Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C-252/05,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte ai sensi dell’art. 234 CE dalla High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Regno Unito), con decisione 20 maggio 2005, pervenuta in cancelleria il 15 giugno 2005, nella causa tra
Regina, su istanza di:
Thames Water Utilities Ltd ,
e
South East London Division, Bromley Magistrates’ Court (District Judge Carr) ,
altra parte del procedimento:
Environment Agency ,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dai sigg. P. Kūris, J. Makarczyk, L. Bay Larsen e J.‑C. Bonichot (relatore), giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig.ra C. Strömholm, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale dell’11 gennaio 2007,
considerate le osservazioni presentate:
1La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39), come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE (GU L 78, pag. 32; in prosieguo: la «direttiva 75/442») e della direttiva del Consiglio 21 maggio 1991, 91/271/CEE, concernente il trattamento delle acque reflue urbane (GU L 135, pag. 40). Il giudice del rinvio intende accertare, in sostanza, se le acque reflue che fuoriescono da un sistema fognario costituiscono rifiuti ai sensi della direttiva 75/442 e, nell’ipotesi affermativa, se sono escluse dalla sfera di applicazione della direttiva medesima ai sensi del suo art. 2, n. 1, lett. b), iv), ovvero del suo art. 2, n. 2.
Contesto normativo
2L’art. 1 della direttiva 75/442 stabilisce quanto segue:
«Ai sensi della presente direttiva, si intende per:
a) rifiuto: qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell’allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi. (…)
b) produttore: la persona la cui attività ha prodotto rifiuti (produttore iniziale) e/o la persona che ha effettuato operazioni di pretrattamento, di miscuglio o altre operazioni che hanno mutato la natura o la composizione di detti rifiuti;
c) detentore: il produttore dei rifiuti o la persona fisica o giuridica che li detiene; (…)».
3L’art. 2 della direttiva medesima così prevede:
«1. Sono esclusi dal campo di applicazione della presente direttiva:
(…)
b) qualora già contemplati da altra normativa: (…)
iv) le acque di scarico, esclusi i rifiuti allo stato liquido;
(…)
2Disposizioni specifiche particolari o complementari a quelle della presente direttiva per disciplinare la gestione di determinate categorie di rifiuti possono essere fissate da direttive particolari».
4L’art. 1 della direttiva 91/271 così recita:
«La presente direttiva concerne la raccolta, il trattamento e lo scarico delle acque reflue urbane, nonché il trattamento e lo scarico delle acque reflue originate da taluni settori industriali.
Essa ha lo scopo di proteggere l’ambiente dalle ripercussioni negative provocate dai summenzionati scarichi di acque reflue».
5L’art. 3 della direttiva medesima prevede, al n. 1, primo comma, che «[g]li Stati membri provvedono affinché tutti gli agglomerati siano provvisti di reti fognarie per le acque reflue urbane» e, al n. 2, che «[l]e reti fognarie di cui al paragrafo 1 devono rispondere ai requisiti dell’allegato I A».
6L’allegato I, punto A, della direttiva 91/271 impone i seguenti obblighi:
«(...)
La progettazione, la costruzione e la manutenzione delle reti fognarie vanno effettuate adottando le tecniche migliori che non comportino costi eccessivi, tenendo conto in particolare:
(…)
7L’art. 33 (1) dell’Environmental Protection Act 1990 dispone quanto segue:
«(…) è fatto divieto – a) di eliminare rifiuti sottoposti a monitoraggio (…) nel terreno ovvero sopra di esso, in qualsiasi luogo, a meno che non sussista una licenza di gestione dei rifiuti e lo scarico venga effettato conformemente alla detta licenza».
8L’art. 75 (4) dell’Environmental Protection Act 1990 definisce i «rifiuti sottoposti a monitoraggio» come «rifiuti domestici, rifiuti industriali e commerciali o altri rifiuti dello stesso genere».
9Ai sensi dell’art. 75 (8) dell’Environmental Protection Act 1990 «i rifiuti di cui al punto (7) ed al presente punto non comprendono le acque reflue (ivi inclusi gli scarichi fognari ovvero provenienti dalle fogne), fatte salve diverse disposizioni dei regolamenti».
10Le Controlled Waste Regulations 1992 sono state redatte in esecuzione dell’Environmental Protection Act 1990.
11Ai sensi della regola 5 (1) delle Controlled Waste Regulations 1992, «(…) ai fini della parte II della legge, i rifiuti di cui all’allegato 3 vanno considerati quali rifiuti industriali».
