z dne 18. aprila 2013 (*1)
„Neizpolnitev obveznosti države — Promet — Razvoj železnic Skupnosti — Direktiva 91/440/EGS — Člen 6(3) in Priloga II — Direktiva 2001/14/ES — Člen 14(2) — Neobstoj pravne neodvisnosti upravljavca železniške infrastrukture — Člen 11 — Neobstoj načrta izvedbe — Nepopoln prenos“
V zadevi C-625/10,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 29. decembra 2010,
Evropska komisija , ki jo zastopata J.-P. Keppenne in H. Støvlbæk, agenta, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Francoski republiki , ki jo zastopajo G. de Bergues, M. Perrot in S. Menez, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Kraljevine Španije , ki jo zastopa S. Centeno Huerta, agentka,
intervenientka,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi A. Tizzano, predsednik senata, A. Borg Barthet (poročevalec), E. Levits, J.-J. Kasel, sodniki, in M. Berger, sodnica,
generalni pravobranilec: N. Jääskinen,
sodna tajnica: A. Impellizzeri, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 20. septembra 2012,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 13. decembra 2012
izreka naslednjo
1Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Francoska republika s tem, da:
ni izpolnila obveznosti iz teh določb.
2Leta 2001 sta Evropski parlament in Svet Evropske unije sprejela tri direktive za oživitev železniškega prometa s postopnim odprtjem za konkurenco na evropski ravni, in sicer Direktivo 2001/12/ES, Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2001/13/ES z dne 26. februarja 2001 o spremembi Direktive Sveta 95/18/ES o izdaji licence prevoznikom v železniškem prometu (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 5, str. 401) in Direktivo 2001/14 (v nadaljevanju: skupaj: prvi železniški paket).
3Člen 6(3), prvi pododstavek, Direktive 91/440 določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da se za pravičen in enakopraven dostop do železniške infrastrukture odločilne funkcije, navedene v Prilogi II, prenesejo na organe ali podjetja, ki sami(-a) ne zagotavljajo prevoznih storitev v železniškem prometu. Ne glede na organizacijske strukture je treba dokazati, da je bil ta cilj dosežen.“
4V Prilogi II k tej direktivi je naveden seznam odločilnih funkcij iz člena 6(3) navedene direktive:
„–
priprava in odločanje o izdaji licenc prevoznikom v železniškem prometu, vključno z dodeljevanjem posameznih licenc,
5V uvodnih izjavah 11 in 40 Direktive 2001/14 je navedeno:
„(11)
Ureditev zaračunavanja uporabnin in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti omogoča enak in enakopraven dostop za vse prevoznike v železniškem prometu in poskuša, kolikor je mogoče, pravično in brez razlikovanja zadovoljevati potrebe vseh uporabnikov in vseh vrst prometa.
[…]
6Člen 3(1) te direktive določa:
„Upravljavec železniške infrastrukture po posvetovanju z zainteresiranimi strankami izdela in objavi program omrežja, katerega je mogoče pridobiti proti plačilu takse, ki ne sme presegati stroškov objave tega programa.“
7Člen 6 navedene direktive določa:
„1. Države članice določijo pogoje, ki po potrebi vključujejo predplačila, za zagotovitev, da računovodska evidenca upravljavca železniške infrastrukture, pod normalnimi pogoji poslovanja in v primernem časovnem obdobju, uravnoteži vsaj prihodke upravljavca železniške infrastrukture od uporabnin, presežke iz drugih komercialnih dejavnosti in državno financiranje na eni strani ter infrastrukturne odhodke na drugi.
Brez poseganja v morebitni dolgoročni cilj, da bi uporabnik pokril stroške infrastrukture za vse načine prevoza na podlagi lojalne in nediskriminatorne konkurence med različnimi načini prevoza, lahko država članica v primeru, ko je železniški prevoz konkurenčen drugim načinom prevoza, v okviru za zaračunavanje uporabnin iz členov 7 in 8 od upravljavca infrastrukture zahteva, da svojo računovodsko evidenco uravnoteži brez državnega financiranja.
2Upravljavcem železniške infrastrukture se ob upoštevanju varnosti, vzdrževanja in izboljšanja kakovosti infrastrukturnih storitev zagotovijo spodbude za zniževanje stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop.
3Države članice zagotovijo, da se določba odstavka 2 izvede bodisi s pogodbo med pristojnim organom in upravljavcem železniške infrastrukture, ki velja najmanj tri leta in predvidi državno financiranje, bodisi z uvedbo primernih ukrepov nadzora z ustreznimi pooblastili.
4Kadar obstaja pogodba, se njeni pogoji in struktura plačil, ki so namenjena za financiranje upravljavca infrastrukture, dogovorijo vnaprej za ves čas veljavnosti pogodbe.
5Določi se postopek za porazdelitev stroškov. Države članice lahko zahtevajo predhodno odobritev. Ta postopek se občasno ažurira glede na najboljšo mednarodno prakso.“
8Člen 7(3) Direktive 2001/14 določa:
„Brez poseganja v odstavek 4 ali 5 ali v člen 8 so uporabnine za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop po tirih do objektov, potrebnih za izvajanje železniških storitev, enake stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve.“
9Člen 8(1) te direktive določa:
„Če trg prenese, lahko država članica za skupno pokrivanje stroškov upravljavca infrastrukture naloži pribitke na podlagi učinkovitih, preglednih in enakopravnih načel, pri čemer zagotavlja optimalno konkurenčnost zlasti mednarodnega železniškega prevoza blaga. Ureditev zaračunavanja uporabnin upošteva povečanje produktivnosti, ki jo dosežejo prevozniki v železniškem prometu.
