z dnia 9 listopada 2017 r. (*1)
Odesłanie prejudycjalne – Transport kolejowy – Dyrektywa 2001/14/WE – Opłaty za infrastrukturę – Pobieranie opłat – Krajowy organ kontrolny czuwający nad zgodnością opłat za infrastrukturę z tą dyrektywą – Umowa użytkowania infrastruktury zawarta między zarządcą infrastruktury kolejowej a przedsiębiorstwem kolejowym – Zasada niedyskryminacji – Zwrot opłat bez udziału tego organu i poza procedurami odwoławczymi wymagającymi jego udziału – Uregulowanie krajowe pozwalające sądowi cywilnemu na ustalenie właściwej kwoty w wypadku opłat niezgodnych z zasadą słuszności
W sprawie C‑489/15
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Landgericht Berlin (sąd okręgowy w Berlinie, Niemcy) postanowieniem z dnia 3 września 2015 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 17 września 2015 r., w postępowaniu:
CTL Logistics GmbH
przeciwko
DB Netz AG,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: J.L. da Cruz Vilaça, prezes izby, E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger (sprawozdawca) i F. Biltgen, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Mengozzi,
sekretarz: K. Malacek, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 13 lipca 2016 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 24 listopada 2016 r.,
wydaje następujący
1Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 4 ust. 1 i 5, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i art. 30 ust. 1–3, 5 i 6 dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa ( Dz.U. 2001, L 75, s. 29 ), zmienionej dyrektywą 2004/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ( Dz.U. 2004, L 220, s. 16 ) (zwanej dalej „dyrektywą 2001/14”).
2Wniosek ten został złożony w ramach sporu między CTL Logistics GmbH a DB Netz AG w przedmiocie zwrotu opłat z tytułu anulowania i zmian w ramach użytkowania infrastruktury kolejowej zarządzanej przez DB Netz.
3W motywach 5, 7, 11, 12, 16, 20, 32, 34, 35, 40 i 46 dyrektywy 2001/14 określono następująco jej cele w związku z opłatami za użytkowanie infrastruktury:
„(5)
Aby zapewnić przejrzystość i wolny od dyskryminacji dostęp dla wszystkich przedsiębiorstw kolejowych do infrastruktury kolejowej, wszystkie konieczne informacje wymagane przy wykorzystywaniu uprawnień do dostępu mają zostać opublikowane w sprawozdaniu o stanie sieci.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
4Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy 2001/14 przewiduje:
„Niniejsza dyrektywa dotyczy zasad i procedur, które mają być stosowane w odniesieniu do ustalania i pobierania opłat za infrastrukturę kolejową i alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej.
Państwa członkowskie zapewnią, aby systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej dla infrastruktury kolejowej spełniały zasady ustanowione w niniejszej dyrektywie i w ten sposób umożliwiały zarządcy infrastruktury wprowadzenie do obrotu i osiągnięcie optymalnej efektywności wykorzystania dostępnej zdolności przepustowej infrastruktury”.
5Artykuł 3 tej dyrektywy, zatytułowany „Sprawozdanie o stanie sieci”, stanowi:
„1. Zarządca infrastruktury będzie, po skonsultowaniu [się] z zainteresowanymi stronami, opracowywać i publikować sprawozdanie o stanie sieci, możliwe do uzyskania po uiszczeniu pewnej opłaty, która nie może przewyższyć kosztu opublikowania tego sprawozdania.
2Sprawozdanie o stanie sieci będzie podawać charakterystykę infrastruktury, która jest dostępna dla przedsiębiorstw kolejowych. Będzie zawierać informacje podające warunki dostępu do danej infrastruktury kolejowej. Sprawozdania o stanie sieci są zamieszczone w załączniku I.
3Regulamin sieci jest aktualizowany i zmieniany w razie konieczności.
4Sprawozdanie o stanie sieci będzie publikowane nie mniej niż na cztery miesiące z góry przed ostatecznym terminem składania zamówień na zdolność przepustową infrastruktury”.
6Rozdział II wspomnianej dyrektywy, który obejmuje art. 4–12, dotyczy „Opłat za infrastrukturę”.
7Artykuł 4 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Ustalanie, wyznaczanie i zbieranie opłat”, stanowi w ust. 1, 4 i 5:
„1. Państwa członkowskie ustalą ogólne ramy pobierania opłat, respektujące jednak niezależność zarządzania przewidzianą w art. 4 dyrektywy [Rady] 91/440/EWG [z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych ( Dz.U. 1991, L 237, s. 25 )].
W przedmiocie wspomnianego warunku niezależności zarządzania państwa członkowskie ustalą także specjalne zasady pobierania opłat lub przekażą takie uprawnienia zarządcy infrastruktury. Wyznaczenie opłaty za użytkowanie infrastruktury i zbieranie tej opłaty będzie wykonywane przez zarządcę infrastruktury.
[…]
4Z wyjątkiem przypadków, gdy przyjęte są szczególne ustalenia zgodnie z art. 8 ust. 2, zarządcy infrastruktury zapewnią, żeby stosowany system pobierania opłat był oparty na takich samych zasadach na ich całej sieci.
5Zarządcy infrastruktury zapewnią, żeby wynikiem stosowania systemu pobierania opłat były równoważne i niedyskryminujące opłaty dla różnych przedsiębiorstw kolejowych, które wykonują przewozy o równoważnym charakterze na podobnej części rynku, i żeby faktycznie stosowane opłaty stosowały się do zasad ustalonych w sprawozdaniu o stanie sieci”.
8Artykuły 7–12 dyrektywy 2001/14 precyzują, jakie opłaty mogą być pobierane, oraz zasady ich obliczania.
9Artykuł 7 tej dyrektywy, zatytułowany „Zasady pobierania opłat”, stanowi w ust. 3–5:
„3. Bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 lub 5, lub art. 8 opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń zostaną ustalone po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami.
4Opłata za infrastrukturę może zawierać pewną opłatę, która odzwierciedla niedobór zdolności przepustowej możliwego do wskazania segmentu infrastruktury w czasie okresów przepełnienia.
5Opłata za infrastrukturę może być zmieniona, aby uwzględnić koszty skutków dla środowiska spowodowane przez prowadzenie ruchu pociągów. Taka zmiana zostanie zróżnicowana w powiązaniu z wielkością spowodowanego skutku.
Pobieranie opłaty za koszty środowiska, których wynikiem jest wzrost ogólnej wielkości przychodów przysługujących zarządcy infrastruktury, będzie dozwolone tylko wtedy, jeżeli takie pobieranie opłaty jest stosowane na poziomie porównywalnym z konkurencyjnymi gałęziami transportu.
[W braku porównywalnego poziomu pobierania opłat za koszty środowiskowe dla innych gałęzi transportu ta zmiana nie może zmieniać kwoty ogółem przychodów osiągniętych przez zarządcę infrastruktury. Jeżeli porównywalny poziom pobierania opłat za koszty środowiskowe został wprowadzony dla kolei i innych konkurencyjnych gałęzi transportu i prowadzi to do zwiększenia przychodów, państwa członkowskie decydują o przeznaczeniu dodatkowych przychodów]”.
10Artykuł 8 tej dyrektywy, zatytułowany „Wyjątki od zasad pobierania opłat”, stanowi w ust. 1 i 2:
„1. W celu uzyskania pełnego odzysku kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury dane państwo członkowskie może, jeżeli rynek może to wytrzymać, dokonywać podwyżek na podstawie efektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących zasad, gwarantując jednak optymalną konkurencyjność, zwłaszcza w międzynarodowych kolejowych przewozach towarowych. System pobierania opłat uwzględnia wzrosty produktywności osiągnięte przez przedsiębiorstwa kolejowe.
Poziom opłat nie może jednak wykluczać użytkowania infrastruktury przez segmenty rynku, które mogą zapłacić przynajmniej koszty ponoszone bezpośrednio w wyniku prowadzenia przewozów kolejowych, powiększone o pewną stopę zwrotu, którą rynek może wytrzymać.