12Il paragrafo 7 (a) dell’allegato 3 fa riferimento alle «acque non reflue ricomprese nella descrizione di cui alla regola 7 […] eliminate attraverso ovvero sopra il terreno». La regola 7 (1) (a), tuttavia, esclude «le acque reflue, i fanghi o i fanghi di fosse settiche trattati, conservati ovvero eliminati (senza far ricorso ad un impianto mobile) nel contesto di impianti di trattamento («curtilage») delle acque reflue» dall’ambito dei rifiuti sottoposti a monitoraggio, a meno che le operazioni di trattamento, conservazione ed eliminazione costituiscano parte integrante dell’attività degli impianti.
13Ai sensi della regola 7 A delle Controlled Waste Regulations 1992, «ai fini della parte II dell’Environmental Protection Act 1990, i rifiuti non indicati dalla direttiva non devono essere ritenuti rifiuti domestici, industriali o commerciali».
14Infine, le Controlled Waste Regulations 1992 definiscono i «rifiuti di cui alla direttiva» come «qualsivoglia sostanza od oggetto delle categorie indicate nella parte II dell’allegato 4 di cui il produttore o il detentore si disfi con l’intenzione di disfarsene ovvero abbia l’obbligo di disfarsene, fatto salvo, tuttavia, tutto ciò che è escluso dalla sfera di applicazione della direttiva ai sensi del suo art. 2»; l’espressione «disfarsi» ha un significato identico a quello che riveste nella direttiva e con il termine «produttore» si intende ogni soggetto la cui attività abbia dato luogo a rifiuti di cui alla direttiva ovvero che ha effettuato operazioni di pretrattamento, di miscuglio o altre operazioni che hanno mutato la natura o la composizione di detti rifiuti».
15All’epoca in cui sono state compiute le infrazioni dedotte, l’art. 94 (1) del Water Industry Act 1991 disponeva quanto segue:
«L’impresa di trattamento delle acque reflue è tenuta: a) a fornire, controllare e ampliare un sistema di tombini pubblici (nella propria zona o altrove) che garantisca la loro depurazione e la loro manutenzione, in modo tale che la detta zona risulti effettivamente depurata e continui ad esserlo; b) ad adottare disposizioni per svuotare tali tombini e tutte le altre disposizioni (…) necessarie, iterativamente, per trattare effettivamente, in impianti di smaltimento o con altre modalità, il contenuto dei detti tombini».
16Inoltre, nell’ipotesi di violazione di un obbligo commessa da un operatore del trattamento delle acque reflue prevista dall’art. 94 (1) del Water Industry Act 1991, il segretario di Stato o il direttore generale dei servizi idrici è tenuto, in forza dell’art. 18 della legge medesima, ad emanare un ordine esecutivo definitivo (applicabile in esito ad un procedimento in contraddittorio) o provvisorio (immediatamente applicabile) facendo richiesta dell’avvio di un procedimento al fine di garantire il rispetto di tale obbligo.
17Le Urban Waste Water Treatment (England and Wales) Regulations 1994 sono state emanate al fine di dare esecuzione alla direttiva 91/271 e completano le disposizioni di cui all’art. 94 del Water Industry Act 1991.
18La regola 4 (1) delle Urban Waste Water Treatment (England and Wales) Regulations 1994 così recita:
«Le presenti disposizioni integrano quelle relative all’obbligo imposto dall’art. 94 del Water Industry Act 1991 (…) e qualsiasi violazione degli obblighi imposti dalle presenti disposizioni deve essere ritenuta, ai fini di tale legge, quale violazione della detta disposizione».
19Ai sensi della regola 4 (4) tra gli obblighi ai sensi dell’art. 94 (1) (b) è ricompreso l’obbligo «di far sì che le acque residuali urbane che rifluiscono nei sistemi di raccolta, prima di essere evacuate, vengano assoggettate a un trattamento conformemente alla regola 5».
20La Thames Water Utilities Ltd è un’impresa pubblica di trattamento delle acque reflue, a più riprese denunciata penalmente dalla Environment Agency, persona giuridica autonoma tra le cui competenze sono ricompresi alcuni aspetti del controllo dell’inquinamento in Inghilterra e nel Galles. La Thames Water Utilities Ltd è stata accusata di scarico di acque reflue non trattate che costituivano «rifiuti sottoposti a monitoraggio» sul territorio della contea del Kent nonché in acque sottoposte a monitoraggio della contea medesima. Il giudice competente è la South East London Division, Bromley Magistrates’ Court (District Judge Carr), che si è astenuto dal pronunziarsi in ordine ad una questione preliminare volta ad accertare se le acque reflue che fuoriescono da canalizzazioni gestite da un’impresa quale la Thames Water Utilities Ltd costituiscono «rifiuti sottoposti a monitoraggio ai sensi della normativa inglese».
