2018 m. gruodžio 19 d. (
*1)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Direktyva 2004/18/EB – 1 straipsnio 5 dalis – 32 straipsnio 2 dalis – Viešojo darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymas – Preliminariosios sutartys – Išlyga dėl preliminariosios sutarties taikymo išplėtimo kitoms perkančiosioms organizacijoms – Skaidrumo ir vienodo požiūrio į ūkio subjektus principas – Paskesnių viešojo pirkimo sutarčių apimties nenustatymas arba nustatymas remiantis įprastais perkančiųjų organizacijų, kurios nėra preliminariosios sutarties šalys, poreikiais – Draudimas“
Byloje C‑216/17
dėl Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) 2017 m. kovo 9 d. nutartimi, kurią Teisingumo Teismas gavo 2017 m. balandžio 24 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust,
Coopservice Soc. coop. arl
prieš
Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Vallecamonica – Sebino (ASST),
Azienda Socio-Sanitaria Territoriale del Garda (ASST),
Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Valcamonica (ASST),
dalyvaujant:
Markas Srl,
ATI – Zanetti Arturo & C. Srl e in proprio,
Regione Lombardia,
TEISINGUMO TEISMAS (aštuntoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininko pareigas einantis J. Malenovský, teisėjai M. Safjan ir D. Šváby (pranešėjas),
generalinis advokatas M. Campos Sánchez-Bordona,
posėdžio sekretorė R. Şereş, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2018 m. liepos 12 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
susipažinęs su 2018 m. spalio 3 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
1Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/18/EB dėl viešojo darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo ( OL L 134, 2004, p. 114; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 7 t., p. 132, klaidų ištaisymas OL L 339, 2014 11 26, p. 14) 1 straipsnio 5 dalies ir 32 straipsnio, taip pat dėl 2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/24/ES dėl viešųjų pirkimų, kuria panaikinama Direktyva 2004/18/EB ( OL L 94, 2014, p. 65), 33 straipsnio išaiškinimo.
2Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas nagrinėjant du ginčus (prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas juos nagrinėdamas bylas sujungė), t. y. Autorità Garante della Concorrenza e del mercato (Konkurencijos ir rinkos priežiūros tarnyba, Italija, toliau – AGCM) (pirmojoje byloje) ir Coopservice Soc. coop. arl (antrojoje byloje) ginčą su Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Valcamonica – Sebino (Valcamonica-Sebino socialinės ir sveikatos priežiūros teritorinė įstaiga, Italija, toliau – ASST Valcamonica) dėl pastarosios sprendimo prisijungti prie valymo, atliekų rinkimo ir šalinimo paslaugų sutarties (toliau – pradinė sutartis), kurią 2012 m. Azienda Socio-Sanitaria Territoriale del Garda (Gardos ežero regiono socialinės ir sveikatos priežiūros teritorinė įstaiga, Italija, toliau – Gardos ežero regiono ASST) sudarė su ATI – Zanetti Arturo & C. Srl, laikina įmonių asociacija, kuri sudaryta iš Markas Srl ir Zanetti Arturo (toliau – ATE Markas).
3Direktyvos 2004/18 11 ir 15 konstatuojamosiose dalyse skelbiama:
„(11)
[Sąjungos] mastu turėtų būti apibrėžti preliminarieji susitarimai ir specifinės taisyklės preliminariesiems susitarimams, naudojamiems sudarant sutartis, kurioms taikoma ši direktyva. Remiantis šiomis taisyklėmis perkančioji organizacija, sudarydama preliminarųjį susitarimą pagal šios direktyvos nuostatas, susijusias visų pirma su pasiūlymų pateikimo skelbimu, terminais ir sąlygomis, gali preliminariojo susitarimo galiojimo metu jo pagrindu sudaryti sutartis, taikydama preliminariojo susitarimo sąlygas arba, jei preliminariajame susitarime nebuvo iš anksto nustatytos visos sąlygos, atnaujindama konkursą tarp preliminariojo susitarimo šalių šioms sąlygoms nustatyti. Atnaujinant konkursą reikėtų laikytis tam tikrų taisyklių, kurios užtikrintų reikiamą lankstumą ir bendrųjų principų, visų pirma lygiateisiškumo principo, laikymąsi. Dėl šių priežasčių preliminarusis susitarimas turėtų galioti ne ilgiau kaip ketverius metus, išskyrus perkančiųjų organizacijų tinkamai pagrįstus atvejus.
<…>
4Šios direktyvos 1 straipsnio „Sąvokų apibrėžimai“ 5 dalyje numatyta:
„„Preliminarusis susitarimas“ – tai vienos ar kelių perkančiųjų organizacijų ir vieno ar kelių ūkio subjektų susitarimas, kurio tikslas – nustatyti sąlygas, taikomas sutartims, kurios bus sudarytos per tam tikrą nurodytą laikotarpį, visų pirma kainą ir atitinkamais atvejais numatomus kiekius.“
5Minėtos direktyvos 2 straipsnyje, kuriame reglamentuojami „[s]utarčių sudarymo principai“, numatyta:
„Perkančiosios organizacijos ūkio subjektams taiko vienodas sąlygas, jų nediskriminuoja ir veikia skaidriai.“
6Tos pačios direktyvos 9 straipsnyje „Viešųjų sutarčių, preliminariųjų susitarimų ir dinaminių pirkimo sistemų numatomos vertės apskaičiavimo metodai“ numatyta:
„1. Numatoma viešosios [viešojo pirkimo] sutarties vertė apskaičiuojama remiantis visa mokėtina suma be PVM, kurią yra įvertinusi perkančioji organizacija. Apskaičiuojant sutarties vertę, atsižvelgiama į visą numatomą sumą, įskaitant visas galimas pasirinkti galimybes ir sutarties pratęsimus.