2Dla specjalnych projektów inwestycyjnych w przyszłości lub tych, które zostały zakończone nie więcej niż 15 lat przed wejściem w życie niniejszej dyrektywy, zarządca infrastruktury może ustalić lub nadal ustalać wyższe opłaty – na podstawie długookresowych kosztów takich projektów – jeżeli podnoszą one efektywność lub efektywność kosztową, a w inny sposób nie mogłyby być lub nie zostałyby uwzględnione. Taka umowa o pobieraniu opłat może także zawierać porozumienia w sprawie ponoszenia różnych rodzajów ryzyka związanego z nowymi inwestycjami”.
11Artykuł 9 ust. 5 wspomnianej dyrektywy przewiduje, że:
„Podobne systemy ulg będą stosowane dla podobnych usług”.
12Artykuł 12 dyrektywy 2001/14, zatytułowany „Opłaty rezerwacyjne”, ma następujące brzmienie:
„Zarządcy infrastruktury mogą pobierać stosowną opłatę za zdolność przepustową, która jest zamawiana, ale nie zostaje wykorzystana. Ta opłata będzie zapewniać zachęty do efektywnego wykorzystania zdolności przepustowej.
Zarządca infrastruktury zawsze będzie mógł poinformować każdą zainteresowaną stronę o zdolności przepustowej infrastruktury, która została przydzielona użytkującym przedsiębiorstwom kolejowym”.
13W rozdziale IV dyrektywy 2001/14, zatytułowanym „Przepisy ogólne”, art. 30, zatytułowany „Organ kontrolny”, przewiduje:
„1. Bez uszczerbku dla przepisów art. 21 ust. 6 państwa członkowskie powołają organ kontrolny. Organ ten, którym może być minister odpowiedzialny za sprawy transportu lub każdy inny organ, będzie niezależny w swojej organizacji, decyzjach finansowych, strukturach prawnych i podejmowaniu decyzji od któregokolwiek zarządcy infrastruktury, organu pobierającego opłaty, organu alokującego lub wnioskodawcy. Organ ten będzie funkcjonować zgodnie z zasadami przedstawionymi w tym artykule, na mocy którego funkcje odwoławcze i kontrolne mogą być przypisywane odrębnym organom.
2Wnioskodawca będzie miał prawo do odwołania się do organu kontrolnego, jeżeli uważa, że został potraktowany nieuczciwie, dyskryminująco lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, a w szczególności przeciwko decyzjom podjętym przez zarządcę infrastruktury, albo, jeśli to stosowne, przedsiębiorstwo kolejowe w zakresie dotyczącym:
[…]
3Organ kontrolny może zapewnić [zapewni], żeby opłaty ustalone przez zarządcę infrastruktury były zgodne z rozdziałem II i były niedyskryminujące. Negocjacje między wnioskodawcami a zarządcą infrastruktury dotyczące poziomu opłat za infrastrukturę mogą być dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli są prowadzone pod nadzorem organu kontrolnego. Organ kontrolny będzie interweniował [natychmiast], jeśli pojawi się prawdopodobieństwo, że negocjacje naruszą wymagania niniejszej dyrektywy.
4Organ kontrolny będzie upoważniony do żądania odpowiednich informacji od zarządcy infrastruktury, wnioskodawców i wszelkich włączonych do sprawy stron trzecich w ramach zainteresowanego państwa członkowskiego, które muszą być dostarczone bez nadmiernej zwłoki.
5[Organ kontrolny ma obowiązek podjęcia decyzji w przedmiocie wszelkich skarg oraz podjęcia działań służących naprawie sytuacji w terminie wynoszącym maksymalnie dwa miesiące od otrzymania wszystkich informacji].
Z zastrzeżeniem ust. 6 decyzja organu kontrolnego będzie wiążąca dla wszystkich stron objętych tą decyzją.
W przypadku odwołania się przeciwko odmowie przyznania zdolności przepustowej lub przeciwko warunkom oferty zdolności przepustowej organ kontrolny albo potwierdzi, że decyzja zarządcy infrastruktury nie wymaga żadnych zmian, albo będzie wymagał zmiany tej decyzji zgodnie ze wskazówkami określonymi przez organ kontrolny.
6Państwa członkowskie podejmą środki konieczne do zapewnienia, żeby decyzje podejmowane przez organ kontrolny podlegały kontroli sądowej”.
14Zgodnie z załącznikiem I do dyrektywy 2001/14, do którego odsyła jej art. 3 ust. 2, sprawozdanie o stanie sieci zawiera między innymi następujące informacje:
„[…]
2Część na temat zasad pobierania opłat i taryf. Będzie ona zawierać odpowiednie szczegóły systemu pobierania opłat, jak również informacje wystarczające do złożenia wniosku w sprawie usług wymienionych w załączniku II, które są świadczone tylko przez jednego dostarczyciela. Podaje ona szczegółowo metodologię, zasady, jeśli to właściwe, stosowane skale przy zastosowaniu art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 i 9. Zawierać będzie informacje na temat opłat, w sprawie których już podjęto decyzję lub przewidywanych.
[…]”.
15Paragraf 14 ust. 4–6 Allgemeines Eisenbahngesetz (ustawy ogólnej o kolejach) z dnia 27 grudnia 1993 r. (BGBl. 1993 I, s. 2378), w brzmieniu obowiązującym w okresie wystąpienia okoliczności faktycznych postępowania głównego, przewidywał:
„(4) Zarządcy infrastruktury kolejowej wyznaczają opłaty zgodnie z rozporządzeniem przyjętym na podstawie § 26 ust. 1 pkt 6 i 7 w sposób rekompensujący koszty poniesione przez nich w związku ze świadczeniem usług regulaminowych w rozumieniu ust. 1 zdanie pierwsze, powiększone o wskaźnik rentowności, który można osiągnąć na rynku. W tym kontekście zarządcy mogą ustalać i pobierać podwyżki bezpośrednio związane z eksploatacją kolei i mogą dokonywać zróżnicowania w zależności od tego, czy chodzi o usługi osobowego transportu kolejowego na długich dystansach, usługi osobowego transportu kolejowego na krótkich dystansach, czy usługi transportu towarowego, oraz w zależności od segmentu rynku w ramach każdego rodzaju usług, przy jednoczesnym zapewnieniu konkurencyjności, zwłaszcza w dziedzinie międzynarodowego transportu kolejowego. Jednakże w przypadku przywołanym w zdaniu drugim powyżej stawki opłat nie powinny w zakresie danego segmentu rynku przekraczać bezpośrednio poniesionych kosztów transportu kolejowego, powiększonych o wskaźnik rentowności, który można osiągnąć na rynku. W myśl § 26 ust. 1 pkt 6 i 7:
(5) Przedsiębiorstwa infrastruktury kolejowej ustalają swoje opłaty za dostęp do instalacji wraz ze związanymi z nimi usługami tak, by nie naruszało to w nieuzasadniony sposób konkurencyjności podmiotów uprawnionych do dostępu. Naruszenie jest w szczególności nieuzasadnione, gdy:
(6) Szczegółowe zasady dostępu, a zwłaszcza w odniesieniu do momentu rozpoczęcia i okresu użytkowania, jak również należna opłata i inne warunki użytkowania, łącznie z postanowieniami dotyczącymi bezpieczeństwa użytkowania, są uzgadniane między podmiotem uprawnionym do dostępu a przedsiębiorstwami infrastruktury kolejowej zgodnie z wymogami rozporządzenia, o którym mowa w ust. 1”.
16Paragraf 14b ust. 1 AEG, w brzmieniu obowiązującym w okresie wystąpienia okoliczności faktycznych postępowania głównego, przewidywał:
„Organ regulacyjny jest zobowiązany do monitorowania poszanowania przepisów kolejowych dotyczących dostępu do infrastruktury kolejowej, w szczególności w następującym zakresie:
17Paragraf 14c AEG, w brzmieniu obowiązującym w okresie wystąpienia okoliczności faktycznych postępowania głównego, stanowił:
„(1) Organ regulacyjny może w wykonywaniu swoich zadań podjąć działania wobec publicznych przedsiębiorstw infrastruktury kolejowej, które są niezbędne dla usunięcia stwierdzonych naruszeń lub do zapobieżenia w przyszłości naruszeniom przepisów kolejowych dotyczących dostępu do infrastruktury kolejowej.