21La Thames Water Utilities Ltd ha proposto dinanzi al giudice del rinvio ricorso giurisdizionale («judicial review») avverso tale diniego di giustizia.
22Dopo aver rilevato che un rifiuto sottoposto a monitoraggio ai sensi della normativa interna costituiva un rifiuto ai sensi della direttiva 75/442, la High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se le acque reflue che fuoriescono da un sistema fognario gestito da un’impresa pubblica che si occupa del trattamento delle acque reflue ai sensi della direttiva [91/271] e/o del [Water Industry Act 1991] (…) siano comprese tra i rifiuti come qualificati dalla direttiva [75/442].
2) In caso di soluzione affermativa della prima questione, se le suddette acque:
a) siano escluse dalla sfera di applicazione della nozione di «rifiuti» come qualificati ai sensi della direttiva [75/442] in forza dell’art. 2, n. 1, lett. b), iv), della direttiva [medesima], segnatamente nel combinato disposto con la direttiva 91/271 e/o il [Water Industry Act 1991], ovvero
b) siano soggette all’art. 2, n. 2, della [direttiva 75/442] e siano escluse dalla sfera di applicazione della nozione di «rifiuti», come intesa ai fini della [direttiva 75/442], segnatamente in forza della [direttiva 91/271]».
23Con la prima questione, il giudice a quo chiede se acque reflue costituiscono rifiuti ai sensi della direttiva 75/442, qualora fuoriescano da un sistema fognario gestito da un’impresa pubblica ai sensi della normativa di attuazione della direttiva 91/271.
24L’art. 1, lett. a), della direttiva 75/442 definisce rifiuto «qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell’allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia deciso [...] di disfarsi». Il detto allegato precisa e chiarisce tale definizione proponendo elenchi di sostanze e di oggetti qualificabili come rifiuti. Tale elenco, tuttavia, ha soltanto un valore indicativo, posto che la qualifica di rifiuto discende anzitutto dal comportamento del detentore e dal significato del termine «disfarsi» (v., sentenza 7 settembre 2004, causa C‑1/03, Van de Walle e a., Racc. pag. I‑7613, punto 42 e la giurisprudenza ivi menzionata).
25L’art. 2, n. 1, della direttiva 75/442 indica, inoltre, i tipi di rifiuti che possono essere esclusi, al ricorrere di talune condizioni, dalla sfera di applicazione della direttiva, ancorché si tratti di rifiuti che corrispondono alla definizione di cui all’art. 1, lett. a), della direttiva medesima.
26Lo stesso dicasi, ai sensi dell’art. 2, n. 1, lett. b), iv), della direttiva 75/442, con riguardo alle «acque di scarico, esclusi i rifiuti allo stato liquido». Da tale disposizione emerge che il legislatore comunitario ha inteso qualificare espressamente le acque di scarico come «rifiuti», ai sensi della stessa direttiva pur prevedendo che tali rifiuti possano, al ricorrere di talune condizioni, non rientrare nella sfera di applicazione della direttiva medesima e, conseguentemente, nel regime giuridico generale dei rifiuti che essa istituisce.
27A tal riguardo, l’espressione «disfarsi» non va interpretata solo alla luce delle finalità della direttiva 75/442, vale a dire la protezione della salute umana e dell’ambiente contro gli effetti nocivi della raccolta, del trasporto, del trattamento, dell’ammasso e del deposito dei rifiuti, bensì anche alla luce dell’art. 174, n. 2, CE, a termini del quale «[l]a politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva (…)». Pertanto, il termine «disfarsi» non può essere interpretato restrittivamente (v., in tal senso, in particolare, sentenza 15 giugno 2000, cause riunite C‑418/97 e C‑419/97, ARCO Chemie Nederland e a., Racc. pag. I‑4475, punti 36‑40).