3Nėra leidžiama suskaidyti darbų projektų arba siūlomų pirkti tam tikrų prekių ir (arba) paslaugų kiekių, kai tokio suskaidymo tikslas yra išvengti šios direktyvos taikymo.
7Viešojo prekių ar paslaugų pirkimo sutarčių, kurios pagal savo prigimtį yra nuolat vykdomos arba per tam tikrą laiką ketinamos pratęsti, atveju numatoma sutarties vertė apskaičiuojama, remiantis:
Pasirenkant būdą numatomai viešosios [viešojo pirkimo] sutarties vertei apskaičiuoti neturi būti siekiama išvengti šios direktyvos taikymo.
9Preliminariųjų susitarimų ir dinaminių pirkimo sistemų atveju atsižvelgiama į didžiausią numatomą visų per visą preliminariojo susitarimo arba dinaminės pirkimo sistemos galiojimo laiką numatytų sutarčių vertę be PVM.“
7Direktyvos 2004/18 32 straipsnyje, kuriame reglamentuojami „[p]reliminarieji susitarimai“, numatyta:
„1. Valstybės narės gali numatyti, kad perkančiosios organizacijos gali sudaryti preliminariuosius susitarimus.
2Norėdamos sudaryti preliminarųjį susitarimą, perkančiosios organizacijos laikosi šioje direktyvoje nurodytų procedūros taisyklių visose pakopose, iki pat sutarčių pagal preliminarųjį susitarimą sudarymo. Preliminariojo susitarimo šalys pasirenkamos remiantis 53 straipsnyje apibrėžtais sutarties sudarymo kriterijais.
Sutartys pagal preliminarųjį susitarimą sudaromos laikantis procedūrų, apibrėžtų 3 ir 4 dalyse. Šias procedūras galima taikyti tik tarp perkančiųjų organizacijų ir ūkio subjektų, kurie nuo pat pradžių buvo preliminariojo susitarimo šal[ys].
Sudarant sutartis, besiremiančias preliminariuoju susitarimu, šalys jokiomis aplinkybėmis negali iš esmės keisti preliminariojo susitarimo sąlygų, ypač 3 dalyje nurodytu atveju.
Preliminariojo susitarimo terminas negali būti ilgesnis nei ketveri metai, išskyrus tinkamai pagrįstus atvejus, ypač pateisinant tai preliminariojo susitarimo dalyku.
Perkančiosios organizacijos negali naudoti preliminariųjų susitarimų nesąžiningai ar siekdamos užkirsti kelią konkurencijai, ją apriboti ar iškraipyti.
3Jei preliminarusis susitarimas sudarytas su vienu ūkio subjektu, sutartys, besiremiančios tokiu susitarimu, sudaromos remiantis jame nustatytomis sąlygomis.
Sudarydamos tokias sutartis perkančiosios organizacijos gali raštu kreiptis į ūkio subjektą, kuris yra susitarimo šalimi, prašydamos šio tinkamai papildyti pasiūlymą.
4Sudarant preliminarųjį susitarimą su keliais ūkio subjektais, jų turi būti ne mažiau kaip trys, jei yra pakankamas skaičius ūkio subjektų, atitinkančių atrankos kriterijus, ir (arba) priimtinų pasiūlymų, kurie atitinka kriterijus sutarčiai sudaryti.
Sutartys, besiremiančios preliminariaisiais susitarimais su keliais ūkio subjektais, gali būti sudarytos šiais atvejais pasirinktinai:
<…>“
8Šios direktyvos 35 straipsnio „Skelbimai“ 4 dalyje numatyta:
„Perkančiosios organizacijos, sudariusios sutartį arba preliminarųjį susitarimą, ne vėliau kaip per 48 dienas po sutarties arba preliminariojo susitarimo sudarymo siunčia skelbimą apie konkurso rezultatus.
Preliminariųjų susitarimų, sudarytų 32 straipsnyje nustatyta tvarka, atveju perkančiosios organizacijos neprivalo siųsti skelbimo apie kiekvieno konkurso, kuris remiasi šiuo susitarimu, rezultatus.
<…>“
9Tos pačios direktyvos VII A priede, kuriame reglamentuojama „[i]nformacija, pateikiama skelbimuose dėl viešojo pirkimo sutarčių“, nustatyta:
„<…>
Skelbimai dėl sutarčių
<…>
<…>
preliminariojo susitarimo atveju – taip pat ir duomenys apie preliminariojo susitarimo trukmę, numatoma bendra paslaugų vertė visam preliminariojo susitarimo galiojimo laikotarpiui ir, jei įmanoma, sutarčių, kurias numatoma sudaryti, vertė ir skaičius,
<…>“
102006 m. gruodžio 27 d. legge n. 296 (Įstatymas Nr. 296; Paprastasis priedas Nr. 244, paskelbtas GURI, Nr. 299, 2006 m. gruodžio 27 d.) 1 straipsnio 449 dalies pabaigoje nustatyta:
„Nacionalinės sveikatos priežiūros tarnybos visais atvejais privalo užtikrinti, kad tiekimas joms bus vykdomas remiantis kompetentingų regiono centrinių perkančiųjų organizacijų sudarytais susitarimais, o jeigu galiojančių susitarimų regiono lygiu nėra, remiantis [Italijos centrinio valstybinio administravimo subjekto], vykdančio centralizuotus pirkimus, sudarytomis preliminariosiomis sutartimis.“
112006 m. balandžio 12 d. decreto legislativo n. 163 (Įstatyminis dekretas Nr. 163; Paprastasis priedas Nr. 107, GURI, Nr. 100, 2006 m. gegužės 2 d.) – redakcija, galiojusi klostantis pagrindinės bylos faktinėms aplinkybėms, – buvo siekta, be kita ko, į Italijos teisę perkelti Direktyvą 2004/18.