(2) Podmioty uprawnione do dostępu, publiczne przedsiębiorstwa infrastruktury kolejowej i osoby działające w ich imieniu są zobowiązane umożliwić organowi regulacyjnemu i umocowanym przezeń osobom celem przeprowadzenia jego zadań:
(3) Podmioty uprawnione do dostępu, publiczne przedsiębiorstwa infrastruktury kolejowej i osoby działające na ich rachunek są zobowiązane wobec organu regulacyjnego i umocowanych przezeń osób do:
które są niezbędne do realizacji jego zadań.
Dotyczy to również bieżących i zakończonych negocjacji w sprawie wysokości opłat za korzystanie z infrastruktury i innych opłat. Informacji należy udzielać zgodnie z prawdą i według najlepszej wiedzy. Osoby zobowiązane do udzielenia informacji mogą odmówić ujawnienia informacji, które narażałyby je same lub osoby bliskie wymienione w § 383 ust. 1 pkt 1–3 kodeksu postępowania cywilnego na ściganie karne lub ściganie z powodu wykroczeń.
(4) Swoje decyzje na mocy niniejszej ustawy organ regulacyjny może poddać egzekucji na podstawie przepisów o egzekucji administracyjnej. Wysokość grzywny wynosi do 500000 EUR”.
18Paragraf 14d AEG, w brzmieniu obowiązującym w okresie wystąpienia okoliczności faktycznych postępowania głównego, stanowił:
„(1) Publiczne przedsiębiorstwa infrastruktury kolejowej informują organ regulacyjny o:
Planowane decyzje w rozumieniu zdania pierwszego pkt 1–5 należy uzasadnić. Zarządcy linii kolejowych są zobowiązani przy tym wykazać także, że ustalone opłaty są zgodne z § 14 ust. 4”.
19Paragraf 14e AEG, w brzmieniu obowiązującym w okresie wystąpienia okoliczności faktycznych postępowania głównego, stanowił:
„(1) Organ kontrolny może po wpłynięciu zawiadomienia na podstawie § 14d sprzeciwić się […]:
jeżeli planowane decyzji nie są zgodne z przepisami prawa kolejowego dotyczącymi dostępu do infrastruktury kolejowej.
(2) Przed upływem terminu określonego w:
(3) Jeżeli urząd regulacyjny skorzysta ze swego prawa sprzeciwu,
(4) Organ regulacyjny może zrezygnować w całości lub w części z powiadomienia przewidzianego w § 14d. Organ może ograniczyć tę rezygnację do niektórych publicznych przedsiębiorstw infrastruktury kolejowej. Stosuje się to w szczególności wtedy, gdy nie należy oczekiwać zakłóceń konkurencji”.
20Paragraf 14f AEG stanowi:
„(1) Organ regulacyjny może kontrolować z urzędu:
Organ regulacyjny może ze skutkiem w przyszłości
jeżeli nie odpowiadają one przepisom prawa kolejowego dotyczącym dostępu do infrastruktury kolejowej.
(2) W braku porozumienia co do dostępu w rozumieniu § 14 ust. 6 lub umowy ramowej w rozumieniu § 14a decyzje przedsiębiorstwa infrastruktury kolejowej mogą być kontrolowane przez organ regulacyjny na wniosek lub z urzędu. Uprawnionymi do składania wniosku są podmioty uprawnione do dostępu, których prawo dostępu do infrastruktury kolejowej może być naruszone. Wniosek należy złożyć w terminie, w którym może zostać przyjęta oferta zawarcia porozumień, o których mowa w zdaniu pierwszym. Kontrola może dotyczyć w szczególności:
Organ regulacyjny wzywa zainteresowane strony do udzielenia wszelkich niezbędnych informacji w rozsądnym terminie, który nie może przekraczać dwóch tygodni. Po upływie tego terminu organ regulacyjny rozstrzyga w przedmiocie wniosku w ciągu dwóch miesięcy.
(3) Jeśli w przypadku ust. 2 decyzja przedsiębiorstwa infrastruktury kolejowej ogranicza prawo wnioskodawcy do dostępu do infrastruktury kolejowej
21Paragraf 4 Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (rozporządzenia w sprawie użytkowania infrastruktury kolejowej) z dnia 3 czerwca 2005 r. (BGBl. 2005 I, s. 1566), w brzmieniu zmienionym w dniu 3 czerwca 2009 r. (BGBl. 2009 I, s. 1235) (zwanego dalej „EIBV”) stanowi:
„(1) Zarządca sieci kolejowej jest zobowiązany do sporządzenia warunków użytkowania (warunków użytkowania sieci kolejowej) mających zastosowanie do świadczenia usług wymienionych w pkt 1 załącznika 1 oraz:
Na wniosek podmiotów uprawnionych do dostępu zarządca sieci kolejowej wyśle im za zwrotem kosztów warunki użytkowania sieci kolejowej.
(2) Warunki użytkowania sieci kolejowej powinny zawierać przynajmniej informacje określone w załączniku 2 oraz inne informacje wymagane przepisami tego rozporządzenia, a także ogólne warunki użytkowania tras kolejowych. Wykaz opłat nie jest częścią warunków użytkowania sieci kolejowej.
[…]
(5) Warunki użytkowania sieci kolejowej należy opublikować na przynajmniej na cztery miesiące przed upływem przewidzianego w § 8 ust. 1 pkt 2 terminu na złożenie wniosków o przydział tras kolejowych w rozkładzie jady. Warunki użytkowania sieci kolejowej wchodzą w życie z upływem określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 terminu na składanie wniosków.
(6) Warunki użytkowania sieci kolejowej należy stosować w taki sam sposób wobec wszystkich wnioskodawców. Są one wiążące dla wszystkich stron; zawarte w nich ogólne warunki umów pozostają bez zmian […]”.
22Paragraf 21 EIBV przewiduje:
„(1) Zarządca infrastruktury kolejowej powinien ustalać opłaty za świadczenia obowiązkowe w taki sposób, by poprzez elementy zależne od wydajności stwarzać dla przedsiębiorstw transportu kolejowego i zarządców infrastruktury kolejowej zachęty do minimalizowania zakłóceń i zwiększania wydajności sieci kolejowej. Zasady ustalania opłat zależne od wydajności mają zastosowanie do całej sieci kolejowej zarządcy sieci kolejowej.
(2) Opłata za użytkowanie infrastruktury kolejowej może obejmować składnik, który uwzględnia wpływ ruchu pociągów na środowisko. Wysokość dochodu ogółem zarządcy sieci kolejowej nie może być przez to zmieniona.
(3) Opłata za użytkowanie infrastruktury kolejowej może obejmować składnik, który odzwierciedla ograniczoną przepustowość szlaków kolejowych na określonym odcinku w okresach przeciążenia.
(4) Jeżeli dana usługa transportowa powoduje wyższe koszty niż inne usługi transportowe, to koszty te mogą być uwzględnione wyłącznie w odniesieniu do tej usługi transportowej.
(5) Celem uniknięcia nieproporcjonalnie silnych wahań opłaty wymienione w ust. 2 i 4 i opłaty za świadczenia obowiązkowe mogą być uśrednione w odpowiednich okresach.
(6) O ile z niniejszego rozporządzenia nie wynika inaczej, opłaty należy ustalać w jednakowy sposób w stosunku do wszystkich uprawnionych do dostępu. Opłaty należy obniżyć, jeżeli stan trasy kolejowej, związanych z nią systemów sterowania i bezpieczeństwo a także instalacji zaopatrzenia odcinka w prąd trakcyjny nie są zgodne z postanowieniami umownymi.
(7) Opłaty pobierane przez zarządcę sieci kolejowej podlegają opublikowaniu lub doręczeniu zgodnie z § 4 ust. 1 na jeden miesiąc przed rozpoczęciem biegu terminu, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2. Stosuje się je przez cały nowy okres rozkładu jazdy”.