28La circostanza che le acque reflue fuoriescono da un sistema fognario è ininfluente quanto alla loro natura di «rifiuti» ai sensi della direttiva 75/442. Infatti, la fuoriuscita di acque reflue da un impianto fognario costituisce un fatto mediante il quale l’impresa fognaria, detentrice delle acque, se ne «disfa». Il fatto che le acque siano fuoriuscite accidentalmente non consente di giungere ad una conclusione diversa. La Corte, infatti, ha affermato che la fuoriuscita accidentale di idrocarburi sul terreno può essere intesa come un’azione mediante la quale il detentore degli idrocarburi stessi «si disfa» di essi (v., in tal senso, sentenza Van de Walle e a., cit., punto 47). La Corte ha parimenti ritenuto che la direttiva 75/442 verrebbe in parte vanificata se degli idrocarburi che sono all’origine di un inquinamento non venissero considerati rifiuti per il solo fatto di essere stati scaricati accidentalmente (v. sentenza Van de Walle e a., cit., punto 48). Lo stesso ragionamento deve essere svolto con riguardo ad acque reflue che fuoriescano accidentalmente.
29Pertanto, occorre risolvere la prima questione dichiarando che le acque reflue che fuoriescono da un sistema fognario gestito da un’impresa pubblica che si occupa del trattamento delle acque reflue ai sensi della direttiva 91/271 e della normativa emanata ai fini della sua trasposizione costituiscono rifiuti ai sensi della direttiva 75/442.
Sulla seconda questione, sub a)
30Con la seconda questione, sub a), il giudice del rinvio intende accertare, in sostanza, se le acque reflue che fuoriescono da un sistema fognario costituiscono rifiuti esclusi dalla sfera di applicazione della direttiva 75/442 ai sensi dell’art. 2, n. 1, lett. b), iv), della direttiva medesima, segnatamente, per effetto della direttiva 91/271 o del Water Industry Act 1991, ovvero del combinato disposto di tali due atti normativi.
31L’art. 2, n. 1, lett. b), iv), della direttiva 75/442 esclude dalla propria sfera di applicazione le acque reflue, fatti salvi i rifiuti allo stato liquido, a condizione, tuttavia, che le dette acque reflue siano già contemplate da «altra normativa».
32Come affermato dalla Corte al punto 49 della sentenza 11 settembre 2003, causa C-114/01, AvestaPolarit Chrome (
Racc. pag. I-8725), i termini «altra normativa», figuranti all’art. 2, n. 1, lett. b), della direttiva 75/442, possono riguardare, del pari, normative nazionali.
33Tuttavia, per essere considerate come «altra normativa», ai sensi del detto art. 2, n. 1, lett. b), le norme in oggetto non devono semplicemente riguardare una sostanza particolare, ma devono contenere disposizioni precise che ne organizzano la gestione come rifiuti, ai sensi dell’art. 1, lett. d), della detta direttiva. Altrimenti, la gestione dei rifiuti di cui trattasi non sarebbe organizzata né sul fondamento della direttiva 75/442, né su quello di un’altra direttiva, né nel contesto di una normativa nazionale, il che sarebbe in contrasto sia con il tenore letterale dell’art. 2, n. 1, lett. b), della detta direttiva, sia con lo stesso fine della normativa comunitaria in materia di rifiuti (v., in tal senso, sentenza AvestaPolarit Chrome, cit., punto 52).
34Ne consegue che, affinché una legislazione comunitaria o nazionale possa essere considerata come «altra normativa», essa deve contenere disposizioni precise che organizzano la gestione dei rifiuti e garantire un livello di tutela dell’ambiente almeno equivalente a quello che risulta dalla direttiva 75/442 e, segnatamente, dagli artt. 4, 8 e 15 della direttiva stessa.
35La direttiva 91/271 non garantisce un siffatto livello di tutela. È pur vero che essa disciplina la raccolta, il trattamento e lo scarico delle acque reflue, ma essa si limita a prevedere, con riguardo alle fuoriuscite di acque reflue, un obbligo di prevenzione del rischio di tali fughe all’atto della progettazione, della costruzione e della manutenzione del sistema di reti fognarie. La direttiva 91/271 non fissa alcun obiettivo in materia di eliminazione dei rifiuti o di disinquinamento dei terreni contaminati. Pertanto, non può ritenersi che tale direttiva riguardi la gestione delle acque reflue che fuoriescono dal sistema fognario e garantisca un livello di tutela dell’ambiente quantomeno equivalente a quello che emerge dalla direttiva 75/442.