12Šio dekreto 3 straipsnio 13 dalyje buvo numatyta:
„Preliminarioji sutartis“ – tai vienos ar kelių perkančiųjų organizacijų ir vieno ar kelių ūkio subjektų susitarimas, kurio tikslas – nustatyti sąlygas, taikomas sutartims, kurios bus sudarytos per tam tikrą nurodytą laikotarpį, visų pirma kainą ir atitinkamais atvejais numatomus kiekius.“
13Preliminariosios sutarties, sudarytos su vienu ūkio subjektu, veikimas buvo aprašytas to paties dekreto 59 straipsnyje. Šios nuostatos 2–4 dalyse pažodžiui pakartotos Direktyvos 2004/18 32 straipsnio 2 dalies pirmos–trečios pastraipų ir 3 dalies formuluotės. Tačiau į ją neperkeltos šios direktyvos 32 straipsnio 2 dalies ketvirta ir penkta pastraipos, kuriose atitinkamai numatyta ne ilgesnė kaip ketverių metų preliminariojo susitarimo trukmė, išskyrus tinkamai pagrįstus išimtinius atvejus, ir draudžiama perkančiosioms organizacijoms naudoti preliminariuosius susitarimus nesąžiningai ar siekiant užkirsti kelią konkurencijai, ją apriboti ar iškraipyti.
14Decreto-legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 (2012 m. liepos 6 d. Dekretas įstatymas Nr. 95 (Paprastasis priedas Nr. 141, GURI, Nr. 156, 2012 m. liepos 6 d.), pakeistas ir pertvarkytas į 2012 m. rugpjūčio 7 d. Įstatymą Nr. 135 (Paprastasis priedas Nr. 173, GURI, Nr. 189, 2012 m. rugpjūčio 14 d.)) 1 straipsnio 12 dalyje įtvirtinta galimybė keisti viešojo pirkimo sąlygas, kol jis vykdomas, kad būtų pagerintos per pradinę viešojo pirkimo sutarties sudarymo procedūrą nustatytos sąlygos.
15Pagal šio dekreto įstatymo 15 straipsnio 13 dalies b punktą galima nutraukti pernelyg brangių prekių ar paslaugų tiekimo ar teikimo sutartį, siekiant sudaryti, nerengiant naujo konkurso, naują sutartį, į kurią perkeliamos sutarties, sudarytos su kitomis įmonėmis ir dar vykdomos, sąlygos.
16Lombardijoje (Italija) 1997 m. gegužės 19 d. legge regionale
n. 14 (Regiono įstatymas Nr. 14) 3 straipsnio 7 dalyje reikalaujama, kad visos regiono administracijos naudotų centralizuotus pirkimo būdus, tarp jų pirkimą per regiono centrines perkančiąsias organizacijas.
172011 m. gruodžio 6 d. Regiono tarybos sprendime Nr. 2633 pakartota ASST pareiga prisijungti prie grupinių užsakymų ir pirkimą vykdyti per centrines perkančiąsias organizacijas.
18Ginčas pagrindinėje byloje kilo dėl 2015 m. gruodžio 30 d. ASST Valcamonica generalinio direktoriaus priimto Dekreto Nr. 1158/2015, kuriuo nuspręsta prisijungti, nerengiant viešojo pirkimo sutarties sudarymo procedūros, prie pradinės sutarties, sudarytos 2016 m. vasario 1 d.–2021 m. vasario 15 d. laikotarpiui.
19Tuo tikslu ASST Valcamonica generalinis direktorius paprašė išplėsti viešojo pirkimo sutarties, kurią iš pradžių 2011 m. lapkričio 4 d. Gardos ežero regiono ASST generalinio direktoriaus priimtu Dekretu Nr. 828/2011 (toliau – Dekretas Nr. 828/2011) nuspręsta sudaryti su ATE Markas, taikymą.
20Minėtu dekretu ATE Markas patikėta teikti valymo, atliekų surinkimo ir šalinimo paslaugas 108 mėnesių laikotarpiu, t. y. devynerius metus (nuo 2012 m. vasario 16 d. iki 2021 m. vasario 15 d.). Su šiuo viešuoju pirkimu susijusių specifikacijų 5 punkte buvo numatyta išlyga dėl „sutarties taikymo išplėtimo“ (toliau – išlyga dėl išplėtimo), kuri suteikė teisę šioje išlygoje nurodytai vienai ar daugiau institucijų prašyti subjekto, su kuriuo sudaryta viešojo pirkimo sutartis, išplėsti šios sutarties taikymą jų naudai „tokiomis pačiomis sąlygomis, kokios taikytos sudarant atitinkamą viešojo pirkimo sutartį“. Šioje išlygoje, kurioje, be kita ko, buvo paminėta ASST Valcamonica, buvo nurodyta, kad subjektas, su kuriuo sudaryta viešojo pirkimo sutartis, nebuvo įpareigotas patenkinti prašymo dėl taikymo išplėtimo. Be to, remiantis šia išlyga, susiklosto „autonomiški sutartiniai santykiai“, apimantys likusią laikotarpio, numatyto pradinėje sutartyje, dalį.
21Coopservice, kuri iki tol užtikrino ASST Valcamonica patalpų valymą, ir AGCM kiekviena atskirai pateikė skundus Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Lombardijos regiono administracinis teismas, Italija) ir prašė, be kita ko, panaikinti Dekretą Nr. 1158/2015, Dekretą Nr. 828/2011 ir išplėtimo išlygą, motyvuodamos tuo, kad šie aktai leidžia sudaryti naują paslaugų teikimo sutartį, pažeidžiant nacionalinės ir Europos konkurencijos teisės normas, visų pirma pareigą organizuoti konkursą.