23Paragraf 315 Bürgerliches Gesetzbuch (kodeksu cywilnego, zwanego dalej „BGB”), zatytułowany „Określenie świadczenia przez jedną ze stron”, przewiduje w ust. 1 i 3:
„(1) Jeżeli świadczenie ma być określone przez jedną ze stron zawierających umowę, to w razie wątpliwości należy założyć, że to określenie powinno być dokonane w formie uznaniowej decyzji według zasady słuszności.
[…]
(3) Jeżeli określenie ma być dokonane w formie uznaniowej decyzji według zasady słuszności, to dokonane określenie jest dla drugiej strony wiążące tylko wtedy, gdy jest zgodne z zasadą słuszności. Jeśli nie jest ono zgodne z zasadą słuszności, to określenie dokonywane jest w drodze wyroku […]”.
24CTL Logistics jest prywatnym przedsiębiorstwem transportu kolejowego, które użytkuje infrastrukturę kolejową zarządzaną przez zatwierdzone przedsiębiorstwo publiczne DB Netz.
25DB Netz udostępnia odpłatnie swoim klientom własną infrastrukturę kolejową na podstawie tak zwanych umów „użytkowania infrastruktury”. Są to umowy typowe, regulujące zasady rządzące stosunkami umownymi między przedsiębiorstwami transportu kolejowego i DB Netz, które stanowią podstawę indywidualnych umów użytkowania infrastruktury zawieranych na użytkowanie tras. Postanowienia tych umów typowych są włączone do każdej umowy indywidualnej.
26Zgodnie ze wspomnianymi umowami o użytkowanie infrastruktury użytkowanie sieci kolejowej należącej do DB Netz jest uzależnione od uiszczenia przez CTL Logistics opłat trasowych obliczonych na podstawie obowiązującej taryfy. Taryfę tę, określaną jako „system opłat trasowych” (zwany dalej „SOT”), DB Netz ustala z góry na czas określony bez udziału przedsiębiorstw transportu kolejowego.
27Strony postępowania głównego nie zgadzają się co do niektórych opłat z tytułu anulowania i zmian, które DB Netz ustaliło jednostronnie jako pozycje w SOT i które były stosowane w przypadku, gdy CTL Logistics życzył sobie zmiany lub anulowania zarezerwowanej wcześniej trasy. W latach 2004–2011 CTL Logistics wpłacił kwoty należne z tytułu SOT, następnie zdecydował się jednak zażądać ich zwrotu.
28W tym celu CTL Logistics wniósł powództwo do Landgericht Berlin (sądu okręgowego w Berlinie, Niemcy), nie zwracając się uprzednio do organu kontrolnego.
29Zdaniem tej spółki opłaty z tytułu anulowania lub zmiany zostały ustalone jednostronnie przez DB Netz w sposób niezgodny z zasadą słuszności. Na podstawie § 315 BGB ustalenie tych opłat przez DB Netz jest bezskuteczne i do sądu należy ustalenie opłaty, której wysokość zostanie oceniona ex aequo et bono. Kwota nadpłacona była uiszczona bez podstawy prawnej i powinna podlegać zwrotowi.
30Sąd odsyłający potwierdza, że zgodnie z orzecznictwem sądów apelacyjnych i Bundesgerichtshof (federalnego trybunału sprawiedliwości, Niemcy) sądy cywilne są rzeczywiście właściwe w sprawach takich jak sprawa w postępowaniu głównym do zbadania SOT strony pozwanej pod względem jego słuszności i do podjęcia w danym wypadku własnych decyzji, poprzez przeprowadzenie oceny ex aequo et bono. Zdaniem tego sądu ani AEG, ani EIBV nie sprzeciwiają się przeprowadzeniu kontroli cywilnoprawnej opartej na § 315 BGB, gdyż określenie opłaty za użytkowanie infrastruktury kolejowej daje zakres swobody podlegający autonomii prywatnej pomimo kontroli prowadzonych przez organ regulacyjny.
31Ponadto zdaniem wspomnianego sądu z powodów proceduralnych wymagane jest równoczesne stosowanie § 315 BGB i niemieckich przepisów kolejowych. Powództwo oparte na § 315 BGB wymaga bezwzględnie kontroli opłaty określonej przez przedsiębiorstwo infrastruktury kolejowej i w danym wypadku jej obniżenia do poziomu, który jest jeszcze zgodny z oceną w oparciu o zasadę słuszności, i to ze skutkiem ex tunc.
32Sąd odsyłający uważa natomiast, że nie można dopuścić kontroli opartej na zasadzie słuszności, prowadzonej na podstawie § 315 BGB, i równoczesnego stosowania przepisów dyrektywy 2001/14. Jego zdaniem stosowanie § 315 BGB przyjmuje de facto funkcję uregulowania, które nie jest zgodne z zasadą odesłania do tylko jednego organu regulacyjnego na podstawie art. 30 ust. 1 zdanie pierwsze wspomnianej dyrektywy i które nie uwzględnia wystarczająco zasad określonych w tej dyrektywie w dziedzinie obliczania opłat za użytkowanie infrastruktury.
33W tych okolicznościach Landgericht Berlin (sąd okręgowy w Berlinie) postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy wykładni przepisów prawa Unii, w szczególności art. 30 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 30 ust. 2, 3, art. 30 ust. 5 akapit pierwszy i art. 30 ust. 6 dyrektywy [2001/14] należy dokonywać w ten sposób, że wykluczają one powództwo o zwrot opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej, ustalonych lub określonych pomiędzy zarządcą infrastruktury a wnioskodawcą w umowie ramowej, jeżeli nie są one dochodzone w postępowaniach przewidzianych przed krajowym organem regulacyjnym i odpowiednich postępowaniach sądowych, w ramach których zweryfikowane zostały decyzje organu regulacyjnego?
34Poprzez pytania pierwsze, drugie, piąte i szóste, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy przepisy dyrektywy 2001/14, a zwłaszcza art. 4 ust. 5 i art. 30 ust. 1, 3, 5 i 6, należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one stosowaniu uregulowania krajowego takiego jak będące przedmiotem postępowania głównego, przewidującego kontrolę słusznego charakteru opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej w indywidualnych przypadkach przez sądy powszechne i możliwość zmiany w razie potrzeby wysokości tych opłat niezależnie od nadzoru prowadzonego przez organ kontrolny przewidziany w art. 30 tej dyrektywy.
35Na wstępie, aby odpowiedzieć na te pytania, należy przypomnieć cele dyrektywy 2001/14, jak też zasady i wymogi materialne i formalne określone w niej w dziedzinie opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej.
36Wśród celów dyrektywy 2001/14 figuruje między innymi cel zapewnienia niedyskryminującego dostępu do infrastruktury, o czym mowa w szczególności w motywach 5 i 11 tej dyrektywy (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Węgry, C‑473/10 , EU:C:2013:113 , pkt 47 ; z dnia 18 kwietnia 2013 r., Komisja/Francja, C‑625/10 , EU:C:2013:243 , pkt 49 ).
37Ponadto dyrektywa 2001/14 ma na celu zapewnienie uczciwej konkurencji. Motyw 16 tej dyrektywy mówi w tym kontekście, że systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej powinny pozwalać na uczciwą konkurencję przy wykonywaniu przewozów kolejowych.
38System pobierania opłat wprowadzony dyrektywą 2001/14 jako instrument zarządzania służy także zapewnieniu realizacji innego celu, a mianowicie niezależności zarządcy infrastruktury (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10 , EU:C:2013:114 , pkt 44 ; z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Niemcy, C‑556/10 , EU:C:2013:116 , pkt 82 ).
39Ponadto zgodnie z motywem 12 wspomnianej dyrektywy dla osiągnięcia celu zapewnienia efektywnego wykorzystania infrastruktury kolejowej wspomniane systemy powinny zachęcać zarządców infrastruktury kolejowej do optymalizacji wykorzystania należącej do nich infrastruktury w ramach określonych przez państwa członkowskie (zob. podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Niemcy, C‑556/10 , EU:C:2013:116 , pkt 82 ).