Višina uporabnin nikakor ne sme izključiti uporabe infrastrukture s strani tistih tržnih delov, ki lahko plačajo vsaj stroške, nastale neposredno zaradi izvajanja železniških prevoznih storitev, in donosnosti naložbe, ki jo trg lahko prenese.“
10Člen 11 navedene direktive določa:
„1. Ureditve zaračunavanja spodbujajo prevoznike v železniškem prometu in upravljavca infrastrukture k zmanjševanju motenj in izboljšanju kakovosti izvedbe železniškega omrežja preko načrta izvedbe. Ta načrt lahko vsebuje denarne kazni za dejanja, ki motijo delovanje omrežja, nadomestila za prevoznike, ki so prizadeti zaradi takih motenj, in stimulacije za bolj uspešno poslovanje od načrtovanega.
2Osnovna načela načrta izvedbe se uporabljajo za celotno omrežje.“
11Člen 14(1) in (2) iste direktive določa:
„1. Države članice izdelajo okvir za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti, pri čemer upoštevajo neodvisnost upravljanja iz člena 4 Direktive [91/440]. Izdelajo se posebna pravila za dodeljevanje zmogljivosti. Upravljavec železniške infrastrukture izvaja postopke dodeljevanja zmogljivosti. Upravljavec infrastrukture zlasti zagotavlja, da se infrastrukturne zmogljivosti dodeljujejo pravično in brez razlikovanja ter v skladu z zakonodajo Skupnosti.
2Kadar je upravljavec infrastrukture pravno, organizacijsko ali pri odločanju odvisen od prevoznikov v železniškem prometu, naloge, navedene v odstavku 1 in dodatno opredeljene v tem poglavju, prevzame organ za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti, ki je pravno, organizacijsko in pri odločanju neodvisen od vseh prevoznikov v železniškem prometu.“
12Zakon št. 97-135 z dne 13. februarja 1997 o ustanovitvi javnega podjetja „Réseau ferré de France“ za posodobitev železniškega prometa (JORF z dne 15. februarja 1997, str. 2592) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje in izhaja iz sprememb, ki so bile nazadnje vključene z zakonom št. 2009-1503 z dne 8. decembra 2009 o organizaciji in ureditvi železniškega prometa in o različnih določbah o prometu (JORF z dne 9. decembra 2009, str. 21226, v nadaljevanju: zakon št. 97-135) določa, da je Réseau ferré de France (v nadaljevanju: RFF) upravljavec francoske železniške infrastrukture.
13Člen 1, drugi odstavek, tega zakona določa:
„Société nationale des chemins de fer français [(v nadaljevanju: SNCF)] ob upoštevanju zahtev po varnosti in kontinuiteti javne službe zagotavlja vodenje prometa na nacionalnem železniškem omrežju, delovanje in vzdrževanje tehničnih naprav ter varnost tega omrežja v imenu [RFF] ter v skladu s cilji in načeli upravljanja, kakor jih ta opredeljuje. [RFF] ji za to plačuje. […]“
14Člen 17, prvi odstavek, dekreta št. 2003/194 z dne 7. marca 2003 o uporabi nacionalnega železniškega omrežja (JORF z dne 8. marca 2003, str. 4063) določa pripravo programa omrežja iz člena 3(1) Direktive 2001/14 (v nadaljevanju: program) tako:
„[RFF] pripravi program nacionalnega železniškega omrežja, ki vsebuje vse informacije, potrebne za izvajanje pravice do dostopa do nacionalnega železniškega omrežja, omenjene pod naslovom I. […]“
15Člen 18 tega dekreta določa:
„[RFF] je pristojno za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti nacionalnega železniškega omrežja pri infrastrukturah, ki jih upravlja samo ali katerih upravljavec ima pogodbo o partnerstvu, sklenjeno na podlagi členov 1-1 in 1-2 zakona [št. 97-135], v skladu s podrobnimi pravili, določenimi v členih od 18 do 27 tega dekreta. […]“
16Člen 21 navedenega dekreta je bil spremenjen z dekretom št. 2011/891 z dne 26. julija 2011 (JORF z dne 28. julija 2011, str. 12885). Kljub temu se ob upoštevanju datuma, ki ustreza datumu poteka roka, določenega v obrazloženem mnenju, v tej zadevi navedeni člen uporablja v različici pred to spremembo. Ta je določal:
„Prošnje za vlakovne poti se naslovijo na [RFF] pod pogoji in v skladu s podrobnimi pravili, ki jih določajo program omrežja, ali v primeru okvirnega sporazuma, določbe tega sporazuma.
[…]
[RFF] poveri tehnične študije izvedbe, potrebne za preučitev prošenj za vlakovne poti, [SNCF], ki je pooblaščena, da v njegovem imenu vodi promet na nacionalnem železniškem omrežju. Za te študije se zagotovi plačilo, ki gre v breme prosilca in je enako strošku, ki ga je mogoče neposredno pripisati njihovi izdelavi.
[SNCF] pod nadzorom [RFF] sprejme ukrepe, potrebne za zagotovitev funkcionalne neodvisnosti službe, ki pripravlja tehnična poročila, da bi zagotovila, da pri izvajanju njenih funkcij ni nobene diskriminacije. Ta služba upošteva zaupnost poslovnih informacij, ki so ji predložene za ta poročila.
[…]“
17Program nacionalnega železniškega omrežja za leti 2011 in 2012 med drugim v členu 6.4 z naslovom „Načrt izvedbe za prevoznike v železniškem prometu“ določa:
„V okviru člena 11 zgoraj navedene Direktive [2001/14] se načrt izvedbe, ki ga je uvedlo [RFF] za izboljšanje učinkovitosti železniškega omrežja in zagotavljanje kakovostnih storitev za prevoznike v železniškem prometu, odraža v posebnem zaračunavanju, ki se uporablja za dajatev za rezervacijo tovornih vlakovnih poti, katerih skupna dolžina je najmanj 300 km in hitrost najmanj 70 km/h brez postankov, odobrenih na podlagi prošnje prevoznika, ki je rezerviral vlakovno pot.