222016 m. lapkričio 7 d. sprendimu Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Lombardijos regiono administracinis teismas) atmetė abu šiuos skundus motyvuodamas tuo, kad preliminarųjį susitarimą gali sudaryti konkretus ūkio subjektas ir viena perkančioji organizacija, veikianti savo pačios vardu, taip pat kitų perkančiųjų organizacijų, kurios, nors ir paminėtos susitarime, tiesiogiai nėra jo šalys, vardu. Be to, nebūtina, kad preliminariajame susitarime nuo pat pradžių aiškiai būtų nurodyta paslaugų, kurių galės reikalauti perkančiosios organizacijos, galinčios remtis išplėtimo išlyga, apimtis, nes ji gali būti numatyta netiesiogiai, remiantis jų įprastais poreikiais.
23Coopservice ir AGCM šį sprendimą apskundė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui – Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija).
24Šiame teisme Markas, įstojusi į bylą palaikyti ASST Valcamonica reikalavimų, tvirtina, kad jos prisijungimas prie pradinės sutarties atitiko Direktyvos 2014/24 33 straipsnį, ir prašo kreiptis į Teisingumo Teismą su prašymu priimti prejudicinį sprendimą dėl šios nuostatos išaiškinimo.
25Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas daro tris išvadas.
26Pirma, jis mano, kad pagrindinėje byloje Direktyvos 2004/18 32 straipsnis taikomas. Vis dėlto, konstatavęs, kad, pirma, ši direktyva nuo 2016 m. balandžio 18 d. panaikinta Direktyva 2014/24 ir, antra, pastarosios direktyvos nuostatos, svarbios siekiant išspręsti ginčą pagrindinėje byloje, yra identiškos Direktyvos 2004/18 nuostatoms, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, jog svarbu, kad būtų bendrai išaiškintos direktyvos 2004/18 ir 2014/24.
27Antra, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės mano, kad teisinga pradinę sutartį kvalifikuoti kaip „preliminarųjį susitarimą“, kaip jis suprantamas pagal direktyvas 2004/18 ir 2014/24.
28Trečia, jis mano, kad „preliminariajam susitarimui“, kaip jis suprantamas pagal Direktyvos 2004/18 1 straipsnio 5 dalį ir 32 straipsnį, būdingi du požymiai. Pirma, varžymasis turi vykti, kol dar vyksta konkurso laimėtojo nustatymo procesas, ir jis nebėra būtinas kiekvieną kartą sudarant preliminarųjį susitarimą įgyvendinančias sutartis su ūkio subjektu, atrinktu pasibaigus viešojo pirkimo sutarties sudarymo procedūrai, lėmusiai šio preliminariojo susitarimo sudarymą (toliau – paskesnės sutartys). Antra, atsižvelgiant į Direktyvos 2004/18 1 straipsnio 5 dalyje esantį žodžių junginį „atitinkamais atvejais“, preliminariajame susitarime nebūtina nurodyti kiekius, kuriems jis bus taikomas.
29Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, nors Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Lombardijos regiono administracinis teismas) poziciją galima būtų pateisinti atsižvelgiant į Italijos teisės aktų leidėjo palankiai vertinamą tikslą skatinti centralizuotų viešųjų pirkimų procedūras, tokia pozicija neatitinka Sąjungos teisės. Be to, tas teismas konstatuoja, kad nėra Teisingumo Teismo jurisprudencijos, kurioje būtų nagrinėjamas šis aspektas.
30Šiuo klausimu Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) mano, kad Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Lombardijos regiono administracinis teismas) pateiktas žodžių junginio „atitinkamais atvejais“ išaiškinimas yra pernelyg platus. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad išlyga dėl išplėtimo turėtų apimti du aspektus. Kalbant apie subjektyvų aspektą, joje turėtų būti nurodytos perkančiosios organizacijos, kurios gali ja remtis, o kiek tai susiję su objektyviu aspektu – turėtų būti numatyta galimo išplėtimo ekonominė vertė, įskaitant maksimalią sumą, kaip jis tai konstatavo keliuose savo sprendimuose. Aiškinant priešingai būtų įteisinta neribota galimybė sudaryti sutartis tiesiogiai, o tai pažeistų pagrindinius Sąjungos teisės principus, pagal kuriuos viešieji pirkimai vykdomi taikant viešas sutarčių sudarymo procedūras, ir dėl to kiltų pavojus konkurencijai.
31Todėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas yra linkęs šį žodžių junginį aiškinti siaurai, t. y. kad preliminariajame susitarime „atitinkamais atvejais“ nustatoma paslaugų, kurioms jis bus taikomas, apimtis. Ši konkreti informacija galėtų būti nenurodoma, tik kai pačios paslaugos apibrėžtos aiškiai ir vienareikšmiškai arba jas galima taip nustatyti, atsižvelgiant į faktinę arba teisinę situaciją, apie kurią žino atitinkamo preliminariojo susitarimo šalys, net jei šios šiame susitarime jos nenurodė.
32Atsakydamas į prašymą pateikti paaiškinimus, kurį vadovaudamasis Procedūros reglamento 101 straipsniu pateikė Teisingumo Teismas tam, kad sužinotų priežastis, dėl kurių prašymą priimti prejudicinį prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmosios perkančiosios organizacijos ir ATE Markas sudarytą sutartį kvalifikavo kaip preliminarųjį susitarimą, kaip jis suprantamas pagal Direktyvos 2004/18 1 straipsnio 5 dalį ir 32 straipsnį, nors ši viešojo pirkimo sutartis buvo sudaryta 9 metams, pastarasis teismas 2018 m. vasario 20 d. nutartyje paaiškino, kad jis, kaip administracinis teismas, buvo įpareigotas laikytis dispozityvumo principo ir kad iniciatyvos gali imtis, tik kai administraciniame akte yra labai didelių trūkumų, dėl kurių jis gali būti panaikintas. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, „reikia <…> akivaizdžiai atmesti galimybę, kad trukmė, ilgesnė už įstatyme numatytą maksimalią trukmę, yra toks didelis trūkumas, kad jis pateisina priemonės negaliojimą, kurį teismas teoriškai galėtų nurodyti savo iniciatyva“. Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad atsižvelgiant į ypatingą pradinės sutarties tikslą, t. y. užtikrinti gerą kelių ligoninių veikimą, jai galėtų būti taikoma Direktyvos 2004/18 32 straipsnio 2 dalies ketvirtoje pastraipoje numatyta nukrypti leidžianti nuostata.