40Dla realizacji tego samego celu jest pożądane zgodnie z motywem 20 dyrektywy 2001/14 pozostawienie zarządcom infrastruktury pewnego zakresu swobody (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10 , EU:C:2013:114 , pkt 44 ; z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Niemcy, C‑556/10 , EU:C:2013:116 , pkt 82 ).
41Podobnie motyw 34 tej dyrektywy mówi o tym, że inwestowanie w infrastrukturę kolejową jest pożądane, a systemy pobierania opłat za infrastrukturę powinny stwarzać zachęty dla zarządców infrastruktury do prowadzenia odpowiednich inwestycji, jeżeli są one atrakcyjne ekonomicznie. Zarządcy nie będą jednak skłonni do inwestowania w infrastrukturę, jeżeli nie będą posiadać pewnego zakresu swobody w ramach systemu pobierania opłat (wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10 , EU:C:2013:114 , pkt 45 ).
42W końcu ze względu na to, że infrastruktura kolejowa jest monopolem, motyw 40 mówi o tym, iż konieczne jest stwarzanie zarządcom infrastruktury zachęt do zmniejszenia kosztów i efektywnego zarządzania infrastrukturą pozostającą w ich dyspozycji.
43Efektywne zarządzanie oraz sprawiedliwe i niedyskryminujące wykorzystanie infrastruktury kolejowej wymagają zgodnie z motywem 46 powołania organu kontrolnego, który ocenia stosowanie mających zastosowanie właściwych przepisów prawa Unii i który działa jako organ odwoławczy, jednak z możliwością kontroli sądowej.
44Zgodnie z art. 1 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2001/14, aby umożliwić zarządcy infrastruktury kolejowej wprowadzenie do obrotu rynkowego i uzyskanie optimum efektywnego wykorzystania tej infrastruktury, państwa członkowskie zapewniają, żeby systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej dla infrastruktury kolejowej spełniały zasady ustalone w tej dyrektywie.
45W tym względzie, ponieważ przesłanką wprowadzenia uczciwej konkurencji w sektorze świadczenia usług kolejowych jest równe traktowanie przedsiębiorstw kolejowych, zarządca infrastruktury musi zapewnić zgodnie z art. 4 ust. 5 wspomnianej dyrektywy, by system pobierania opłat był stosowany w taki sposób, żeby różne przedsiębiorstwa kolejowe, które wykonują przewozy o równoważnym charakterze na podobnej części rynku, były poddane równoważnym i niedyskryminującym opłatom i by faktycznie stosowane opłaty były zgodne z zasadami ustalonymi w sprawozdaniu o stanie sieci kolejowej.
46Należy przypomnieć, że przepis ten wdraża zasadę określoną w motywie 11 tej dyrektywy, zgodnie z którą systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej powinny pozwalać na równy i niedyskryminujący dostęp dla wszystkich przedsiębiorstw i dążyć do możliwie jak najpełniejszego zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników i rodzajów przewozów w sposób sprawiedliwy i niedyskryminujący.
47Ta zasada, wynikająca z motywu 11 i art. 9 ust. 5 dyrektywy 2001/14, które przewidują stosowanie podobnych systemów ulg do podobnych usług, stanowi w konsekwencji podstawowe kryterium określenia i pobierania opłaty za użytkowanie infrastruktury.
48Dla zagwarantowania realizowanego w ten sposób celu i zapewnienia przejrzystości art. 3 dyrektywy 2001/14, który nawiązuje do treści jej motywu 5, nakłada na zarządcę infrastruktury obowiązek opracowania i opublikowania sprawozdania o stanie sieci, wskazującego w szczególności zgodnie z załącznikiem I dyrektywy 2001/14 zasady i poziomy pobierania opłat.
49Również w kontekście ustalania i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej art. 4 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2001/14 stanowi, że określenie opłaty za użytkowanie infrastruktury i jej pobór spoczywają na zarządcach infrastruktury, którzy są zobowiązani do zapewnienia stosowania takich samych zasad, jak przewiduje zwłaszcza art. 4 ust. 4 i 5 wspomnianej dyrektywy (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Niemcy, C‑556/10 , EU:C:2013:116 , pkt 84 ; z dnia 3 października 2013 r., Komisja/Włochy, C‑369/11 , EU:C:2013:636 , pkt 41 ).
50Stąd zarządcy infrastruktury, którzy są zobowiązani do określenia opłat i ich poboru w sposób niedyskryminujący, muszą nie tylko stosować warunki użytkowania sieci kolejowej w równy sposób do wszystkich użytkowników tej sieci, lecz także czuwać nad tym, by faktycznie pobierane opłaty odpowiadały tym warunkom.
51Przedstawiona powyżej zasada niedyskryminacji ustanowiona w dyrektywie 2001/14 jest odpowiednikiem zakresem uznania przyznanego w tej dyrektywie w odniesieniu do ustalania i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej. Obok uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych państwom członkowskim w zakresie transpozycji i stosowania przepisów art. 7 i nast. dyrektywy 2001/14 jej art. 4 ust. 1 akapit drugi przewiduje w tym względzie, że obliczenie opłaty spoczywa na zarządcy infrastruktury, któremu w konsekwencji przyznane są pewne własne uprawnienia dyskrecjonalne.
52W tym kontekście, zgodnie z art. 12 dyrektywy 2001/14, w wypadku gdy wspomniany zarządca, który nie jest zobowiązany do nakładania opłat z tytułu anulowania, zdecyduje się jednak na ich pobranie, opłaty te zachęcają do efektywnego wykorzystania zdolności przepustowej, przy zastrzeżeniu, że są one odpowiednie i ustanowione zgodnie z zasadą ustanowioną w art. 1 ust. 1 akapit drugi wspomnianej dyrektywy.
53Brzmienie motywu 7 dyrektywy 2001/14 idzie w tym samym kierunku, uściślając, że zachęcanie do optymalnego wykorzystania infrastruktury kolejowej doprowadzi do zmniejszenia kosztów transportu dla społeczeństwa.
54W końcu należy wskazać, że zgodnie z motywem 35 tej dyrektywy system pobierania opłat będzie wysyłać sygnały ekonomiczne do użytkowników i że jest ważne, by te sygnały były spójne i prowadziły użytkowników do podejmowania racjonalnych decyzji. Wynika z tego, że te zachęty mogą odnieść zamierzony skutek tylko wtedy, gdy zarządca infrastruktury faktycznie posiada możliwość dostosowania swojego zachowania handlowego do warunków rynkowych. W konsekwencji dyrektywa 2001/14 przyznaje zarządcy infrastruktury pewne uprawnienia dyskrecjonalne na realizację celów tej dyrektywy. Uwzględnienie tych celów wyraża się w jednolitym ustalaniu i kontrolowaniu wszystkich rodzajów opłat, zwłaszcza opłat pobieranych z tytułu zdolności przepustowej, która została zamówiona, ale nie wykorzystana.
55Co się tyczy organu kontrolnego, zgodnie z motywem 46 dyrektywy 2001/14 efektywne zarządzanie oraz sprawiedliwe i niedyskryminujące wykorzystanie infrastruktury kolejowej wymagają powołania regulatora, który ocenia stosowanie tych zasad Unii i który działa jako organ odwoławczy, jednak z możliwością kontroli sądowej.
56Stąd zgodnie z art. 30 ust. 1 tej dyrektywy państwa członkowskie są zobowiązane do powołania takiego organu, do którego na podstawie art. 30 ust. 2 wspomnianej dyrektywy będzie się mógł odwołać wnioskodawca, który uważa, że „został potraktowany nieuczciwie, dyskryminująco lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany”. Środek odwoławczy wniesiony w tym względzie dotyczy w szczególności zgodnie z tym ostatnim przepisem decyzji zarządcy infrastruktury odnoszących się do systemu pobierania opłat lub do poziomu lub struktury opłat za użytkowanie infrastruktury, do których uiszczenia wnioskodawca jest lub mógłby być zobowiązany, przy czym organ kontrolny jest zobowiązany zgodnie z art. 30 ust. 5 dyrektywy 2001/14 do podjęcia decyzji w przedmiocie wszelkich skarg oraz podjęcia działań służących naprawie sytuacji w terminie wynoszącym maksymalnie dwa miesiące.
