso delle procedure per l’adozione di atti giuridicamente vincolanti negli o per gli Stati membri dovrebbero essere resi direttamente accessibili.
48Ogni decisione del Consiglio adottata sulla base delle eccezioni elencate all’art. 4 del regolamento n. 1049/2001 deve essere motivata.
49Se il Consiglio decide di negare l’accesso a un documento di cui gli è stata chiesta la divulgazione, esso deve, in primo luogo, spiegare come l’accesso a tale documento potrebbe arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da un’eccezione prevista all’art. 4 del regolamento n. 1049/2001 che tale istituzione invoca e, in secondo luogo, nei casi indicati ai nn. 2 e 3 di tale articolo, verificare che non sussista un interesse pubblico prevalente che giustifichi comunque la divulgazione del documento in parola.
50Il Consiglio può, in linea di principio, basarsi al riguardo su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, in quanto a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura possono applicarsi considerazioni di ordine generale analoghe. È suo obbligo tuttavia verificare in ogni singolo caso se le considerazioni di ordine generale normalmente applicabili a un determinato tipo di documenti possano essere effettivamente applicate ad un particolare documento di cui sia chiesta la divulgazione.
51I motivi dedotti dai ricorrenti a sostegno delle loro impugnazioni devono essere esaminati tenendo presenti tali considerazioni in diritto.
52Occorre in primo luogo esaminare il secondo motivo.
53Il secondo motivo si divide in tre parti, che si riferiscono tutte ad un’interpretazione errata, da parte del Tribunale, dell’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Con la prima parte i ricorrenti rilevano che il Tribunale ha violato tale disposizione per non aver correttamente verificato se il Consiglio avesse esaminato il documento di cui trattasi in modo sufficientemente dettagliato prima di rifiutarne la divulgazione. Con la seconda parte i ricorrenti imputano al Tribunale di aver ammesso una motivazione del diniego espressa in termini generali riguardanti tutta la consulenza legale del servizio giuridico del Consiglio vertente su atti legislativi, e non specificamente il parere giuridico controverso. Con la terza parte i ricorrenti sostengono che il Tribunale avrebbe violato la detta disposizione ammettendo l’esistenza di un’esigenza generale di riservatezza connessa alla consulenza legale relativa a questioni legislative.
54Il Consiglio ritiene che la prima e la seconda parte del presente motivo traggano origine dalla confusione tra, da un lato, il principio secondo il quale ogni documento dovrebbe essere valutato sulla base del suo contenuto e, dall’altro, la possibilità di invocare motivi di carattere generale. Per quanto riguarda la terza parte di tale motivo il Consiglio mantiene la posizione che aveva difeso dinanzi al Tribunale, vale dire che sussiste un’esigenza generale di riservatezza connessa alla consulenza legale relativa a questioni legislative, poiché, da un lato, la divulgazione di pareri giuridici potrebbe suscitare dubbi sulla legalità dell’atto legislativo interessato e, dall’altro, la divulgazione sistematica di tali pareri porrebbe a repentaglio l’indipendenza del suo servizio giuridico.
55Riguardo alla prima parte del presente motivo si deve constatare che il Tribunale ha potuto legittimamente dedurre dal fatto che il Consiglio abbia, da un lato, accettato di divulgare il paragrafo introduttivo del parere giuridico in parola e, dall’altro, negato l’accesso alla restante parte di tale parere invocando la tutela della consulenza legale che tale istituzione aveva effettivamente esaminato la domanda di divulgazione di detto parere giuridico alla luce del suo contenuto e che aveva pertanto completato perlomeno la prima fase dell’esame descritto ai punti 37-47 della presente sentenza. Si deve pertanto respingere la prima parte del presente motivo.
56Rispetto alla seconda parte di quest’ultimo, il fatto che il Tribunale abbia ammesso la presa in considerazione, da parte del Consiglio, di motivi di carattere generale per giustificare il diniego parziale di accesso al parere giuridico in questione non può, come risulta dal punto 50 della presente sentenza, di per sé invalidare l’esame di detto diniego effettuato dal Tribunale.
57Si deve tuttavia constatare, da un lato, che quest’ultimo non ha considerato necessario che il Consiglio verificasse se i motivi di carattere generale da esso addotti fossero effettivamente applicabili al parere giuridico di cui gli era stata chiesta la divulgazione. Dall’altro, come risulta dalle considerazioni seguenti in merito alla terza parte del presente motivo, il Tribunale ha erroneamente considerato che esista un’esigenza generale di riservatezza connessa alla consulenza legale del servizio giuridico del Consiglio relativa a questioni legislative.
58Infatti, nessuno dei due argomenti sollevati al riguardo dal Consiglio e ripresi dal Tribunale ai punti 78 e 79 della sentenza impugnata è idoneo a giustificare tale affermazione.
