10mai 2007 (*1)
„Jäätmed — Direktiivid 75/442/EMÜ, 91/156/EMÜ ja 91/271/EMÜ — Kanalisatsioonist lekkiv reovesi — Kvalifitseerimine — Direktiivide 75/442/EMÜ ja 91/271/EMÜ kohaldamisala”
Kohtuasjas C-252/05,
mille ese on EÜ artikli 234 alusel High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Ühendkuningriik) 20. mai 2005. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 15. juunil 2005, menetluses
The Queen, Thames Water Utilities Ltd taotlusel,
versus
South East London Division, Bromley Magistrates’ Court (District Judge Carr),
menetluses osales:
Environment Agency,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja esimees C. W. A. Timmermans, kohtunikud P. Kūris, J. Makarczyk, L. Bay Larsen ja J.-C. Bonichot (ettekandja),
kohtujurist: J. Kokott,
kohtusekretär: ametnik C. Strömholm,
arvestades kirjalikus menetluses ja 11. jaanuari 2007. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
olles 8. veebruari 2007. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1Eelotsusetaotlus käsitleb seda, kuidas tõlgendada nõukogu 15. juuli 1975. aasta direktiivi 75/442/EMÜ jäätmete kohta ( EÜT L 194, lk 39 ; ELT eriväljaanne 15/01, lk 23), mida on muudetud nõukogu 18. märtsi 1991. aasta direktiiviga 91/156/EMÜ ( EÜT L 78, lk 32 ; ELT eriväljaanne 15/02, lk 3; edaspidi „direktiiv 75/442”), ja nõukogu 21. mai 1991. aasta direktiivi 91/271/EMÜ asulareovee puhastamise kohta ( EÜT L 135, lk 40 ; ELT eriväljaanne 15/02, lk 26). Oma küsimustega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas kanalisatsioonist lekkiv reovesi kuulub jäätmete mõiste alla direktiivi 75/442 tähenduses, ja kui vastus on jaatav, siis kas nimetatud heitvesi jääb viimatinimetatud direktiivi kohaldamisalast välja artikli 2 lõike 1 punkti b alapunkti iv või artikli 2 lõike 2 alusel.
Õiguslik raamistik
2Direktiivi 75/442 artikkel 1 sätestab:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
[…]”
3Viidatud direktiivi artikkel 2 kõlab järgmiselt:
„1. Käesoleva direktiivi reguleerimisalasse ei kuulu:
[…]
[…]
[…]
2Üksikdirektiivides võib ette näha erijuhtusid käsitlevaid eeskirju või täiendada käesoleva direktiivi eeskirju teatava jäätmekategooria käitlemise osas.”
4Direktiivi 91/271 artikkel 1 kehtestab:
„Käesolev direktiiv käsitleb asulareovee kogumist, puhastamist ja ärajuhtimist ning teatavate tööstusvaldkondade reovee puhastamist ja ärajuhtimist.
Direktiivi eesmärk on kaitsta keskkonda nimetatud reovete ärajuhtimisest tuleneva kahju eest.”
5Sama direktiivi artikli 3 lõike 1 esimene lõik näeb ette, et „[l]iikmesriigid tagavad, et kõik linnastud varustatakse asulareovee kogumissüsteemidega”, ja selle lõige 2 näeb ette, et „[l]õikes 1 kirjeldatud kogumissüsteemid vastavad I lisa punktis A sätestatud nõuetele”.
6Direktiivi 91/271 I lisa punktiga A on määratud järgmised kohustused:
„[…]
Kogumissüsteemide projekteerimisel, ehitamisel ja hooldamisel lähtutakse parimatest tehnilistest teadmistest, vältides liigseid kulusid ja võttes eelkõige arvesse järgmist:
[…]
[…]”.
7Environmental Protection Act 1990 (keskkonnakaitseseadus) artikli 33 lõige 1 määrab:
„[…] täielikult on keelatud – a) ilma kehtiva jäätmeloata või selle tingimusi rikkudes […] kontrollitult kõrvaldatavate jäätmete maapealne või maa-alune ladestamine sõltumata kõrvaldamise kohast.”
8Environmental Protection Act 1990 artikli 75 lõike 4 kohaselt on „kontrollitult kõrvaldatavad jäätmed”„olme-, tööstus- ja kaubandus- või muud sama liiki jäätmed”.