[RFF] se bo pogajalo z vsakim prevoznikom v železniškem prometu, ki to želi, za sklenitev sporazuma o ‚načrtu izvedbe‘ ob upoštevanju skupnih določb, sprejetih v evropskih poklicnih organizacijah in katerih temeljna načela se bodo uporabljala za celotno omrežje.“
18Francoska država in RFF sta 3. novembra 2008 sklenila pogodbo o izpolnjevanju ciljev za obdobje od leta 2008 do leta 2012 (v nadaljevanju: pogodba o izpolnjevanju ciljev).
19Programu so priloženi splošni pogoji, ki se uporabljajo za pogodbo o uporabi infrastrukture nacionalnega železniškega omrežja (v nadaljevanju: splošni pogoji RFF). V njih člen 18 z naslovom „Odgovornost v primeru nesreč in nastanka škode“ določa obseg odgovornosti prevoznika v železniškem prometu in RFF ob nesreči ali nastanku škode, člen 20 z naslovom „Odškodninska odgovornost ukinitve vlakovnih poti s strani RFF“ pa se nanaša na škodljive posledice ukinitve dni vlakovnih poti, ki jih je RFF dodelilo prevoznikom v železniškem prometu.
20Člen 24(III) zakona št. 82-1153 z dne 30. decembra 1982 o usmeritvi notranjega prometa (JORF z dne 31. decembra 1982, str. 4004), kakor je bil spremenjen z zakonom št. 2009-1503, je določal:
„Posebna služba [SNCF] od 1. januarja 2010 v imenu [RFF] ter v skladu s cilji in načeli upravljanja, ki jih ta opredeli, opravlja naloge upravljanja prometa na nacionalnem železniškem omrežju, omenjene v členu 1 zakona št. 97-135 […], pod pogoji, ki zagotavljajo neodvisnost tako izvajanih odločilnih funkcij in s tem svobodno in lojalno konkurenco ter neobstoj vsakršne diskriminacije.
[…]
Služba za upravljanje prometa ima svoj proračun, katerega financiranje zagotavlja RFF v okviru sporazuma, sklenjenega s [SNCF] in podpisanega tudi s strani direktorja službe za upravljanje. Ta sporazum v skladu s členom 1 zakona št. 97-135 […] določa pogoje za izvedbo in plačilo nalog, ki jih opravlja služba, zlasti glede študij tehnične izvedbe, potrebnih za obravnavanje prošenj za vlakovne poti in operativno upravljanje prometa.
[…]“
21Komisija je Francosko republiko 27. junija 2008 uradno opomnila, naj se uskladi z direktivami prvega železniškega paketa. Francoska republika je na uradni opomin odgovorila z dopisoma z dne 9. septembra 2008 in z dne 14. julija 2009.
22Komisija je z dopisom z dne 9. oktobra 2009 na Francosko republiko naslovila obrazloženo mnenje, v katerem je zatrjevala, da ukrepi, ki so bili sprejeti za prenos člena 6(3) Direktive 91/440 in Priloge II k tej direktivi ter členov 4(2) in 14(2) Direktive 2001/14 glede neodvisnosti odločilnih funkcij, niso zadostni. Komisija je v obrazloženem mnenju tej državi članici očitala tudi, da ni sprejela ustreznih ukrepov za uskladitev z obveznostmi na področju zaračunavanja dostopa do železniške infrastrukture iz členov 4(1), 11 in 6(2) Direktive 2001/14 ter člena 10(7) Direktive 91/440. Francoska republika naj prav tako ne bi izpolnila obveznosti, ki jih imajo države članice na podlagi člena 30(1) in od (3) do (5) Direktive 2001/14 v zvezi z regulatornim organom. Komisija je tako Francosko republiko pozvala, naj sprejme ukrepe, ki so potrebni za uskladitev s tem obrazloženim mnenjem v dveh mesecih od njegovega prejema.
23Francoska republika je z dopisom z dne 10. decembra 2009 odgovorila na obrazloženo mnenje Komisije in jo obvestila o sprejetju in razglasitvi zakona št. 2009-1503 ter poleg tega navedla, da po njenem mnenju očitki, ki jih je navedla ta institucija, niso utemeljeni. Francoska republika je 30. julija 2010 Komisiji predložila različne dodatne informacije o izvajanju prvega železniškega paketa.
24Ker Komisije odgovor Francoske republike ni prepričal, je sklenila vložiti to tožbo. Vendar je glede na razvoj nacionalnega zakonodajnega okvira, potem ko je bilo poslano obrazloženo mnenje, omejila obseg te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na člen 6(3) Direktive 91/440 in Prilogo II k tej direktivi ter na člene 6, od (2) do (5), 11 in 14(2) Direktive 2001/14.
25Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 30. junija 2011 Kraljevini Španiji dovolil intervencijo v podporo predlogom Francoske republike.
Tožba
26Komisija trdi, da na podlagi člena 6(3) Direktive 91/440 za odločilne funkcije na področju dodeljevanja vlakovnih poti ne more biti pristojen subjekt, ki opravlja prevozne storitve v železniškem prometu, ali direktorat, ustanovljen v okviru tega subjekta, saj je dodeljevanje vlakovnih poti odločilna funkcija za zagotovitev pravičnega in nediskriminatornega dostopa do infrastrukture, ki je našteta v Prilogi II k tej direktivi in za katero velja zahteva po neodvisnosti. Ta institucija prav tako trdi, da v skladu s členom 14(2) Direktive 2001/14 železniške infrastrukturne zmogljivosti dodeljuje neodvisen organ za dodeljevanje.