33Būtent šiomis aplinkybėmis Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar Direktyvos 2004/18 [1] straipsnio 5 dalį ir 32 straipsnį ir Direktyvos 2014/24, kuria panaikinta Direktyva 2004/18, 33 straipsnį galima aiškinti taip, kad pagal juos leidžiama sudaryti preliminariąją sutartį, pagal kurią:
34Kaip matyti iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą, šį prašymą pateikusio teismo argumentavimas grindžiamas prielaida, kad pradinė sutartis kvalifikuotina kaip „preliminarusis susitarimas“, kaip jis suprantamas pagal Direktyvos 2004/18 1 straipsnio 5 dalį ir 32 straipsnį.
35Vis dėlto Coopservice ir Europos Komisija abejoja šios prielaidos pagrįstumu. Jos teigia, kad pradine sutartimi pažeidžiama Direktyvos 2004/18 32 straipsnio 2 dalies ketvirta pastraipa, pagal kurią preliminariojo susitarimo trukmė negali būti ilgesnė nei ketveri metai, išskyrus „tinkamai pagrįstus atvejus, ypač pateisinant tai preliminariojo susitarimo dalyku“. Tačiau nebuvo pateiktas jos paaiškinimas, kuriuo būtų galima pateisinti ketverių metų termino nepaisymą. Tuo remiantis darytina išvada, kad ši sutartis negali būti kvalifikuojama kaip „preliminarusis susitarimas“, kaip jis suprantamas pagal Direktyvą 2004/18, vadinasi, prašymą priimti prejudicinį sprendimą reikėtų pripažinti nepriimtinu.
36Iš tikrųjų, nepaaiškinęs, kodėl pradinei sutarčiai, kuri buvo sudaryta devyneriems metams, galėtų būti taikoma Direktyvos 2004/18 32 straipsnio 2 dalies ketvirtoje pastraipoje numatyta nukrypti leidžianti nuostata, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nenurodė Teisingumo Teismui pateikiamų klausimų faktinių ir teisinių aplinkybių, nepaaiškino šiuos klausimus pagrindžiančių faktinių prielaidų ir dėl to nepaisė Teisingumo Teismo procedūros reglamento 94 straipsnio reikalavimų.
37Šiuo klausimu reikia priminti, kad iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, jog, Teisingumo Teismui ir nacionaliniams teismams bendradarbiaujant pagal SESV 267 straipsnį, poreikis pateikti Sąjungos teisės išaiškinimą, kuris galėtų būti naudingas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, reiškia, kad minėtas teismas turi nurodyti pateikiamo klausimo faktines aplinkybes ir pagrindines teisės nuostatas arba bent paaiškinti šį klausimą pagrindžiančias faktines prielaidas. Iš tiesų Teisingumo Teismas gali priimti sprendimą dėl Sąjungos teisės akto išaiškinimo tik remdamasis nacionalinio teismo nurodytomis faktinėmis aplinkybėmis (šiuo klausimu dėl įsisteigimo laisvės žr. neseniai priimtos 2018 m. gegužės 31 d. Nutarties Bán, C‑24/18, nepaskelbta Rink., EU:C:2018:376, 14 punktą ir joje nurodytą jurisprudenciją).
38Taigi, pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją SESV 267 straipsnyje numatytas procesas yra Teisingumo Teismo ir nacionalinių teismų bendradarbiavimo priemonė, suteikianti Teisingumo Teismui galimybę pateikti nacionaliniams teismams Sąjungos teisės išaiškinimą, būtiną priimti sprendimams šių teismų nagrinėjamose bylose (šiuo klausimu žr., be kita ko, 1992 m. liepos 16 d. Sprendimo Meilicke, C‑83/91, EU:C:1992:332, 22 punktą ir 2017 m. gruodžio 20 d. Sprendimo Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, 24 punktą).
39Vykstant šiam bendradarbiavimui, klausimams dėl Sąjungos teisės taikoma svarbos prezumpcija, todėl Teisingumo Teismas gali atsisakyti priimti sprendimą dėl nacionalinio teismo pateikto prašymo tik jeigu akivaizdu, kad prašomas Sąjungos teisės išaiškinimas visiškai nesusijęs su pagrindinėje byloje nagrinėjamo ginčo aplinkybėmis ar dalyku, jeigu problema hipotetinė arba jeigu Teisingumo Teismas neturi informacijos apie faktines ir teisines aplinkybes, būtinos tam, kad naudingai atsakytų į jam pateiktus klausimus (šiuo klausimu žr. 2006 m. gruodžio 5 d. Sprendimo Cipolla ir kt., C‑94/04 ir C‑202/04, EU:C:2006:758, 25 punktą ir 2017 m. gegužės 11 d. Sprendimo Archus ir Gama, C‑131/16, EU:C:2017:358, 42 punktą).
40Be to, pagal Sąjungos teisę nereikalaujama, kad nacionaliniai teismai savo iniciatyva iškeltų klausimą, susijusį su Sąjungos teisės nuostatų pažeidimu, jeigu tą klausimą jie privalėtų nagrinėti aktyviai, nesilaikydami ginčo ribų, kurias apibrėžė pačios šalys, ir remdamiesi kitais faktais ir aplinkybėmis nei tie, kuriais tas nuostatas taikyti suinteresuota šalis grindžia savo ieškinį (šiuo klausimu žr. 1995 m. gruodžio 14 d. Sprendimo van Schijndel ir van Veen, C‑430/93 ir C‑431/93, EU:C:1995:441, 21 ir 22 punktus).
41Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar, kaip savo išvados 77 punkte pažymėjo generalinis advokatas, jis negali įvertinti pradinėje sutartyje numatytos trukmės atitikties Direktyvos 2004/18 32 straipsnio 2 dalies ketvirtai pastraipai tiek, kiek pagrindinės bylos šalys, atrodo, rėmėsi 6 punkto c papunkčiu „Viešojo paslaugų pirkimo sutartys“, esančiu šios direktyvos VII A priedo dalyje „Skelbimai dėl sutarčių“. Toje nuostatoje prie informacijos, kuri turi būti įtraukta į skelbimus apie viešojo paslaugų pirkimo sutartis, priskiriama numatoma bendra paslaugų vertė per visą preliminariojo susitarimo galiojimo laikotarpį.
42Be to, visiškai neįrodyta, kad viešojo pirkimo sutartis, kaip antai pradinė sutartis, negali būti kvalifikuojama kaip „preliminarusis susitarimas“, kaip jis suprantamas pagal Direktyvos 2004/18 1 straipsnio 5 dalį ir 32 straipsnio 2 dalies ketvirtą pastraipą, vien dėl to, kad nustatyta, jog ji sudaryta ilgesniam kaip ketverių metų laikotarpiui, ir kad perkančioji organizacija tinkamai nepagrindė, kodėl ši trukmė viršyta. Iš tikrųjų tokioje situacijoje, kaip nagrinėjama pagrindinėje byloje, negalima atmesti galimybės, kad tokia kaip pradinė sutartis yra galiojantis preliminarusis susitarimas, kaip jis suprantamas pagal pastarąją nuostatą, pirmaisiais ketveriais jo taikymo metais ir kad jis tampa negaliojantis pasibaigus šiam laikotarpiui.
43Todėl reikia pripažinti, kad prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra priimtinas.
44Teisingumo Teismui pateiktuose klausimuose prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas remiasi tiek Direktyva 2004/18, tiek Direktyva 2014/24.
45Šiuo klausimu visų pirma reikia priminti, kad pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją iš esmės taikytina direktyva, galiojanti tuo momentu, kai perkančioji organizacija pasirenka procedūrą, kurią taikys, ir galutinai išsprendžia klausimą, ar privaloma iš anksto skelbti konkursą sudaryti viešojo pirkimo sutartį. Tačiau direktyvos, kurios perkėlimo terminas pasibaigė po šio momento, nuostatos netaikytinos (šiuo klausimu žr. 2014 m. liepos 10 d. Sprendimo Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, 31 punktą ir 2016 m. balandžio 7 d. Sprendimo Partner Apelski Dariusz, C‑324/14, EU:C:2016:214, 83 punktą).
46Pagrindinėje byloje pradinė sutartis įforminta Dekretu Nr. 828/2011, priimtu 2011 m. lapkričio 4 d., o Direktyva 2014/24 panaikinta Direktyva 2004/18 tik nuo 2016 m. balandžio 18 d.
47Vadinasi, klostantis pagrindinės bylos aplinkybėms Direktyva 2004/18 dar buvo taikoma, todėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą reikia aiškinti kaip pateiktą siekiant šios direktyvos, o ne Direktyvos 2014/24 išaiškinimo (pagal analogiją žr. 2016 m. lapkričio 10 d. Nutarties Spinosa Costruzioni Generali ir Melfi, C‑162/16, nepaskelbta Rink., EU:C:2016:870, 21 punktą).
48Taigi, matyti, kad savo dviem klausimais, nagrinėtinais kartu, prašymą priimt prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2004/18 1 straipsnio 5 dalis ir 32 straipsnis turi būti aiškinami taip, kad pagal juos leidžiama sudaryti preliminariąją sutartį, pirma, pagal kurią perkančioji organizacija veikia savo ir kitų konkrečiai nurodytų perkančiųjų organizacijų, kurios vis dėlto tiesiogiai nėra šios sutarties šalys, vardu ir, antra, kuriame nenustatyta paslaugų apimtis, kurios galės reikalauti šios sutarties nepasirašiusios perkančiosios organizacijos sudarydamos šioje sutartyje numatytas paskesnes sutartis, arba ji nustatyta remiantis įprastais jų poreikiais.
Dėl perkančiosios organizacijos teisės veikti savo ir kitų aiškiai nurodytų perkančiųjų organizacijų, kurios vis dėlto tiesiogiai nėra preliminariosios sutarties šalys, vardu
49Pagal Direktyvos 2004/18 32 straipsnio 2 dalies antrą pastraipą sutartys pagal preliminarųjį susitarimą sudaromos laikantis procedūrų, taikomų tik perkančiosioms organizacijoms ir ūkio subjektams, kurie nuo pat pradžių buvo šio preliminariojo susitarimo šalys.
50Kadangi vien šios nuostatos formuluotė nepadeda nustatyti, ar reikalavimas nuo pat pradžių būti preliminariojo susitarimo šalimi taikomas ir perkančiosioms organizacijoms, ir ūkio subjektams, ar tik jiems, reikia atsižvelgti ne tik į jos tekstą, bet ir į kontekstą ir teisės akto, kuriame ji įtvirtinta, tikslus (šiuo klausimu žr. 1983 m. lapkričio 17 d. Sprendimo Merck, 292/82, EU:C:1983:335, 12 punktą).
51Šiuo klausimu pirmiausia reikia pažymėti, kad Direktyvos 2004/18 32 straipsnio 4 dalies antroje pastraipoje, siejamoje su šios direktyvos 11 konstatuojamąja dalimi, numatyta, kad tuo atveju, jei preliminarusis susitarimas sudarytas su keliais konkurso laimėtojais, paskesnės sutartys sudaromos iš naujo skelbiant konkursą preliminariojo susitarimo šalims dėl nenustatytų sąlygų. Be to, 18 punkte, esančiame šios direktyvos VII A priedo dalyje „Skelbimai dėl sutarčių“, reikalaujama, kad perkančioji organizacija, kuri nuo pat pradžių yra preliminariojo susitarimo šalis, nurodytų, „jei reikia, didžiausi[ą] leistin[ą] ūkio subjektų – susitarimo dalyvių – skaiči[ų] <…>“.