9Environmental Protection Act 1990 artikli 75 lõige 8 sätestab, et „lõikes 7 ja käesolevas lõikes nimetatud jäätmeteks ei ole reovesi (sh tualettides või tualettidest pärit olevad jäätmed), välja arvatud juhul, kui õigusaktidest ei tulene teisiti”.
10Controlled Waste Regulations 1992 (kontrollitult kõrvaldatavate jäätmete määrus) võeti vastu Environmental Protection Act 1990 alusel.
11Controlled Waste Regulations 1992 lõike 5 punkti 1 kohaselt tuleb „[…] lisas 3 loetletud jäätmeid käsitleda tööstusjäätmetena Environmental Protection Act’i II osa mõttes”.
12Lisa 3 § 7 punkt a viitab „punktiga 7 hõlmatud reoveele, mis […] kõrvaldamiseks juhitakse maa peale või maa alla”. Sama § 7 punkti 1 alapunkt a jätab selle hulgast välja „reovee, setted, reoveepuhastusjaama settebasseinides ( curtilage ) (muid kui teisaldatavaid seadmeid kasutades) puhastatud, kogutud või kõrvaldatud septikusetted” juhul, kui puhastamise, kogumise ja kõrvaldamise toimingud ei ole osa puhastustegevusest.
13Controlled Waste Regulations 1992 § 7 A kohaselt „ei tohi Environmental Protection Act 1990 II osa eesmärkide täitmiseks käsitleda direktiivis loetletud jäätmeid olme-, tööstus- ja kaubandusjäätmetena.”
14Lõpuks määratleb Controlled Waste Regulations 1992 „direktiivis loetletud jäätmed” kui „kõik lisa 4 II osas loetletud ained või esemed, mille jäätmetekitaja või isik, kelle valduses on jäätmed, kasutuselt kõrvaldab, kavatseb kasutuselt kõrvaldada või on kohustatud kasutuselt kõrvaldama, v.a kõik direktiivi kohaldamisalast selle artikli 2 alusel väljajäetu”; mõiste „kasutuselt kõrvaldamine” on direktiivis esitatud mõistega samatähenduslik ja mõiste „tekitaja” tähistab igaüht, „kelle tegevuse käigus tekivad direktiivis loetletud jäätmed, või kes teeb jäätmete eeltöötlust, segab jäätmeid või sooritab muid toiminguid, mille tulemusena jäätmete olemus või koostis muutub”.
15Väidetavate rikkumiste toimepanemise ajal sätestas Water Industry Act 1991 artikli 94 lõige 1:
„Iga kanalisatsiooniettevõtja kohustus on a) ühiskanalisatsiooni rajamine, järelevalve ja laiendamine (oma piirkonnas või sellest väljaspool) nii, et selles piirkonnas on pidevalt tagatud kanalisatsiooni toimimine ja korrashoid; b) reoveepuhastusjaamade kollektorite tõhusaks puhastamiseks tühjendada aeg-ajalt kanalisatsioon, et teostada vajalikud […] veepuhastustoimingud või teostada see muul viisil.”
16Lisaks on juhul, kui kanalisatsiooniettevõtja rikub Water Industry Act 1991 artikli 94 lõikes 1 nimetatud kohustust, Secretary of State’il või Director-General of Water Services’il selle seaduse artikli 18 alusel õigus anda selle kohustuse täitmise tagamiseks lõplik korraldus (täidetakse pärast võistlevat menetlust) või ajutine korraldus (täidetakse viivitamatult).
17Urban Waste Water Treatment (England and Wales) Regulations 1994 (asulate reovee puhastamise määrus) võeti vastu direktiivi 91/271 ülevõtmiseks ja Water Industry Act 1991 (tööstusreovee seadus) artikli 94 täiendamiseks.
18Urban Waste Water Treatment (England and Wales) Regulations 1994 § 4 lõige 1 määrab:
„Käesoleva määruse sätetega täiendatakse Water Industry Act 1991 artiklis 94 sätestatud kohustust […] ja iga käesolevas määruses esitatud sätete rikkumist tuleb pidada selles seaduses sätestatud kohustuse rikkumiseks.”