27Komisija meni, da čeprav je RFF, ki je odgovorno za upravljanje infrastrukture, organ, neodvisen od SNCF, pa je ta kljub temu pristojna za nekatere odločilne funkcije na področju dodeljevanja vlakovnih poti. Komisija v zvezi s tem opozarja, da čeprav so te odločilne funkcije prenesene na specializirano službo znotraj SNCF, in sicer na Direction des Circulations Ferroviaires (v nadaljevanju: DCF), pa DCF ni niti pravno, niti organizacijsko, niti pri odločanju neodvisna od SNCF.
28Po mnenju Komisije naloge, prenesene na DCF, prispevajo k izvajanju odločilnih funkcij, kot so določene v Prilogi II k Direktivi 91/440. SNCF naj bi bila pristojna za pomembne elemente postopka dodeljevanja zmogljivosti v smislu Priloge II k Direktivi 91/440, kot so tehnične študije izvedbe ali dodeljevanja vlakovnih poti v zadnji minuti. Komisija meni, da čeprav je RFF odgovorno za dodeljevanje posameznih vlakovnih poti, so študije, za katere je pristojna SNCF, del odločilnih funkcij. Te funkcije naj bi bile del tistih iz člena 14(2) Direktive 2001/14 in bi jih torej moral izvajati neodvisen organ.
29Komisija trdi, da je treba člen 6(3) Direktive 91/440 razlagati v povezavi s členom 14(2) Direktive 2001/14 in da se ta člena dopolnjujeta. Pravilo neodvisnosti odločilnih funkcij, na splošno izraženih v členu 6(3) Direktive 91/440, naj bi bilo v zvezi z dodeljevanjem vlakovnih poti pojasnjeno in podrobno določeno v členu 14(2) Direktive 2001/14.
30Komisija meni, da Direktiva 2001/14 ne določa, da lahko odločilne funkcije opravlja prevoznik v železniškem prometu pod „nadzorom“ organa, ki je na pravni in organizacijski ravni ter ravni odločanja neodvisen, ampak zahteva, da te funkcije „prevzame“ tak neodvisen organ.
31Cilj člena 14(2) Direktive 2001/14 naj bi bil, da prevozniki v železniškem prometu ne izvajajo nobene pristojnosti na področju dodeljevanja vlakovnih poti, da bi se zagotovila pravična in nediskriminatorna obravnava teh prevoznikov.
32Glede pravne neodvisnosti DCF Komisija meni, da gre za specializirano službo SNCF, ki v smislu člena 14(2) Direktive 2001/14 s tega vidika torej ni neodvisna, saj je DCF vključena v strukturo SNCF in nima samostojne pravne osebnosti.
33Komisija meni tudi, da kadar upravljavec železniške infrastrukture, v obravnavani zadevi RFF, odločilne funkcije prenese na drug organ, v obravnavani zadevi na DCF, mora ta organ izpolnjevati iste zahteve glede neodvisnosti, ki veljajo za upravljavca te infrastrukture. Tako naj bi zahteva po neodvisnosti „sledila“ izvajanju odločilnih funkcij. Drugače bi zahteva po neodvisnosti povsem izgubila polni učinek.
34Komisija v zvezi z neodvisnostjo DCF na organizacijski ravni in ravni odločanja navaja, da ta ni v celoti zagotovljena. Spoštovanje obveznosti glede neodvisnosti mora namreč nadzorovati neodvisen organ, to funkcijo pa lahko v obravnavani zadevi prevzame železniški regulatorni organ. Poleg tega naj prevozniki v železniškem prometu, ki konkurirajo SNCF, ne bi imeli možnosti pritožbe v primeru nespoštovanja zahteve po neodvisnosti, železniški regulatorni organ naj ne bi dajal soglasja k imenovanju direktorja DCF, ampak le k njegovemu odpoklicu, premestitve osebja DCF v druge službe SNCF naj ne bi bile dovolj nadzorovane, in nazadnje, zagotovilo, da bo DCF imela svoje osebje, ločene prostore in zavarovan informacijski sistem, še ni bilo dano.
35Nazadnje, Komisija v repliki navaja, da čeprav dejstvo, da je Francoska republika sprejela nov dekret, ki je medtem postal dekret št. 2011-891 z dne 26. julija 2011 o službi za upravljanje prometa in prevoza ter o nekaterih določbah na področju železnic (JORF z dne 28. julija 2011, str. 12885), pomeni izboljšanje v primerjavi s trenutnim položajem, pa novi dekret DCF ne daje zadostne neodvisnosti na organizacijski ravni in ravni odločanja ter prav gotovo ne na pravni ravni.
36Francoska vlada trdi, da je neodvisnost DCF zagotovljena, saj odločilne funkcije, prenesene nanjo, nadzira RFF. DCF naj bi sodelovala pri izvajanju odločilnih funkcij, vendar naj jih ne bi vodila, RFF pa naj bi bilo edino odgovorno za dodeljevanje vlakovnih poti. Tako naj bi RFF določalo postopek in operativne metode obravnavanja prošenj, ki jih posreduje DCF, in določalo pravila prednosti. Glede vlakovnih poti v zadnji minuti naj bi bila njihova dodelitev s strani DCF utemeljena z nujnostjo in naj bi bila vsekakor določena po vrstnem redu prispelih prošenj. Francoska vlada poleg tega trdi, da zahteva po pravni neodvisnosti ne nalaga, da ima DCF pravno osebnost, ločeno od SNCF.