57Wynika z tego, że obok oceny opłat mających zastosowanie w konkretnym wypadku organ ten jest zobowiązany do czuwania nad tym, by wszystkie opłaty, stanowiące system pobierania opłat, były zgodne z przepisami wspomnianej dyrektywy.
58Scentralizowany monitoring prowadzony przez organ kontroli, który czuwa nad niedyskryminującym charakterem opłat, odpowiada w konsekwencji zasadzie, zgodnie z którą scentralizowane ustalanie wspomnianych opłat jest prowadzone przez zarządcę w poszanowaniu zasady niedyskryminacji.
59Na tym tle należy postrzegać przepisy dotyczące skutków decyzji przyjętych przez organ kontrolny oraz zakresu prowadzonych przezeń kontroli.
60W ten sposób na podstawie art. 30 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy 2001/14 organ kontrolny czuwa nad tym, aby opłaty ustalone przez zarządcę infrastruktury były zgodne z przepisami rozdziału II i były niedyskryminujące. Ponadto art. 30 ust. 3 zdanie drugie wspomnianej dyrektywy stanowi, że negocjacje między wnioskodawcami i zarządcą infrastruktury dotyczące poziomu opłat za użytkowanie infrastruktury są dopuszczalne tylko wówczas, gdy są prowadzone pod nadzorem organu kontrolnego, który interweniuje natychmiast, gdy pojawi się prawdopodobieństwo, że negocjacje naruszają wymagania tej dyrektywy.
61Zgodnie z art. 30 ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2001/14 decyzje organu kontrolnego są wiążące dla wszystkich stron i mają tym samym skutek erga omnes.
62Zgodnie z art. 30 ust. 6 dyrektywy 2001/14 należy ustanowić kontrolę sądową tych decyzji.
63W świetle tych zasad należy odpowiedzieć na pytania pierwsze, drugie, piąte i szóste zadane przez sąd odsyłający, tak jak zostały one przeformułowane w pkt 34 niniejszego wyroku.
64Co się tyczy § 315 BGB, z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że ten przepis niemieckiego prawa cywilnego stanowi, iż jeżeli przepis prawny lub postanowienie umowne przyznają stronie takiej jak zarządca infrastruktury prawo jednostronnego określenia świadczenia należnego na mocy umowy, to prawo to jednak należy wykonywać w razie wątpliwości zgodnie z zasadą słuszności. Poszanowanie zasady słuszności może zostać zbadane przez sądy cywilne, które w wypadku stwierdzenia, że określenie świadczenia ma niesłuszny charakter, zastępują je orzeczeniem sądowym przyjętym w oparciu o zasadę słuszności w ramach swobodnej oceny. Celem § 315 BGB jest więc skorygowanie w konkretnych wypadkach nadmiernego lub nieproporcjonalnego charakteru świadczenia w stosunku do przedmiotu umowy.
65Sąd odsyłający stwierdza ponadto, że zgodnie z orzecznictwem niemieckich sądów cywilnych postanowienia umów użytkowania infrastruktury zawieranych z DB Netz zawierających odniesienie do systemu pobierania opłat trasowych przewidują z jednej strony prawo do określenia świadczenia umownego, a z drugiej strony, że wynikający z przepisów obowiązek sporządzenia cenników jest wyrazem prawa do określenia świadczenia ustawowego. Sądy te doszły na tej podstawie do wniosku, że są właściwe do kontrolowania opłat na podstawie § 315 ust. 3 BGB i do podjęcia w danym wypadku własnych decyzji po przeprowadzeniu oceny ex aequo et bono.
66Według sądu odsyłającego sądy niemieckie interpretują niemieckie przepisy kolejowe, a mianowicie przepisy AEG i EIBV, które transponują dyrektywę 2001/14, w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one stosowaniu kontroli cywilnoprawnej w oparciu o § 315 BGB. Kontrola ta nie jest wykluczona, gdyż na podstawie zasady autonomii woli zarządca infrastruktury dysponuje zakresem swobody przy ustalaniu opłaty za użytkowanie infrastruktury kolejowej, pomimo kontroli organu regulacyjnego.
67Zgodnie z tym orzecznictwem względy proceduralne także uzasadniają równoczesne stosowanie § 315 BGB i niemieckich przepisów kolejowych. Powództwo na podstawie tego paragrafu, zmierzające do ustalenia przez sąd opłaty zgodnej z zasadą słuszności, przedsiębiorstwo transportu kolejowego może wnieść bez specjalnych warunków. Powództwo takie powoduje konieczność kontroli opłaty ustalonej przez zarządcę infrastruktury i w razie potrzeby obniżkę jej kwoty z tytułu oceny opartej na zasadzie słuszności ze skutkiem ex tunc, podczas gdy nie ma pewności co do takiego skutku w wypadku decyzji podjętych przez organ regulacyjny.
68W końcu zgodnie z tym orzecznictwem § 315 BGB może mieć zastosowanie, nawet jeżeli opłaty są ustalone w formie taryfy ogólnej, gdyż stosunek prawny między przedsiębiorstwem zarządzającym infrastrukturą kolejową a przedsiębiorstwem przewozów kolejowych jest regulowany w świetle prawa cywilnego przez § 14 ust. 6 AEG.
69Na wstępie należy przypomnieć, że z akt sprawy dostępnych Trybunałowi wynika, iż kontrola oparta na zasadzie słuszności, prowadzona przez krajowe sądy cywilne na podstawie § 315 ust. 3BGB, stanowi ogólny instrument prawa cywilnego, a dokładnie prawa umów, bez konkretnego związku z kontrolą opłat pobieranych przez zarządców infrastruktury przewidzianą w dyrektywie 2001/14. Przepis ten zmierza w konsekwencji do ustanowienia właściwego stosunku w każdym indywidualnym wypadku.
70Należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że oparta na zasadzie słuszności ocena w każdym indywidualnym wypadku sprzeciwia się zasadzie niedyskryminacji ustanowionej w art. 4 ust. 5 i w motywie 11 dyrektywy 2001/14, jak wyjaśniono w pkt 45–54 niniejszego wyroku.
71W tym względzie z akt sprawy wynika, że orzecznictwo niemieckich sądów cywilnych wychodzi z założenia, że § 315 BGB ma „autonomiczny zakres zastosowania”, równolegle do przepisów kolejowych, i że w konsekwencji należałoby zbadać, czy w ramach zakresu swobody przyznanego zarządcy infrastruktury w uregulowaniu krajowym w dziedzinie określania cen uwzględnił on także we właściwy sposób interesy skarżącego przedsiębiorstwa przewozów kolejowych, które wykraczają poza poszanowanie niedyskryminacyjnego charakteru przesłanek dostępu do sieci.
72Tymczasem wystarczy stwierdzić w tym względzie, że orzecznictwo to prowadzi do stosowania materialnych kryteriów oceny równoważności świadczeń, które nie są przewidziane w odpowiednich przepisach dyrektywy 2001/14.
73Kryteria te stosowane w ramach kontroli opartej na zasadzie słuszności, prowadzonej przez sąd cywilny na podstawie § 315 BGB, zagrażają w ten sposób realizacji celów dyrektywy 2001/14, brak jest bowiem ujednoliconych kryteriów uznanych przez to orzecznictwo, gdyż są one stosowane indywidualnie w zależności od przedmiotu umowy i interesu stron sporu.
74Kładąc nacisk wyłącznie na racjonalność gospodarczą indywidualnej umowy, zastosowanie § 315 BGB nie uwzględnia faktu, że jedynie określenie opłat opartych na jednolitych kryteriach może gwarantować, że polityka w dziedzinie opłat będzie stosowana w taki sam sposób wobec wszystkich przedsiębiorstw kolejowych.
75Ocena w oparciu o zasadę słuszności na podstawie § 315 BGB w ramach umowy i przepisy kolejowe wynikające z dyrektywy 2001/14 opierają się na różnych względach, które przy zastosowaniu do jednej i tej samej umowy mogą doprowadzić do sprzecznych rezultatów.