19§ 4 lõike 4 kohaselt kuulub artikli 94 lõike 1 punktis b loetletud kohustuste hulka ka kohustus „tagada, et kogumissüsteemi jõudev asula reovesi on enne keskkonda heitmist puhastatud §-s 5 sätestatud nõuete kohaselt”.
20Thames Water Utilities Ltd on ühiskanalisatsiooniettevõtja. Iseseisev juriidiline isik Environment Agency, kelle ülesannete hulka kuulub saasteseire Inglismaal ja Walesis, algatas tema suhtes kriminaalasja. Thames Water Utilities Ltd-d süüdistatakse selles, et ta juhtis puhastamata reovee, mida võib pidada „kontrollitult kõrvaldatavateks jäätmeteks”, nii pinnasesse kui ka veekogudesse Kenti krahvkonnas. Asjaomaseks pädevaks kohtuks on South East London Division, Bromley Magistrates’ Court (District Judge Carr). Viimatinimetatu keeldus vastamast eelotsuse küsimusele, millega sooviti teada, kas reovett, mis lekib sellise ettevõtja nagu Thames Water Utilities Ltd hooldatud kanalisatsioonist, saab pidada „Inglise õiguse kohaselt kontrollitult kõrvaldatavateks jäätmeteks”.
21Eelotsuse küsimusele vastamata jätmise peale esitas Thames Water Utilities Ltd eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse seaduslikkuse kontrolli ( judicial review ) teostamiseks.
22High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) sedastas, et siseriikliku õiguse tähenduses on kontrollitult kõrvaldatavad jäätmed jäätmeteks direktiivi 75/442 mõttes, ja otsustas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas kanalisatsioonist, mida seaduses nimetatud ühiskanalisatsiooniettevõtja käitab kooskõlas direktiiviga [91/271] ja/või Water Industry Act 1991-ga […], lekkiv reovesi kuulub „jäätmete” mõiste alla direktiivi [75/442] tähenduses?
23Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas reovett saab käsitleda jäätmetena direktiivi 75/442 mõttes juhul, kui see lekib kanalisatsioonist, mida ühiskanalisatsiooniettevõtja käitab direktiivi 91/271/EMÜ ülevõtmiseks vastuvõetud õigusaktide alusel.
24Direktiivi 75/442 artikli 1 punkt a defineerib jäätmed kui „I lisas loetletud kategooriatesse kuuluvad mis tahes ained või esemed, mille valdaja kasutuselt kõrvaldab [või] kavatseb kasutuselt kõrvaldada […]”. Nimetatud lisa täpsustab ja illustreerib seda mõistet, tuues ära nimekirja jäätmetena käsitletavatest ainetest ja esemetest. Nimekiri on aga ainult näitlik ning jäätmete määratlus tuleneb eelkõige valdaja tegevusest ning mõiste „kasutuselt kõrvaldamine” tähendusest (vt 7. septembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C-1/03: Van de Walle jt, EKL 2004, lk I-7613 , punkt 42 ja seal viidatud kohtupraktika).
25Direktiivi 75/442 artikli 2 lõikes 1 nimetatakse veel teisi jäätmeliike, mis ei kuulu teatud tingimustel selle direktiivi kohaldamisalasse, kuigi tegemist on jäätmetega selle direktiivi artikli 1 punkti a mõistes.
26Direktiivi 75/442 artikli 2 lõike 1 punkti b alapunkti iv kohaselt on see nii ka „reovee, välja arvatud vedelate jäätmete” puhul. Selle sätte sõnastusest tuleneb, et ühenduse seadusandja on otseselt soovinud määratleda reovee „jäätmetena” direktiivi 75/442 mõttes, nähes siiski ette, et teatud tingimustel võivad sellised jäätmed jääda selle direktiivi kohaldamisalast välja ega kuulu seega selle direktiiviga kehtestatava üldise jäätmeid käsitleva õigusliku režiimi kohaldamisalasse.