52Iš šių nuostatų matyti, kad reikalavimas nuo pat pradžių būti preliminariojo susitarimo šalimi taikomas tik ūkio subjektams, nes neįmanoma, kad varžytųsi perkančiosios organizacijos.
53Toks aiškinimas taip pat padeda užtikrinti Direktyvos 2004/18, kurios tikslas, inter alia, yra didinti viešųjų pirkimų veiksmingumą skatinant, sudarant preliminariuosius susitarimus, bendrai vykdyti viešuosius pirkimus, kad būtų pasiekta masto ekonomija, 1 straipsnio 5 dalies ir 32 straipsnio veiksmingumą.
54Be to, šį aiškinimą patvirtina, kaip savo išvados 62 punkte pažymėjo generalinis advokatas, Direktyvos 2014/24 32 straipsnio 2 dalies antros pastraipos formuluotė, pagal kurią sutartys pagal preliminarųjį susitarimą sudaromos laikantis procedūrų, kurios gali būti taikomos tik toms perkančiosioms organizacijoms, kurios yra aiškiai nurodytos šiuo tikslu kvietime dalyvauti konkurse arba kvietime patvirtinti susidomėjimą, ir tiems ekonominės veiklos vykdytojams, kurie yra sudaryto preliminariojo susitarimo šalys.
55Iš to, kas išdėstyta, išplaukia, kad Direktyvos 2004/18 32 straipsnio 2 dalies antra pastraipa siekiama leisti perkančiajai organizacijai suteikti kitoms perkančiosioms organizacijoms galimybę pasinaudoti preliminariuoju susitarimu, tik jeigu ji ketina sudaryti sutartį su ūkio subjektais, kurie nuo pat pradžių yra šio susitarimo šalys.
56Vadinasi, Direktyvos 2004/18 32 straipsnio 2 dalies antroje pastraipoje nereikalaujama, kad „antraeilė“ perkančioji organizacija, kaip antai ASST Valcamonica pagrindinėje byloje, būtų pasirašiusi preliminarųjį susitarimą, kad galėtų sudaryti paskesnę viešojo pirkimo sutartį. Pakanka, kad tokia perkančioji organizacija būtų potenciali naudos iš šio preliminariojo susitarimo gavėja nuo jo sudarymo momento, nes buvo aiškiai nurodyta viešojo pirkimo dokumentuose įtraukiant aiškią nuorodą, kuria apie šią galimybę informuojama tiek „antraeilė“ perkančioji organizacija, tiek bet kuris suinteresuotasis ūkio subjektas. Ši nuoroda gali būti pateikiama tiek pačiame preliminariajame susitarime, tiek kitame dokumente, kaip antai specifikacijose esančioje išlygoje dėl išplėtimo, jeigu paisoma viešumo ir teisinio saugumo, taigi ir skaidrumo reikalavimų.
Dėl perkančiųjų organizacijų, kurios nėra preliminariosios sutarties šalys, teisės nenustatyti paslaugų apimties, kurios galės būti reikalaujama, kai jos sudarys paskesnes viešojo pirkimo sutartis, arba ją nustatyti remiantis savo įprastais poreikiais
57Iš Direktyvos 2004/18 1 straipsnio 5 dalies matyti, kad preliminariojo susitarimo tikslas yra nustatyti sąlygas, taikomas sutartims, kurios bus sudarytos per tam tikrą nurodytą laikotarpį, visų pirma kainą ir atitinkamais atvejais numatomus kiekius.
58Be abejo, iš žodžių junginio „atitinkamais atvejais“ būtų galima daryti išvadą, kad paslaugų apimties nurodymas preliminariajame susitarime yra neprivalomas.
59Vis dėlto tokiam aiškinimui negalima pritarti.
60Pirma, iš kai kurių kitų Direktyvos 2004/18 nuostatų matyti, kad preliminariajame susitarime nuo pat pradžių turi būti nustatyta maksimali prekių ar paslaugų, dėl kurių bus galima sudaryti paskesnes sutartis, apimtis. Konkrečiai šios direktyvos 9 straipsnio, kuriame nurodomi preliminariųjų susitarimų numatomos vertės apskaičiavimo metodai, 9 dalyje nustatyta, kad turi būti atsižvelgiama į didžiausią numatomą visų per visą preliminariojo susitarimo galiojimo laiką numatytų sutarčių vertę be PVM. Direktyvos 2004/18 VII A priedo dalyje „Skelbimai dėl sutarčių“ esančiame 6 punkto c papunktyje „Viešojo paslaugų pirkimo sutartys“ taip pat reikalaujama, kad skelbime apie tokį susitarimą būtų nurodyta numatoma bendra paslaugų vertė visu preliminariojo susitarimo galiojimo laikotarpiu ir, jei įmanoma, sutarčių, kurias numatoma sudaryti, vertė ir skaičius. Kaip iš esmės tvirtina Komisija ir kaip nurodė generalinis advokatas savo išvados 78 punkte, nors perkančioji organizacija, kuri nuo pat pradžių yra preliminariojo susitarimo šalis, turi tik pareigą imtis tinkamų priemonių, kai reikia nurodyti sutarčių, kurias numatoma sudaryti, vertę ir skaičių, ji vis dėlto privalo nurodyti bendrą apimtį, dėl kurios bus galima sudaryti paskesnes viešojo pirkimo sutartis.