37Ta vlada prav tako meni, da se za francoski položaj ne uporablja člen 14(2) Direktive 2001/14, saj se ta določba uporablja samo, če je upravljavec infrastrukture odvisen. Upravljavec infrastrukture, namreč RFF, pa naj bi bil neodvisen, tako da naj se navedeni člen ne bi uporabljal za dejavnosti DCF.
38Francoska vlada trdi, da je DCF, čeprav je sestavni del pravne osebe, ki je prevoznik v železniškem prometu, funkcionalno neodvisen organ. Tako naj DCF kljub vključenosti v SNCF ne bi bilo mogoče šteti za organ, ki zagotavlja prevozne storitve v železniškem prometu v smislu člena 6(3) Direktive 91/440.
39Francoska vlada prav tako zavrača trditve Komisije v zvezi z organizacijsko neodvisnostjo DCF in njeno neodvisnostjo pri odločanju, zlasti glede imenovanja svojega direktorja, premeščanja direktorja in uslužbencev v druge službe SNCF in zagotovila za DCF, da ima ločene prostore, lastno pravno osebnost in zavarovan informacijski sistem.
40Francoska vlada v dupliki trdi, da je bil prenos člena 6(3) Direktive 91/440 in Priloge II k tej direktivi popolnoma končan s sprejetjem dekreta št. 2011-891 na podlagi zakona št. 2009-1503.
41Komisija s prvim očitkom Francoski republiki očita, da ni izpolnila obveznosti iz člena 6(3) Direktive 91/440 v povezavi s Prilogo II k tej direktivi in člena 14(2) Direktive 2001/14, ker je v Franciji, čeprav je upravljavec železniške infrastrukture, RFF, od SNCF neodvisen organ, ki zagotavlja upravljanje železniških storitev, SNCF kljub temu pristojna za opravljanje nekaterih bistvenih funkcij na področju dodeljevanja vlakovnih poti, saj je priprava tehničnih študij izvedbe, potrebnih za obravnavanje prošenj za vlakovne poti in za dodeljevanje vlakovnih poti v zadnji minuti zaupana specializirani službi v okviru SNCF, namreč DCF, ki na pravni in organizacijski ravni ter na ravni odločanja ni neodvisna od nje.
42Najprej je treba navesti, da Francoska republika trdi, da je bil prenos člena 6(3) Direktive 91/440 in Priloge II k tej direktivi v celoti končan s sprejetjem dekreta št. 2011-891.
43Vendar je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso obstoj neizpolnitve obveznosti presojati na podlagi položaja države članice ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, Sodišče pa ne more upoštevati poznejših sprememb (glej zlasti sodbi z dne 27. septembra 2007 v zadevi Komisija proti Franciji, C-9/07, točka 8, in z dne 18. novembra 2010 v zadevi Komisija proti Španiji, C-48/10, točka 30).
44Zato dekreta št. 2011-891, ker je bil sprejet po izteku roka, ki ga je Komisija določila v obrazloženem mnenju z dne 9. oktobra 2009, ni mogoče upoštevati pri preizkusu Sodišča glede utemeljenosti te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti.
45Glede vsebine je treba opozoriti, da se je z Direktivo 91/440 začela liberalizacija železniškega prometa, da bi se omogočil pravičen in nediskriminatoren dostop prevoznikov v železniškem prometu do infrastrukture. Člen 6(3), prvi pododstavek, Direktive 91/440 je za zagotovitev takega dostopa določal, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da se za pravičen in enakopraven dostop do železniške infrastrukture odločilne funkcije, navedene v Prilogi II k tej direktivi, prenesejo na organe ali podjetja, ki sami ne zagotavljajo prevoznih storitev v železniškem prometu, ne glede na organizacijske strukture pa je treba dokazati, da je bil ta cilj dosežen.
46V skladu s Prilogo II k Direktivi 91/440 se za odločilne funkcije v smislu člena 6(3) te direktive štejejo priprava in odločanje o izdaji licenc prevoznikom v železniškem prometu, vključno z dodeljevanjem posameznih licenc, odločanje o dodeljevanju vlakovnih poti, vključno z opredelitvijo in oceno razpoložljivosti ter dodeljevanjem posameznih vlakovnih poti, odločanje o zaračunavanju uporabnin za uporabo infrastrukture in spremljanje izpolnjevanja obveznosti javne službe pri zagotavljanju nekaterih storitev.
47Iz naštetega izhaja, da prevozniku v železniškem prometu ni mogoče zaupati priprave tehničnih študij izvedbe, potrebnih za obravnavanje prošenj za vlakovne poti, pred odločitvijo o dodelitvi vlakovnih poti v zadnji minuti, saj na eni strani te študije prispevajo k opredelitvi in oceni razpoložljivosti vlakovnih poti, na drugi strani pa je dodeljevanje vlakovnih poti v zadnji minuti dodeljevanje posameznih vlakovnih poti, določeno v Prilogi II k Direktivi 91/440, te funkcije pa je zato treba zaupati neodvisnemu organu.
48Opozoriti je namreč treba, da člen 14(2) Direktive 2001/14 določa, da so subjekti, ki so pristojni za dodeljevanje, pravno, organizacijsko in pri odločanju neodvisni od vseh prevoznikov v železniškem prometu.