27Mõistet „kasutuselt kõrvaldamine” tuleb tõlgendada mitte ainult lähtuvalt direktiivi 75/442 eesmärkidest, milleks on inimeste tervise ja keskkonna kaitsmine jäätmete kogumisest, veost, töötlemisest, säilitamisest ja ladestamisest tulenevate kahjulike mõjude eest, vaid pidades silmas ka EÜ artikli 174 lõiget 2. Nimetatud säte näeb ette, et „[ü]henduse keskkonnapoliitika, võttes arvesse ühenduse eri piirkondade olukorra mitmekesisust, seab eesmärgiks kaitstuse kõrge taseme. See rajaneb ettevaatusprintsiibil ja põhimõtetel, mille järgi tuleb võtta ennetusmeetmeid […]”. Mõistet „kasutuselt kõrvaldamine” ei saa seega kitsendavalt tõlgendada (vt selle kohta eelkõige 15. juuni 2000. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-418/97 ja C-419/97: ARCO Chemie Nederland jt, EKL 2000, lk I-4475 , punktid 36–40).
28Asjaolu, et reovesi lekib kanalisatsioonist, ei mõjuta seda, kas seda saab käsitleda „jäätmetena” direktiivi 75/442 tähenduses. Tegelikult on reovee leke kanalisatsioonist selle „kasutuselt kõrvaldamine” kanalisatsiooniettevõtja poolt, kes on selle vee valdaja. Mahavoolamise juhuslikkus ei võimalda teha teistsugust järeldust. Euroopa Kohus on selles osas juba sedastanud, et kütuse mahavoolamist võib pidada kütuse valdaja tegevuseks selle „kasutuselt kõrvaldamisel” (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Van de Walle jt, punkt 47). Euroopa Kohus otsustas samuti, et direktiiv 75/442 kaotaks osa oma mõjust, kui reostuse põhjustanud kütust ei käsitletaks jäätmetena vaid seetõttu, et kütus voolas maha õnnetusjuhtumi tagajärjel (vt eespool viidatud kohtuotsus Van de Walle jt, punkt 48). Samadest kaalutlustest tuleb lähtuda õnnetusjuhtumi tõttu mahavoolanud reovee puhul.
29Seega tuleb esimesele küsimusele vastata, et reovett käsitletakse jäätmetena direktiivi 75/442 tähenduses juhul, kui see lekib kanalisatsioonist, mida ühiskanalisatsiooniettevõtja käitab direktiivi 91/271 ja selle ülevõtmiseks vastuvõetud õigusaktide alusel.
30Teise küsimuse punktiga a soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas kanalisatsioonist lekkiv reovesi jääb väljapoole direktiivi 75/442 kohaldamisala sama direktiivi artikli 2 lõike 1 punkti b alapunkti iv alusel ja täpsemalt direktiivi 91/271 või Water Industry Act 1991 alusel või nende kahe õigusakti koosmõju tõttu.
31Direktiivi 75/442 artikli 2 lõike 1 punkti b alapunkt iv jätab selle kohaldamisalast välja reovee, v.a vedelad jäätmed, eeldades siiski, et selline reovesi on hõlmatud „muude õigusaktidega”.
32Nii nagu Euroopa Kohus sedastas 11. septembri 2003. aasta otsuses kohtuasjas C-114/01: AvestaPolarit Chrome (EKL 2003, lk I-8725) , võib direktiivi 75/442 artikli 2 lõike 1 punktis b kasutatav sõnastus „muud õigusaktid” tähistada ka siseriiklikku õigusakti.
33Selleks et asjaomaseid õigusakte pidada „muudeks õigusaktideks” osutatud artikli 2 lõike 1 punkti b tähenduses, ei või need piirduda ainult ühe konkreetse aine käsitlemisega, vaid peavad sisaldama täpseid sätteid, mis korraldavad nende ainete käitlust jäätmetena selle direktiivi artikli 1 punkti d mõttes. Vastupidisel juhul ei oleks asjaomane jäätmekäitlus korraldatud viimatinimetatud direktiivi, teiste direktiivide ega ka ühegi siseriikliku õigusakti alusel, mistõttu tekiks vastuolu nii direktiivi 75/442 artikli 2 lõike 1 punkti b sõnastusega kui ka jäätmeid käsitlevate ühenduse õigusaktide eesmärgiga (vt eespool viidatud kohtuotsus AvestaPolarit Chrome, punkt 52).
34Seetõttu peavad ühenduse või siseriiklikud õigusaktid, et neid saaks pidada „muudeks õigusaktideks”, sisaldama täpseid sätteid jäätmekäitluse korraldamiseks ja tagama vähemalt samaväärse kaitsetaseme, kui tuleneb direktiivist 75/442 ja eelkõige selle artiklitest 4, 8 ja 15.