61Antra, kaip matyti iš Direktyvos 2004/18 32 straipsnio 3 dalies teksto, jei preliminarusis susitarimas sudarytas su vienu ūkio subjektu, sutartys, kurios grindžiamos tokiu susitarimu, sudaromos remiantis jame nustatytomis sąlygomis. Tuo remiantis darytina išvada, kad perkančioji organizacija, kuri nuo pat pradžių yra preliminariojo susitarimo šalis, savo pačios ir kitų potencialių perkančiųjų organizacijų, kurios aiškiai nurodytos tame susitarime, vardu gali prisiimti įsipareigojimus tik paisydama tam tikros apimties ribos, o kai ši riba pasiekiama, šis susitarimas nebegalioja.
62Trečia, toks aiškinimas užtikrina, kad bus laikomasi pagrindinių viešojo pirkimo sutarčių sudarymo principų, taikomų sudarant preliminarųjį susitarimą pagal Direktyvos 2004/18 32 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą. Iš tikrųjų preliminarusis susitarimas apskritai patenka į viešojo pirkimo sąvoką, nes sujungia įvairias konkrečias sutartis, kurioms jis taikomas (šiuo klausimu žr. 1995 m. gegužės 4 d. Sprendimo Komisija / Graikija, C‑79/94, EU:C:1995:120, 15 punktą; 2007 m. lapkričio 29 d. Sprendimo Komisija / Italija, C‑119/06, nepaskelbtas Rink., EU:C:2007:729, 43 punktą ir 2014 m. gruodžio 11 d. Sprendimo Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino ir kt., C‑113/13, EU:C:2014:2440, 36 punktą).
63Pagal vienodo požiūrio į ūkio subjektus ir jų nediskriminavimo principus, taip pat pagal iš jų kylantį skaidrumo principą (šiuo klausimu žr. 2015 m. gruodžio 17 d. Sprendimo UNIS ir Beaudout Père et Fils, C‑25/14 ir C‑26/14, EU:C:2015:821, 38 punktą) reikalaujama, kad visos sutarties sudarymo procedūros sąlygos ir taisyklės skelbime apie pirkimą ar specifikacijose būtų suformuluotos aiškiai, tiksliai ir nedviprasmiškai, kad leistų visiems deramai informuotiems ir rūpestingiems dalyviams suprasti jų tikslią reikšmę ir juos aiškinti vienodai, o perkančiajai organizacijai – veiksmingai patikrinti, ar dalyvių pasiūlymai atitinka konkrečiam pirkimui taikomus kriterijus (šiuo klausimu žr. 2017 m. liepos 13 d. Sprendimo Ingsteel ir Metrostav, C‑76/16, EU:C:2017:549, 34 punktą).
64Iš tiesų, skaidrumo ir vienodo požiūrio į ūkio subjektus, suinteresuotus sudaryti preliminarųjį susitarimą, principai, įtvirtinti, be kita ko, Direktyvos 2004/18 2 straipsnyje, būtų pažeisti, jeigu perkančioji organizacija, kuri nuo pat pradžių yra preliminariojo susitarimo šalis, nenurodytų bendros apimties, dėl kurios sudarytas šis susitarimas.
65Labai svarbu, kad būtų paisoma skaidrumo pareigos, nes, jeigu būtų sudaroma paskesnė viešojo pirkimo sutartis, perkančiosios organizacijos pagal Direktyvos 2004/18 35 straipsnio 4 dalies antrą pastraipą neturi pareigos siųsti pranešimo apie kiekvienos tokiu preliminariuoju susitarimu grindžiamos sutarties sudarymo rezultatus.
66Be to, jei perkančioji organizacija, kuri nuo pat pradžių yra preliminariojo susitarimo šalis, neturėtų pareigos iš pradžių nurodyti maksimalios tiektinų prekių ir teiktinų paslaugų, kurioms taikomas šis susitarimas, didžiausios apimties ir vertės, jį sudarant galėtų būti dirbtinai suskaidyta rinka taip, kad būtų neviršijamos Direktyvoje 2004/18 nustatytos ribos, o tai draudžiama pagal Direktyvos 9 straipsnio 3 dalį.
67Be to, net darant prielaidą, kad rėmimasis perkančiųjų organizacijų, aiškiai įvardytų preliminariajame susitarime, įprastais poreikiais nacionaliniams ūkio subjektams bus pakankamai aiškus, negalima manyti, kad tas rėmimasis bus aiškus ir kitoje valstybėje narėje įsisteigusiam ūkio subjektui.
68Galiausiai, jeigu šiuos įprastus poreikius sudarančių paslaugų apimtis yra visiems žinoma, neturėtų kilti jokių sunkumų preliminariajame susitarime arba kitame viešai paskelbtame dokumente, pavyzdžiui, specifikacijose, tą apimtį nurodyti ir kartu užtikrinti, kad būtų visapusiškai laikomasi skaidrumo ir vienodo požiūrio principų.
69Ketvirta, reikalavimu, kad perkančioji organizacija, kuri nuo pat pradžių yra preliminariojo susitarimo šalis, preliminariajame susitarime nurodytų prekių ir paslaugų, dėl kurių sudaromas šis susitarimas, apimtį ir vertę, sukonkretintas Direktyvos 2004/18 32 straipsnio 2 dalies penktoje pastraipoje įtvirtintas draudimas naudoti preliminariuosius susitarimus nesąžiningai ar siekiant užkirsti kelią konkurencijai, ją apriboti ar iškraipyti.
70Taigi į pateiktus klausimus reikia atsakyti, kad Direktyvos 2004/18 1 straipsnio 5 dalis ir 32 straipsnio 2 dalies ketvirta pastraipa turi būti aiškinamos taip:
71Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (aštuntoji kolegija) nusprendžia:
2004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/18/EB dėl viešojo darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo 1 straipsnio 5 dalis ir 32 straipsnio 2 dalies ketvirta pastraipa turi būti aiškinamos taip, kad pagal jas:
Parašai.
(
*1) Proceso kalba: italų.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.