36Con riguardo alla normativa nazionale applicabile alla causa principale, né le memorie presentate dinanzi alla Corte, né le osservazioni espresse all’udienza hanno consentito di determinare l’esatta portata delle facoltà attribuite all’amministrazione competente del Regno Unito. Spetta al giudice del rinvio stabilire, alla luce dei criteri definiti ai precedenti punti 34 e 35, se il Water Industry Act 1991 o le Urban Waste Water (England and Wales) Regulations 1994 prevedano disposizioni precise che organizzano la gestione dei rifiuti in oggetto e se siano tali da assicurare una tutela dell’ambiente equivalente a quella garantita dalla direttiva 75/442 e, in particolare, dagli art. 4, 8 e 15 della direttiva medesima.
37Nell’ipotesi negativa, spetta al giudice del rinvio disapplicare le disposizioni nazionali e applicare alla causa principale quelle di cui alla direttiva 75/442 ed alle norme nazionali di trasposizione.
38La seconda questione, sub a), deve pertanto essere risolta, da una parte, nel senso che la direttiva 91/271 non costituisce «altra normativa» ai sensi del detto art. 2, n. 1, lett. b), della direttiva 75/442 e, dall’altra, nel senso che spetta al giudice del rinvio verificare, conformemente ai criteri definiti dalla presente sentenza, se possa ritenersi che la normativa nazionale costituisca «altra normativa» ai sensi della detta disposizione, ciò che si verifica se tale normativa nazionale contiene disposizioni precise che organizzano la gestione dei rifiuti di cui trattasi e se è tale da garantire un livello di tutela dell’ambiente equivalente a quello che risulta dalla direttiva 75/442 e, segnatamente, dagli artt. 4, 8 e 15 della direttiva stessa.
Sulla seconda questione, sub b)
39La Corte ha affermato che la direttiva 75/442, come modificata dalla direttiva 91/156, costituisce una normativa quadro, laddove l’art. 2, n. 2 della direttiva medesima prevede che disposizioni specifiche particolari o complementari per disciplinare la gestione di determinate categorie di rifiuti possono essere fissate da direttive particolari. Una siffatta direttiva particolare dev’essere considerata lex specialis rispetto alla direttiva 75/442, cosicché le sue disposizioni prevalgono su quelle di quest’ultima direttiva nei casi che essa intende specificamente disciplinare (v., in tal senso, sentenza 19 giugno 2003, causa C‑444/00, Mayer Parry Recycling, Racc. pag. I‑6163, punti 51 e 57).
40Tuttavia, come si è rilevato al precedente punto 35, la direttiva 91/271 non prevede alcuna disposizione relativa alle acque reflue che fuoriescono dal sistema fognario in quanto tali. Pertanto, non può ritenersi che tale direttiva contenga disposizioni specifiche particolari o complementari rispetto a quelle di cui alla direttiva 75/442 per disciplinare la gestione delle acque reflue che fuoriescono dal sistema fognario.
41La seconda questione, sub b), va quindi risolta dichiarando che la direttiva 91/271 non può essere ritenuta, con riguardo alla gestione delle acque reflue che fuoriescono dal sistema fognario, come lex specialis rispetto alla direttiva 75/442 e, pertanto, non può applicarsi ai sensi dell’art. 2, n. 2, di quest’ultima direttiva.
42Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
1) Le acque reflue che fuoriescono da un sistema fognario gestito da un’impresa pubblica che si occupa del trattamento delle acque reflue ai sensi della direttiva del Consiglio 21 maggio 1991, 91/271/CEE, concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della normativa emanata ai fini della sua trasposizione costituiscono rifiuti ai sensi della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE.
2) La direttiva 91/271 non costituisce «altra normativa» ai sensi dell’art. 2, n. 1, lett. b), della direttiva 75/442 come modificata dalla direttiva 91/156. Spetta al giudice del rinvio verificare, conformemente ai criteri definiti dalla presente sentenza, se possa ritenersi che la normativa nazionale costituisca «altra normativa», ai sensi della detta disposizione, ciò che si verifica se tale normativa nazionale contiene disposizioni precise che organizzano la gestione dei rifiuti di cui trattasi e se è tale da garantire un livello di tutela dell’ambiente equivalente a quello che risulta dalla direttiva 75/442, come modificata dalla direttiva 91/156 e, segnatamente, dagli artt. 4, 8 e 15 della direttiva stessa.
3) La direttiva 91/271 non può essere ritenuta, con riguardo alla gestione delle acque reflue che fuoriescono dal sistema fognario, come lex specialis rispetto alla direttiva 75/442, come modificata dalla direttiva 91/156 e, pertanto, non può applicarsi ai sensi dell’art. 2, n. 2, di quest’ultima direttiva.
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