35Direktiiviga 91/271 ei ole selline kaitsetase tagatud. Kuigi sellega reguleeritakse reovee kogumist, puhastamist ja ärajuhtimist, ei sisalda see kohustust ennetada reovee lekkevõimaluste tekkimist kogumissüsteemide kavandamisel, ehitamisel ja hooldamisel. Direktiiv 91/271 ei sea ühtegi eesmärki seoses jäätmete kõrvaldamise tõttu saastunud pinnase saneerimisega. Seega ei saa seda pidada kanalisatsioonist lekkivat reovett käsitlevaks ja vähemalt direktiivist 75/442 tulenevaga samaväärset kaitsetaset tagavaks õigusaktiks.
36Põhikohtuasjas kohaldatavate siseriiklike õigusnormide osas ei võimalda Euroopa Kohtule esitatud dokumendid ega ka kohtuistungil esitatud märkused määratleda Ühendkuningriigi pädeva ametiasutuse volituste täpset ulatust. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on käesoleva kohtuotsuse punktides 34 ja 35 määratletud tingimuste alusel otsustada, kas Water Industry Act 1991 või Urban Waste Water (England and Wales) Regulations 1994 sisaldavad täpseid sätteid jäätmekäitluse korraldamiseks ja tagavad vähemalt samaväärse keskkonnakaitse taseme, kui on tagatud direktiiviga 75/442 ja eelkõige selle artiklitega 4, 8 ja 15.
37Juhul kui see nii ei ole, jätab eelotsusetaotluse esitanud kohus need siseriiklikud õigusnormid kohaldamata ja kohaldab põhikohtuasjas direktiivi 75/442 sätteid ning nende ülevõtmist tagavaid siseriiklikke meetmeid.
38Seega tuleb vastata teise küsimuse punktile a, et esiteks ei kujuta direktiiv 91/271 endast „muud õigusakti” direktiivi 75/442 artikli 2 lõike 1 punkti b tähenduses ja teiseks on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne käesolevas kohtuotsuses määratletud tingimuste alusel kontrollida, kas siseriiklikku õigusakti saab käsitleda „muu õigusaktina” viidatud sätte mõttes. Asi on nii, kui siseriiklik õigusakt sisaldab täpseid sätteid asjaomase jäätmekäitluse korraldamiseks ja tagab vähemalt samaväärse keskkonnakaitse taseme, kui on tagatud direktiiviga 75/442 ja eelkõige selle artiklitega 4, 8 ja 15.
39Euroopa Kohus on sedastanud, et direktiiv 75/442, mida on muudetud direktiiviga 91/156, on raamdirektiiv, kuna selle artikli 2 lõikes 2 on sätestatud, et üksikdirektiividega võib kehtestada erijuhte käsitlevaid eeskirju või täiendada käesoleva direktiivi eeskirju teatava jäätmekategooria käitlemise osas. Sellist üksikdirektiivi võib käsitleda direktiivi 75/442 suhtes erinorme sisaldava õigusaktina ( lex specialis ), mistõttu selle sätted on viimatinimetatu suhtes ülimuslikud valdkonnas, mida ta konkreetselt reguleerib (vt selle kohta 19. juuni 2003. aasta otsus kohtuasjas C-444/00: Mayer Parry Recycling, EKL 2003, lk I-6163 , punktid 51 ja 57).
40Siiski, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 35, ei sisalda direktiiv 91/271 ühtegi sätet kanalisatsioonist lekkiva reovee kohta. Järelikult ei saa seda pidada õigusaktiks, mis sisaldab kanalisatsioonist lekkiva reovee käitlemise osas erijuhte käsitlevaid või direktiivi 75/442 eeskirju täiendavaid sätteid.
41Seega tuleb teise küsimuse punktile b vastata, et direktiivi 91/271 ei saa pidada õigusaktiks, mis sisaldab direktiivi 75/442 suhtes erinorme ( lex specialis ) kanalisatsioonist lekkiva reovee käitlemise osas, ja seda ei saa seetõttu kohaldada direktiivi 75/442 artikli 2 lõike 2 alusel.
42Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, v.a poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
Allkirjad
(*1) Kohtumenetluse keel: inglise.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.