76Stąd stosowanie zasady słuszności przez sądy niemieckie jest sprzeczne z zasadami określonymi w dyrektywie 2001/14, zwłaszcza z zasadą równego traktowania przedsiębiorstw przewozów kolejowych.
77W drugiej kolejności należy przypomnieć, że na mocy art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14 państwa członkowskie ustalają ogólne ramy pobierania opłat. Mogą one także ustalić specjalne zasady pobierania opłat, respektując jednak niezależność zarządcy infrastruktury. Zgodnie z tym przepisem do tego ostatniego należy z jednej strony określenie opłaty za użytkowanie infrastruktury, a z drugiej strony jej pobranie (zob. w szczególności wyroki: z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10 , EU:C:2013:114 , pkt 39 ; z dnia 3 października 2013 r., Komisja/Włochy, C‑369/11 , EU:C:2013:636 , pkt 41 ).
78Przepis ten dokonuje zatem podziału kompetencji między państwa członkowskie i zarządcę infrastruktury w zakresie systemów pobierania opłat. Do państw członkowskich należy bowiem ustalenie zasad pobierania opłat, podczas gdy określanie wysokości i pobieranie tej opłaty wykonywane jest przez zarządcę infrastruktury (wyroki: z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10 , EU:C:2013:114 , pkt 41 ; z dnia 11 lipca 2013 r., Komisja/Republika Czeska, C‑545/10 , EU:C:2013:509 , pkt 34 ; z dnia 3 października 2013 r., Komisja/Włochy, C‑369/11 , EU:C:2013:636 , pkt 42 ).
79Dla zagwarantowania realizacji celu polegającego na zapewnieniu niezależności zarządcy infrastruktury zarządca ten powinien posiadać w ramach zdefiniowanego przez państwa członkowskie systemu pobierania opłat pewien zakres swobody przy wyznaczaniu wysokości opłat, tak aby umożliwić mu wykorzystanie tego jako instrumentu zarządzania (wyroki: z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10 , EU:C:2013:114 , pkt 44 , 49 ; a także z dnia 11 lipca 2013 r., Komisja/Republika Czeska, C‑545/10 , EU:C:2013:509 , pkt 35 ).
80Z motywu 12 dyrektywy 2001/14 wynika zatem, że systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej powinny zachęcać zarządców infrastruktury kolejowej do optymalizacji wykorzystania infrastruktury w ramach określonych przez państwa członkowskie (wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10 , EU:C:2013:114 , pkt 44 ).
81Zarządcy infrastruktury mogą wprawdzie co do zasady obliczać kwotę opłaty za pomocą systemu pobierania opłat mającego zastosowanie wobec wszystkich przedsiębiorstw kolejowych, ale nie mogliby dojść do optymalizacji wynikającej z takiego systemu, gdyby w każdej chwili narażeni byli na ryzyko, że sąd cywilny ustali w oparciu o zasadę słuszności na podstawie § 315 BGB opłatę mającą zastosowanie tylko wobec przedsiębiorstwa kolejowego będącego stroną postępowania, gdyż ustalenie tej opłaty przez ten sąd ograniczałoby zakres swobody zarządcy infrastruktury w stopniu, który byłby nie do pogodzenia z celami dyrektywy 2001/14 (zob. podobnie wyrok z dnia 3 października 2013 r., Komisja/Włochy, C‑369/11 , EU:C:2013:636 , pkt 43 ).
82Należy zaznaczyć w tym kontekście, że zgodnie z tym, co przewiduje art. 8 ust. 2 tej dyrektywy, aby zachęcić zarządcę infrastruktury do optymalizacji wykorzystania swojej infrastruktury, powinien on być w stanie ustalić lub utrzymać wyższe opłaty w oparciu o długookresowe koszty określonych projektów inwestycyjnych (wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Niemcy, C‑556/10 , EU:C:2013:116 , pkt 83 ).
83Należy zatem stwierdzić, że kontrola opłat oparta na zasadzie słuszności i przyjęcie w danym wypadku decyzji wynikającej z oceny ex aequo et bono zgodnie z § 315 ust. 3BGB są sprzeczne z celami określonymi w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14.
84W trzeciej kolejności należy stwierdzić, że stosowanie materialnych kryteriów oceny na podstawie § 315 BGB albo byłoby niezgodne z kryteriami oceny przewidzianymi w szczególności w art. 4, 7 i 8 dyrektywy 2001/14, albo – przy założeniu, że wymogi te są zgodne z wymogami określonymi w tej dyrektywie – prowadziłyby sądy cywilne do stosowania bezpośrednio przepisów kolejowych i w konsekwencji do ingerencji w kompetencje organu kontrolnego.
85W tym względzie należy wskazać, że z zasadą ustalania opłat za użytkowanie infrastruktury przez zarządcę infrastruktury kolejowej, który jest zobowiązany do przestrzegania zasady niedyskryminacji, koresponduje monitorowanie prowadzone przez organ kontrolny, który z kolei jest zobowiązany do czuwania nad poszanowaniem niedyskryminacyjnego charakteru opłat.
86Jeżeli więc krajowe sądy cywilne, przed którymi zawisłe są spory w dziedzinie opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej, stosują w ramach kontroli opartej na zasadzie słuszności przewidzianej w § 315 BGB przepisy uregulowania sektorowego wynikającego z AEG i EIBV celem oceny sposobu obliczania i kwoty opłat, to przepisy kolejowe wynikające z dyrektywy 2001/14 nie są poddane jedynie ocenie właściwego organu kontrolnego, a następnie weryfikacji ex post prowadzonej przez sądy, przed którymi zaskarżono decyzje tego organu, lecz są także stosowane i wyjaśniane przez każdy właściwy sąd cywilny rozpatrujący powództwo, co jest sprzeczne z wyłączną właściwością przyznaną organowi kontrolnemu w art. 30 dyrektywy 2001/14.
87W konsekwencji różne orzeczenia niezależnych sądów cywilnych, ewentualnie niezharmonizowane orzecznictwem sądów najwyższych, zastąpiłyby jednolitość kontroli prowadzonej przez właściwy organ, przy zastrzeżeniu ewentualnie późniejszej kontroli prowadzonej przez sądy, do których wniesiono skargi skierowanych na decyzje tego organu, w niniejszym wypadku sądy administracyjne, jak przewiduje to także art. 30 dyrektywy 2001/14. Wynikałoby z tego nakładanie się na siebie dwóch nieskoordynowanych dróg prawnych, co stoi w oczywistej sprzeczności z celem określonym w art. 30 dyrektywy 2001/14.
88W czwartej kolejności sąd odsyłający słusznie podkreśla trudność praktycznie nie do pokonania, jaką stanowiłaby szybka integracja w niedyskryminującym systemie różnych indywidualnych orzeczeń wydanych przez sądy cywilne, nawet gdyby organ kontrolny starał się reagować na te decyzje.
89Po pierwsze, wynikałaby z tego – co najmniej aż do interwencji sądu najwyższego – dyskryminacja w zależności od tego, czy przedsiębiorstwa kolejowe wniosły powództwo do sądu cywilnego, czy nie, i w zależności od treści orzeczenia wydanego przez ten sąd, co byłoby oczywistym naruszeniem zasady niedyskryminacji ustanowionej w art. 4 ust. 5 dyrektywy 2001/14.
90Po drugie, z akt sprawy dostępnych Trybunałowi wynika, że kontrola w oparciu o zasadę słuszności przeprowadzona na podstawie § 315 BGB pociągałaby za sobą celem uniknięcia ewentualnego dyskryminującego traktowania między przedsiębiorstwami kolejowymi konieczność faktycznego przyjęcia przez zarządcę infrastruktury lub organ kontrolny jednej opłaty i stosowania jej wobec wszystkich innych przedsiębiorstw kolejowych w następstwie orzeczenia sądu cywilnego zmieniającego tę opłatę na żądanie jednego tylko przedsiębiorstwa.
91Tymczasem żaden obowiązek takiego rodzaju nie wynika z przepisów dyrektywy 2001/14 dotyczących organu kontrolnego.