49V zvezi s tem ni mogoče sprejeti trditve Francoske republike, da se člen 14(2) Direktive 2001/14 ne uporablja, ker obstaja neodvisni upravljavec infrastrukture, RFF, ki je pristojen za odločilne funkcije dodeljevanja posameznih vlakovnih poti. V nasprotju s trditvami navedene države članice je namreč neodvisnost, ki jo mora dokazati upravljavec železniške infrastrukture in je določena v členu 14(2) Direktive 2001/14, treba preveriti, tudi če ta upravljavec ni odvisen od prevoznikov v železniškem prometu, ker so odločilne funkcije še vedno zaupane prevozniku v železniškem prometu. Torej, kot meni generalni pravobranilec v točki 41 sklepnih predlogov, za DCF veljajo zahteve iz člena 6(3) Direktive 91/440 in člena 14(2) Direktive 2001/14, ki se ne smeta ločiti. Sicer bi lahko države članice obšle določbe navedenih direktiv s postavitvijo upravljavca infrastrukture, ki bi kljub svoji neodvisnosti odločilne funkcije prenesel na prevoznika v železniškem prometu, kar bi bilo v nasprotju s ciljem, na katerega je opozorjeno v uvodni izjavi 11 Direktive 2001/14, ki je vsakemu prevozniku v železniškem prometu zagotoviti pravične in nediskriminatorne pogoje dostopa do železniške infrastrukture.
50V obravnavani zadevi so DCF, čeprav jo nadzoruje RFF, neodvisni upravljavec infrastrukture, v skladu s členom 24 zakona št. 82-1153, kakor je bil spremenjen z zakonom št. 2009/1503, in členom 21 dekreta št. 2003-194 zaupane odločilne funkcije v smislu člena 6(3) Direktive 91/440, poleg tega pa je tudi vključena v prevoznika v železniškem prometu, namreč SNCF. Zato mora biti DCF, da bi lahko prevzela funkcije dodeljevanja, tudi pravno, organizacijsko in pri odločanju neodvisna od SNCF.
51Tako mora DCF s pravnega vidika imeti na eni strani pravno osebnost, ločeno od SNCF, na drugi strani pa organe in lastna sredstva, ki so prav tako ločeni od organov in sredstev SNCF.
52Vendar je treba ugotoviti, da v Franciji DCF nima pravne osebnosti, ločene od SNCF, česar Francoska republika ne izpodbija. Zato med DCF in SNCF ni pravne neodvisnosti iz člena 14(2) Direktive 2001/14.
53Ker merilo pravne neodvisnosti ni izpolnjeno, ni treba preučiti meril organizacijske neodvisnosti in neodvisnosti pri odločanju, saj morajo biti ta merila izpolnjena kumulativno, in če DCF ne izpolnjuje enega od njih, to zadostuje za dokaz neizpolnitve obveznosti iz člena 6(3) Direktive 91/440 in Priloge II k tej direktivi ter člena 14(2) Direktive 2001/14.
54Iz navedenega izhaja, da je treba prvi očitek, ki ga navaja Komisija v utemeljitev tožbe, sprejeti.
55Komisija s prvim delom drugega očitka trdi, da Francoska republika ni izpolnila obveznosti iz člena 11 Direktive 2001/14, ker francoska ureditev trenutno ne vsebuje načrta izvedbe, ki bi bil skladen s tem členom. Ukrepi, ki jih je navedla država članica, naj ne bi tvorili takega načrta.
56Člen 6.4 programa, ki določa posebno zaračunavanje uporabnin, ki se uporablja za dajatev za rezervacijo tovornih vlakovnih poti, katerih skupna dolžina je najmanj 300 km in hitrost najmanj 70 km/h, ni mogoče šteti za načrt izvedbe v smislu člena 11 Direktive 2001/14, ker naj niti za prevoznike niti za upravljavca ne bi vseboval obveznosti in/ali spodbud za uspešnejše poslovanje.
57Poleg tega naj tudi druga dokumenta, ki ju navajajo francoski organi, in sicer splošni pogoji, ki veljajo za pogodbe o uporabi infrastrukture, in pogodba o izpolnjevanju ciljev, ne bi izpolnjevala zahtev iz členov 11 Direktive 2001/14.
58Komisija z drugim delom drugega očitka trdi tudi, da Francoska republika s tem, da ni uvedla sistema spodbud, kot ga določa člen 6, od (2) do (5), Direktive 2001/14, ni izpolnila obveznosti iz teh določb.
59V zvezi s spodbudami za upravljavca infrastrukture, da zniža stroške zagotavljanja infrastrukture, Komisija trdi, da ukrepov, ki so jih sprejeli francoski organi, ne spremlja sistem, ki bi omogočal, da je upravljavec infrastrukture dovolj spodbujen, da doseže cilje, ki so mu zaupani.
60Glede znižanja uporabnin za dostop do infrastrukture Komisija poudarja, da pogodba o izpolnjevanju ciljev ne vsebuje nobenega cilja.
61Francoska vlada trdi, da pogodba o izpolnjevanju ciljev opredeljuje cilje posodobitve infrastrukture in podrobna pravila o razvoju nove komercialne ponudbe omrežja, da bi se izboljšale kakovost, storitve in varnost. Ta pogodba naj bi tako vsebovala take določbe, ki spodbujajo upravljavca infrastrukture, da zmanjša motnje in izboljša kakovost izvedbe železniškega omrežja.
62Ta vlada prav tako meni, da splošni pogoji, ki veljajo za pogodbe o uporabi infrastrukture s tem, da za primer neizpolnitve obveznosti določajo odškodnino, vsebujejo določbe za spodbujanje tako prevoznikov v železniškem prometu kot upravljavca infrastrukture k zmanjševanju motenj in izboljšanju kakovosti izvedbe železniškega omrežja.
63Francoski organi glede spodbud za upravljavca infrastrukture, da zniža stroške zagotavljanja infrastrukture, trdijo, da so vzpostavili mehanizem bonusa za osebje, ki je neposredno povezan z znižanjem teh stroškov, in so torej zagotovili take spodbude.
64Francoska vlada v zvezi s ciljem znižanja višine uporabnin za dostop do železniške infrastrukture meni, da znižanje stroškov za uporabo železniške infrastrukture nikakor ne more biti absoluten cilj, določen z Direktivo 2001/14.