59Con riferimento, in primo luogo, al timore espresso dal Consiglio che la divulgazione di un parere del suo servizio giuridico relativo ad una proposta legislativa possa suscitare dubbi sulla legittimità dell’atto legislativo interessato si deve rilevare che proprio la trasparenza su tale punto, nel consentire che i diversi punti di vista vengano apertamente discussi, contribuisce a conferire alle istituzioni una maggiore legittimità agli occhi dei cittadini europei e ad accrescere la loro fiducia. Di fatto, è piuttosto la mancanza di informazioni e di dibattito che può suscitare dubbi nei cittadini, non solo circa la legittimità di un singolo atto, ma anche circa la legittimità del processo decisionale nel suo complesso.
60Peraltro, il rischio che i cittadini europei maturino dubbi circa la legittimità di un atto adottato dal legislatore comunitario per il fatto che il servizio giuridico del Consiglio abbia emanato un parere negativo riguardo a tale atto nella maggior parte dei casi non sorgerebbe se la motivazione di detto atto fosse rafforzata evidenziando le ragioni per le quali tale parere negativo non è stato seguito.
61Si deve conseguentemente constatare che un richiamo generale e astratto al rischio che la divulgazione dei pareri giuridici relativi a procedimenti legislativi possa suscitare dubbi circa la legittimità di atti legislativi non può bastare ad integrare un pregiudizio alla tutela della consulenza legale ai sensi dell’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e non può di conseguenza giustificare un diniego di divulgazione di tali pareri.
62Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’argomento del Consiglio secondo il quale l’indipendenza del suo servizio giuridico sarebbe messa in pericolo da una possibile divulgazione dei pareri giuridici emessi da quest’ultimo nell’ambito di procedimenti legislativi, si deve constatare che tale timore costituisce proprio il fulcro degli interessi tutelati dall’eccezione prevista nell’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Infatti, come risulta dal punto 42 della presente sentenza, tale eccezione è volta appunto a tutelare l’interesse di un’istituzione a domandare consulenza legale e a ricevere pareri franchi, obiettivi e completi.
63Si deve tuttavia rilevare che il Consiglio si è basato, al riguardo, sia dinanzi al Tribunale sia dinanzi alla Corte, su semplici affermazioni non suffragate in alcun modo da argomentazioni circostanziate. Orbene, alla luce delle considerazioni che seguono, non è ravvisabile alcun rischio effettivo, ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico, di pregiudizio a detto interesse.
64Con riferimento a eventuali pressioni esercitate al fine di influenzare il contenuto dei pareri espressi dal servizio giuridico del Consiglio, è sufficiente rilevare che, anche supponendo che i membri di tale servizio giuridico subiscano a tal fine pressioni illegittime, sarebbero queste pressioni, e non la possibilità di divulgazione dei pareri giuridici, a pregiudicare l’interesse di tale istituzione a ricevere pareri giuridici franchi, obiettivi e completi, e spetterebbe evidentemente al Consiglio adottare le misure necessarie per porvi fine.
65Riguardo all’argomento della Commissione secondo il quale potrebbe essere difficile, per il servizio giuridico di un’istituzione che abbia inizialmente espresso un parere negativo in merito ad un atto legislativo in corso di adozione, difendere successivamente la legittimità di tale atto una volta pubblicato questo parere, si deve constatare che un argomento talmente generico non può giustificare un’eccezione alla trasparenza prevista dal regolamento n. 1049/2001.
66Alla luce di tali considerazioni non è ravvisabile alcun rischio effettivo, ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico, che la divulgazione dei pareri del servizio giuridico del Consiglio emessi nell’ambito di procedimenti legislativi possa pregiudicare la tutela della consulenza legale ai sensi dell’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
67In ogni caso, qualora tale divulgazione potesse pregiudicare l’interesse alla tutela dell’indipendenza del servizio giuridico del Consiglio, tale rischio dovrebbe essere ponderato rispetto agli interessi pubblici prevalenti soggiacenti al regolamento n. 1049/2001. Costituisce un siffatto interesse pubblico prevalente, come ricordato ai punti 45-47 della presente sentenza, il fatto che la divulgazione dei documenti contenenti il parere del servizio giuridico di un’istituzione su questioni giuridiche sorte nel corso del dibattito su iniziative legislative possa aumentare la trasparenza e l’apertura del procedimento legislativo e rafforzare il diritto democratico dei cittadini europei di controllare le informazioni che hanno costituito il fondamento di un atto legislativo, come indicato, in particolare, nei ‘considerando’ secondo e sesto di detto regolamento.
68Risulta dalle considerazioni innanzi esposte che il regolamento n. 1049/2001 impone, in linea di principio, un obbligo di divulgare i pareri del servizio giuridico del Consiglio relativi ad un procedimento legislativo.