92Ponadto argument, zgodnie z którym metoda ta pozwoliłaby na zapewnienie rozstrzygnięcia gwarantującego niedyskryminujące traktowanie przedsiębiorstw kolejowych, opiera się na założeniu, że organ kontroli musiałby ograniczyć się do reagowania na indywidualne orzeczenia wydane już przez sądy cywilne na podstawie § 315 BGB. Tymczasem takie założenie jest w sposób oczywisty sprzeczne z zadaniem powierzonym organowi kontrolnemu wynikającym z art. 30 ust. 2 i 5 dyrektywy 2001/14.
93W końcu wspomniane założenie naruszałoby niezależność zarządców infrastruktury kolejowej, gdyż byliby oni zmuszeni do tego, by w reakcji na orzeczenie sądu cywilnego stawić czoła ryczałtowym „słusznym” opłatom wynikającym z rozpatrzenia indywidualnych przypadków, co byłoby sprzeczne z zadaniem powierzonym tym zarządcom w dyrektywie 2001/14.
94W tym kontekście należy stwierdzić w piątej kolejności, że nie byłby przestrzegany wiążący dla wszystkich zainteresowanych stron charakter decyzji przyjętych przez organ kontrolny, który wynika z art. 30 ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2001/14. Z tego przepisu wynika bowiem, że decyzje organu kontrolnego, poddane ewentualnie kontroli sądowej, wywierają skutki prawne dla wszystkich zainteresowanych stron sektora kolejowego, zarówno dla przedsiębiorstw przewozowych, jak i zarządców infrastruktury. Z zasadą tą byłoby sprzeczne, by orzeczenia wydane przez sądy cywilne, ewentualnie na podstawie kryteriów określonych w uregulowaniu dotyczącym obliczania opłat, wywierały skutek ograniczony jedynie do stron sporów wniesionych do tych sądów.
95Tym samym podmiot uprawniony do dostępu, który wniósłby powództwo przeciwko zarządcy infrastruktury celem zwrotu części kwoty opłaty uznanej za niesłuszną, uzyskałby siłą rzeczy korzyść w stosunku do swoich konkurentów, którzy takiego powództwa nie wnieśli. Sąd cywilny, do którego powództwo wniesiono, nie miałby jednak w odróżnieniu od organ kontrolnego możliwości rozszerzenia sporu na inne umowy użytkowania infrastruktury lub wydania orzeczenia, które stosowałoby się do całego zainteresowanego sektora.
96Taka sytuacja nie tylko podważałby zasadę wynikającą z uregulowania dotyczącego dostępu do infrastruktury kolejowej, zgodnie z którą skutki przyjętych decyzji są wiążące dla wszystkich zainteresowanych stron, i prowadziłaby siłą rzeczy do nierównego traktowania uprawnionych do dostępu, czemu właśnie dyrektywa 2001/14 ma zapobiegać, lecz podważałaby także cel zapewnienia uczciwej konkurencji w sektorze świadczenia usług kolejowych.
97Stąd zwrot opłat na podstawie przepisów prawa cywilnego może wchodzić w grę, tylko jeżeli zgodnie z przepisami prawa krajowego bezprawny charakter opłaty w świetle uregulowania dotyczącego dostępu do infrastruktury kolejowej został stwierdzony uprzednio przez organ kontroli lub sąd, który poddał kontroli decyzję tego organu, i pod warunkiem że to żądanie zwrotu może być przedmiotem powództwa do krajowych sądów cywilnych, a nie skargi przewidzianej w tym uregulowaniu.
98W szóstej kolejności – z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że nie jest wykluczone rozstrzygnięcie polubowne w ramach postępowania cywilnego, a w konsekwencji postępowania wszczętego na podstawie § 315 BGB. Tymczasem postulat, zgodnie z którym § 315 BGB zachowuje „autonomiczny zakres zastosowania”, równolegle do uregulowania dotyczącego dostępu do infrastruktury kolejowej, oznacza, że negocjacje w celu polubownego rozstrzygnięcia mogą mieć miejsce bez udziału organ kontrolnego, który nie jest stroną takiego postępowania.
99Tu wykluczenie organu kontrolnego jest jednak sprzeczne z brzmieniem i celem art. 30 ust. 3 zdania drugie i trzecie dyrektywy 2001/14, który przewiduje z jednej strony, że negocjacje między wnioskodawcami a zarządcą infrastruktury dotyczące poziomu opłat za infrastrukturę mogą być dopuszczalne tylko wówczas, gdy są prowadzone pod nadzorem organu kontrolnego, a z drugiej strony, że ten ostatni interweniuje natychmiast, gdy pojawi się prawdopodobieństwo, że negocjacje naruszą wymagania wspomnianej dyrektywy.
100W siódmej kolejności – stosowanie § 315 BGB w taki sposób jak robią to sądy niemieckie jest nie do pogodzenia z celem dyrektywy 2001/14, polegającym na zachęcaniu zarządców do optymalizacji wykorzystania ich infrastruktury, w szczególności zgodnie z art. 12 akapit pierwszy wspomnianej dyrektywy, który przewiduje możliwość pobierania przez zarządcę infrastruktury pewnej kwoty za zamawianą zdolność przepustową, która nie została wykorzystana. Uzasadnienie zastosowania § 315 BGB tym, że przepis ten posiada „autonomiczny zakres zastosowania”, równoległy do zakresu zastosowania uregulowania dotyczącego dostępu do infrastruktury kolejowej, musiałoby prowadzić do wniosku, że szczególne cele określone w przepisach tego uregulowania nie są brane pod uwagę.
101Przy założeniu, że stosowanie § 315 BGB pozwala na uwzględnienie celów dyrektywy 2001/14, istniałoby oczywiste ryzyko, że obniżenie opłat dokonane w indywidualnych wypadkach będzie miało różne odzwierciedlenie uzyskiwanym skutkiem zachęcającym i że przedsiębiorstwa przewozów kolejowych zachęcane byłyby do uzyskania poprzez powództwa cywilne korzyści, z których nie korzystałyby inne przedsiębiorstwa znajdujące się w podobnej sytuacji.
102Tymczasem takie zachęcanie także może naruszać interes polegający na tym, by przyczyniać się do optymalnego wykorzystania infrastruktury za pomocą odpowiednich środków organizacji lub jak najszybszego anulowania rezerwacji zdolności przepustowej, a więc byłoby sprzeczne z celem określonym w art. 12 akapit pierwszy dyrektywy 2001/14.
103Z całości powyższych rozważań wynika, że przepisy dyrektywy 2001/14, a w szczególności jej art. 4 ust. 5 i art. 30 ust. 1, 3, 5 i 6, należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one stosowaniu uregulowania krajowego takiego jak będące przedmiotem postępowania głównego, przewidującego kontrolę słusznego charakteru opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej w indywidualnych wypadkach przez sądy powszechne i możliwość zmiany w razie potrzeby kwoty tych opłat niezależnie od monitoringu prowadzonego przez organ kontrolny przewidziany w art. 30 tej dyrektywy.
104Pytania trzecie, czwarte i siódme zostały zadane na wypadek, gdyby odpowiedź na pytania pierwsze, drugie, piąte i szóste była twierdząca.
105Ze względu na to, że pytania pierwsze, drugie, piąte i szóste wymagają odpowiedzi przeczącej, nie ma potrzeby odpowiadania na pytania trzecie, czwarte i siódme.
106Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
Przepisy dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa, zmienionej dyrektywą 2004/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., a w szczególności art. 4 ust. 5 i art. 30 ust. 1, 3, 5 i 6 wspomnianej dyrektywy, należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one stosowaniu uregulowania krajowego takiego jak będące przedmiotem postępowania głównego, przewidującego kontrolę słusznego charakteru opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej w indywidualnych wypadkach przez sądy powszechne i możliwość zmiany w razie potrzeby kwoty tych opłat niezależnie od monitoringu prowadzonego przez organ kontrolny przewidziany w art. 30 dyrektywy 2001/14, zmienionej dyrektywą 2004/49.
Podpisy
(*1) Język postępowania: polski.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.