65Španska vlada meni, da Direktiva 2001/14 ne opredeljuje in ne nalaga nobenih meril glede uvedbe načrta izvedbe in se samo sklicuje na cilj tega sistema.
66Tako naj Komisija ne bi dokazala, da francoski sistem zaračunavanja uporabnin za infrastrukturo ne spodbuja zmanjševanja motenj in izboljšanja kakovosti izvedbe železniškega omrežja. Sklicevanje na veljavne določbe in delno razlago nekaterih pogodb ali nekaterih določb naj namreč ne bi zadostovalo za ta dokaz, saj je treba te določbe upoštevati skupaj.
67Glede ukrepov za znižanje višine uporabnin za dostop španska vlada trdi, da pobiranje teh dajatev spada k uvedbi sodobnega in konkurenčnega evropskega železniškega omrežja v skladu s ciljem iz Direktive 2001/14, ki pa po mnenju te vlade še ni izpolnjen. Ne bi bilo razumno, da se znižajo zneski teh dajatev in hkrati stroški vzdrževanja, ne da bi se prej posodobilo železniško omrežje. Ta okoliščina naj bi že vnaprej izključevala kakršno koli kršitev zgoraj navedenih določb.
68Komisija s prvim delom drugega očitka Francoski republiki v bistvu očita, da z nacionalno zakonodajo ni uvedla načrta izvedbe, kot je določen v členu 11 Direktive 2001/14.
69V skladu s členom 11(1) Direktive 2001/14 ureditve zaračunavanja spodbujajo prevoznike v železniškem prometu in upravljavca infrastrukture k zmanjševanju motenj in izboljšanju kakovosti izvedbe železniškega omrežja prek načrta izvedbe. Na podlagi iste določbe lahko ta ureditev vsebuje sankcije, nadomestila in stimulacije.
70Iz navedenega izhaja, da morajo po eni strani države članice v ureditve zaračunavanja infrastrukture vključiti načrt izvedbe, katerega namen je spodbujati prevoznike v železniškem prometu in upravljavca infrastrukture k izboljšanju kakovosti izvedbe železniškega omrežja. Po drugi strani države članice glede vrste spodbujevalnih ukrepov, ki jih lahko sprejmejo, ohranijo svobodno izbiro glede konkretnih ukrepov, ki so del tega načrta, če ti sestavljajo skladno in pregledno celoto, ki jo je mogoče opredeliti kot „načrt izvedbe“ (glej sodbo z dne 28. februarja 2013 v zadevi Komisija proti Španiji, C-483/10, točka 64).
71Pri preizkusu utemeljenosti tega prvega dela je torej treba preveriti, ali so ukrepi, ki jih v zvezi s tem vsebuje francoska zakonodaja, v skladu z zahtevami iz člena 11 Direktive 2001/14.
72Glede člena 6.4 programa je treba ugotoviti, da ta člen določa le posebno zaračunavanje uporabnin, ki se uporablja za dajatev za rezervacijo tovornih vlakovnih poti, katerih skupna dolžina je najmanj 300 km in hitrost najmanj 70 km/h, ter ni skladna in pregledna celota, ki bi jo lahko šteli za načrt izvedbe v smislu člena 11 Direktive 2001/14. Kot je bilo opozorjeno v točki 70 te sodbe, ta člen zahteva, da države članice dejansko uvedejo načrt izvedbe v ureditvi zaračunavanja.
73Splošni pogoji RFF vsebujejo določbe o plačilu odškodnine upravljavcu infrastrukture v primeru neuporabe vlakovne poti po krivdi prevoznika v železniškem prometu in plačilu odškodnine prevozniku v železniškem prometu po ukinitvi vlakovne poti zaradi upravljavca. Poudariti je treba, da te določbe ne pomenijo načrta izvedbe, saj člen 18 teh splošnih pogojev vsebuje le določbe o odškodninski odgovornosti, člen 20 navedenih splošnih pogojev pa določa le odškodninske posledice v primeru ukinitve vlakovnih poti s strani RFF.
74Nazadnje, glede poskusne uvedbe posebnega načrta izvedbe, določenega s pogodbo o izpolnjevanju ciljev, je treba ugotoviti, da je ta načrt le v pristojnosti RFF. Zato pogodba o izpolnjevanju ciljev ne pomeni načrta izvedbe, ki ne bi spodbujal le upravljavca infrastrukture, ampak tudi prevoznike v železniškem prometu. Poleg tega se v skladu s členom 11(2) Direktive 2001/14 osnovna načela načrta izvedbe uporabljajo za celotno omrežje. Določbe pogodbe o izpolnjevanju ciljev pa so omejene na omrežje tovornega prometa.
75Iz navedenega izhaja, da je prvi del drugega očitka, ki ga je navedla Komisija v utemeljitev tožbe, treba sprejeti.
76Komisija z drugim delom drugega očitka Francoski republiki v bistvu očita, da ni določila mehanizmov, ki bi upravljavca infrastrukture spodbudili k zmanjšanju stroškov, povezanih z infrastrukturno storitvijo, ali k znižanju uporabnin za dostop.
77Spomniti je treba, da morajo države članice v skladu s členom 6(1) Direktive 2001/14 določiti pogoje za zagotovitev, da računovodska evidenca tega upravljavca pod normalnimi pogoji poslovanja in v primernem obdobju uravnoteži vsaj prihodke od uporabnin, presežke iz drugih komercialnih dejavnosti in državno financiranje na eni strani ter infrastrukturne odhodke na drugi. V skladu s členom 6(2) te direktive se upravljavcem železniške infrastrukture zagotovijo spodbude za zniževanje stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop.