69Tale constatazione non impedisce tuttavia che la divulgazione di un parere giuridico specifico, reso nell’ambito di un procedimento legislativo, ma avente contenuto particolarmente sensibile o portata particolarmente estesa che travalichi l’ambito del procedimento legislativo di cui trattasi, venga negata richiamandosi alla tutela della consulenza legale. In tali circostanze, l’istituzione interessata dovrebbe motivare il rifiuto in modo circostanziato.
70In tale contesto si deve inoltre ricordare che, ai sensi dell’art. 4, n. 7, del regolamento n. 1049/2001, un’eccezione può essere applicata unicamente al periodo nel quale la protezione è giustificata sulla base del contenuto del documento.
71Alla luce di quanto precede, risulta che erroneamente il Tribunale ha considerato, nei punti 77-80 della sentenza impugnata, che la decisione controversa poteva essere legittimamente motivata e giustificata da un’esigenza generale di riservatezza connessa alla consulenza legale relativa a questioni legislative.
72Ne consegue che le parti seconda e terza del presente motivo sono fondate. La sentenza impugnata deve essere pertanto annullata nella parte riguardante il diniego di accesso al parere giuridico di cui trattasi e nella parte in cui condanna il sig. Turco e il Consiglio a sopportare, ciascuno, la metà delle spese.
73Dalle considerazioni relative al secondo motivo risulta che anche il terzo motivo è fondato, e che pertanto anche in base ad esso si giustifica l’annullamento della sentenza impugnata nella parte riguardante il diniego di accesso al parere giuridico di cui trattasi e nella parte in cui condanna il sig. Turco e il Consiglio a sopportare, ciascuno, la metà delle spese.
74Come è stato dichiarato ai punti 44-47 nonché 67 della presente sentenza, il Tribunale, nel dichiarare che l’interesse pubblico prevalente che può giustificare la divulgazione di un documento deve essere di regola distinto dai principi soggiacenti a tale regolamento, ha proceduto a un’interpretazione erronea dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001.
75Infatti, i principi che ispirano un atto legislativo sono manifestamente quelli alla luce dei quali devono essere applicate le sue disposizioni.
76Poiché le parti seconda e terza del secondo motivo nonché il terzo motivo sono accolti e giustificano l’annullamento della sentenza impugnata nella parte che riguarda il diniego di accesso al parere giuridico di cui trattasi e le spese relative al ricorso sostenute dal sig. Turco e dal Consiglio, non occorre esaminare i motivi primo, quarto e quinto dedotti dal sig. Turco a sostegno della sua impugnazione, dal momento che questi ultimi non sono idonei a comportare un annullamento di tale sentenza avente portata più ampia.
77Ai sensi dell’art. 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, quest’ultima, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, può statuire definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta. È quanto avviene nel caso di specie.
78La decisione controversa è stata adottata sulla scorta di un duplice errore, riguardante, da un lato, l’esistenza di un’esigenza generale di riservatezza connessa alla consulenza legale relativa a procedimenti legislativi, tutelata dall’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, e, dall’altro, la tesi secondo la quale i principi soggiacenti a tale regolamento non possono essere considerati un «interesse pubblico prevalente» ai sensi dell’art. 4, n. 2, di detto regolamento.
79Orbene, come risulta dai punti 40-47, 56-68 nonché 74 e 75 della presente sentenza, sono fondati i motivi dedotti dal sig. Turco in primo grado, secondo i quali il Consiglio, da un lato, ha erroneamente considerato che esiste un’esigenza generale di riservatezza connessa alla consulenza legale del suo servizio giuridico relativa a procedimenti legislativi, tutelata dall’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, e, dall’altro, non ha legittimamente verificato l’esistenza, nel caso di specie, di un interesse pubblico prevalente.
80Ne consegue che la decisione controversa deve essere annullata.
81Ai sensi dell’art. 122, primo comma, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è accolta e la controversia viene definitivamente decisa dalla Corte, quest’ultima statuisce sulle spese. L’art. 69 del medesimo regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione ai sensi dell’art. 118 dello stesso, stabilisce nel suo n. 2 che la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Il n. 4, primo comma, del medesimo art. 69 stabilisce che gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie spese.
82Poiché le impugnazioni sono state accolte, il Consiglio deve essere condannato a sopportare le spese sostenute in tali procedimenti dal Regno di Svezia e dal sig. Turco, che ne hanno fatto domanda.
83Il Consiglio e le altre parti del procedimento di impugnazione sopporteranno le proprie spese relative al procedimento stesso.
84Poiché la Corte ha peraltro accolto il ricorso proposto dal sig. Turco dinanzi al Tribunale, il Consiglio deve essere altresì condannato a sopportare le spese sostenute nel procedimento di primo grado dal sig. Turco, che ne ha fatto domanda.
85Il Consiglio sopporterà le proprie spese relative al procedimento di primo grado.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:
Firme
(*1) Lingua processuale: l’inglese.
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