78V zvezi s tem odstavek 3 člena 6 Direktive 2001/14 določa, da se mora obveznost, ki izhaja iz odstavka 2 tega člena, izpolniti bodisi z večletno pogodbo med upravljavcem železniške infrastrukture in pristojnim organom, ki določa državno financiranje, bodisi z uvedbo primernih ukrepov nadzora z ustreznimi pooblastili. Države članice lahko torej spodbujevalne ukrepe določijo v okviru večletne pogodbe ali s predpisi.
79V obravnavani zadevi so sporazum o udeležbi zaposlenih pri dobičku 6. junija 2009 sklenili predsednik RFF in predstavniki zaposlenih v okviru pogodbe o izpolnjevanju ciljev. Enak sporazum je spodbujevalni ukrep, podoben večletni pogodbi iz člena 6(3) Direktive 2001/14.
80S sporazumom o udeležbi zaposlenih pri dobičku je namreč uveden bonus za zaposlene, ki upravljavca železniške infrastrukture spodbuja k zmanjševanju stroškov, ker ta sporazum med drugim na podlagi merila, ki lahko pripelje do bonusa v korist vseh zaposlenih v RFF, določa zmanjšanje stroška enote dela, ki predstavlja dela za popolno obnovitev kilometra železniške proge. Spremljanje tega stroška namreč omogoča opredelitev indeksa spreminjanja stroškov enote dela pri prenavljanju železniške infrastrukture, to pa je indeks, s katerim se, kot je opozoril generalni pravobranilec v točki 66 sklepnih predlogov, uvaja mehanizem bonusa za zaposlene, ki je neposredno povezan z zmanjševanjem stroškov zagotavljanja infrastrukture. Poleg tega se bonus na podlagi sporazuma o udeležbi zaposlenih pri dobičku izplača le, če so ugotovljeni stroški skladni s cilji pogodbe o izpolnjevanju ciljev.
81Tako ti ukrepi spodbujajo upravljavca infrastrukture k zmanjševanju stroškov zagotavljanja železniške infrastrukture in posredno k znižanju uporabnin za dostop do te infrastrukture.
82V zvezi s trditvijo Komisije, da člen 6(2) Direktive 2001/14 državam članicam nalaga sprejetje ukrepov za spodbujanje znižanja uporabnin za dostop, ki so ločeni od ukrepov za spodbujanje zmanjšanja stroškov, je treba ugotoviti, da je v uvodni izjavi 40 te direktive navedeno, da je železniška infrastruktura naravni monopol in da je zato treba upravljavcem infrastrukture zagotoviti spodbude za zmanjševanje stroškov in učinkovito upravljanje svoje infrastrukture. V tej uvodni izjavi pa niso navedene uporabnine, temveč le stroški (glej sodbo z dne 28. februarja 2013 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-556/10, točka 106).
83Člen 6(2) Direktive 2001/14 res določa, da je treba sprejeti spodbude za zniževanje stroškov in uporabnin za dostop. Vendar ne določa, da morajo biti ti ukrepi sprejeti ločeno (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Nemčiji, točka 107).
84Strinjanje s stališčem Komisije namreč pomeni priznanje, da mora država članica spodbujati upravljavca infrastrukture, da z znižanjem uporabnin prenese na uporabnika omrežja del presežkov, nastalih zaradi povečanja učinkovitosti, čeprav je lahko postavljen v položaj, v katerem ne more pokriti vseh stroškov zagotavljanja infrastrukture. V skladu s to razlago bi morala država članica v zameno za prenos teh presežkov financirati infrastrukturo. Ugotoviti je treba, da bi bila taka razlaga v nasprotju s členom 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/14, ki določa, da lahko država članica v okviru za zaračunavanje uporabnin iz členov 7 in 8 te direktive od upravljavca infrastrukture zahteva, da svojo računovodsko evidenco uravnoteži brez državnega financiranja (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Nemčiji, točka 108).
85Zato je treba ugotoviti, da je obveznost spodbujanja upravljavca infrastrukture, da zniža stroške zagotavljanja infrastrukture in uporabnine za dostop, v obravnavanem primeru izpolnjena z ukrepi za znižanje stroškov zagotavljanja infrastrukture, ker ti ukrepi vplivajo tudi na znižanje uporabnin, kot je bilo navedeno v točkah od 79 do 81 te sodbe.
86Poleg tega je treba ugotoviti, da ukrepi za spodbujanje znižanja stroškov zagotavljanja infrastrukture lahko povzročijo le znižanje uporabnin za dostop ne glede na to, ali so določene na podlagi člena 7(3) Direktive 2001/14 ali na podlagi člena 8(1) te direktive.
87Iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je treba drugi del drugega očitka Komisije, ki se nanaša na ukrepe spodbud za znižanje stroškov, zavrniti.
88Iz vsega navedenega izhaja, da Francoska republika s tem, da ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za zagotovitev, da subjekt, ki mu je zaupano opravljanje odločilnih funkcij, naštetih v Prilogi II k Direktivi 91/440, ni odvisen od podjetja, ki zagotavlja storitve železniškega prevoza, kot je določeno s členom 6(3) te direktive in Prilogo II k navedeni direktivi ter s členom 14(2) Direktive 2001/14, in s tem, da v predpisanem roku ni sprejela vseh zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev s členom 11 Direktive 2001/14, ni izpolnila obveznosti iz navedenih določb.
89V preostalem se tožba zavrne.
90Člen 138(3) Poslovnika določa, da če vsaka stranka uspe samo deloma, nosi vsaka svoje stroške. Ker sta Komisija in Francoska republika s svojimi predlogi uspeli samo deloma, je treba odločiti, da vsaka nosi svoje stroške.
91V skladu s členom 140(1) Poslovnika Kraljevina Španija nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
Podpisi
(*1) Jezik postopka: francoščina.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.