© Naczelny Sąd Administracyjny, www.nsa.gov.pl [Tłumaczenie zostało już opublikowane na oficjalnej stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego] - Zezwolenie na publikację tego tłumaczenia zostało udzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w celu zamieszczenia w bazie Trybunału HUDOC
SPRAWA MAGYAR HELSINKI BIZOTTSÁG przeciwko WĘGROM
(Skarga nr 18030/11)
[wyciąg]
8 listopada 2016 r.
Niniejszy wyrok jest ostateczny, ale może podlegać korekcie wydawniczej.
W sprawie Magyar Helsinki Bizottság przeciwko Węgrom,
Europejski Trybunał Praw Człowieka, zasiadając jako Wielka Izba w składzie:
Guido Raimondi, Przewodniczący,
András Sajó,
Işıl Karakaş,
Luis López Guerra,
Mirjana Lazarova Trajkovska,
Angelika Nußberger,
Boštjan M. Zupančič
Nebojša Vučinić,
Kristina Pardalos,
Ganna Yudkivska,
Linos-Alexandre Sicilianos,
Helen Keller,
André Potocki,
Aleš Pejchal,
Ksenija Turković,
Robert Spano,
Jon Fridrik Kjølbro, sędziowie,
oraz Lawrence Early, doradca prawny [Jurisconsult],
obradując na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2015 r. oraz
1 września 2016 r.,
wydaje następujący wyrok, który został przyjęty w ostatniej z wymienionych dat:
[Paragrafy 1-9 wyroku pominięto]
[Paragrafy 10-64 wyroku pominięte i zastąpione tłumaczeniem poniższego streszczenia przygotowanego przez Kancelarię Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
Streszczenie stanu faktycznego[1]:
Skarżąca organizacja pozarządowa została utworzona w 1989 r. z zadaniem monitorowania implementacji międzynarodowych standardów praw człowieka na Węgrzech i zapewnienia związanej z tym reprezentacji prawnej, oświaty i szkolenia. W kontekście badania skuteczności systemu obrony z urzędu, skarżąca wnioskowała do różnych jednostek policji o podanie nazwisk obrońców publicznych, gromadzonych przez te jednostki, oraz liczby spraw, w jakich zostali wyznaczeni. Siedemnaście jednostek policji spełniło prośbę, kolejne pięć przedstawiło żądaną informację po wygranym przez skarżącą postępowaniu. Jednakże, działania skarżącej w odniesieniu do kolejnych dwóch jednostek policji, które odmówiły ujawnienia żądanej informacji, nie przyniosły powodzenia. Skarżąca skarżyła się na podstawie art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Konwencji), że odmowa sądów krajowych nakazania ujawnienia informacji, o którą ubiegała się skarżąca, stanowiła naruszenie jej prawa dostępu do informacji.]
65Skarżąca organizacja pozarządowa zarzuciła, że odmowa udzielenia przez władze dostępu do informacji, których skarżąca żądała od różnych jednostek policji, stanowiła naruszenie praw skarżącej wynikających z art. 10 Konwencji, który stanowi:
„1. Każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych.
2Korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej”.
66Rząd zakwestionował ten argument.
1Oświadczenia stron przed Wielką Izbą
67Rząd zakwestionował możliwość stosowania art. 10 Konwencji w odniesieniu do skargi skarżącej organizacji pozarządowej i zwrócił się do Trybunału o uznanie skargi za niedopuszczalną z uwagi na niezgodność ratione materiae z postanowieniami Konwencji. W opinii Rządu art. 10 Konwencji obejmuje wyłącznie wolność otrzymywania i przekazywania informacji, natomiast wszelkie odniesienia do „wolności poszukiwania” informacji zostały w procesie tworzenia art. 10 celowo pominięte w przeciwieństwie do art. 19 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka i art. 19 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
68Skarżąca organizacja pozarządowa stwierdziła, że w świetle orzecznictwa Trybunału art. 10 ma zastosowanie do okoliczności przedmiotowej sprawy. W ocenie skarżącej organizacji pozarządowej, gdyby dostęp do informacji nie był uwzględniony w prawie do otrzymywania i przekazywania informacji oraz wolności posiadania poglądów, państwa mogłyby z łatwością pozbawić te prawa treści, odmawiając dostępu do istotnych danych dotyczących spraw leżących w interesie publicznym. Dostęp do informacji był warunkiem conditio sine qua non skutecznego wykonania prawa do wolności wyrażania opinii, podobnie jak prawo do rzetelnego procesu sądowego byłoby pozbawione sensu bez dostępu do sądu (zob. Golder przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 21 lutego 1975 r., § 35, Seria A nr 18). Skarżąca organizacja pozarządowa podniosła, że dostęp do informacji jest wpisany w prawo do wolności wyrażania opinii, ponieważ odmowa dostępu do danych uniemożliwiła realizację tej wolności.
69Rząd Zjednoczonego Królestwa, interweniujący w tym postępowaniu, stwierdził, że art. 10 Konwencji nie ma zastosowania do okoliczności przedmiotowej sprawy. Zwrócił się do Trybunału o uwzględnienie travaux préparatoires i orzecznictwa wynikającego z wyroku w sprawie Leander przeciwko Szwecji (26 marca 1987 r., Seria A nr 116).
70Media Legal Defence Initiative, Campaign for Freedom of Information, ARTICLE 19, Access to Information Programme i Węgierska Unia Swobód Obywatelskich wyraziły opinię, że prawo do wolności wyrażania opinii obejmuje prawo dostępu do informacji, co oznaczałoby, że art. 10 ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
2Ocena Trybunału
71Zasadniczym pytaniem, na które w przedmiotowej sprawie należy odpowiedzieć, jest, czy art. 10 Konwencji można interpretować jako gwarantujący skarżącej organizacji pozarządowej dostęp do informacji będących w posiadaniu władz publicznych. Z tego względu wzywa się Trybunał do orzeczenia w kwestii tego, czy w świetle okoliczności przedmiotowej sprawy odmowa uwzględnienia wniosku skarżącej o przekazanie informacji narusza jej prawo do otrzymywania i przekazywania informacji zagwarantowane art. 10.
Zagadnienie, czy krzywda, na którą skarży się skarżąca organizacja pozarządowa, wchodzi w zakres art. 10, jest zatem nierozerwalnie związana z przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącą. W związku z powyższym Trybunał uznaje, że sprzeciw Rządu należy rozpatrywać łącznie z przedmiotem skargi.
72Trybunał uznaje ponadto, że skarga nie jest w sposób oczywisty nieuzasadniona w rozumieniu art. 35 ust. 3 lit. a Konwencji oraz że nie jest niedopuszczalna na jakiejkolwiek innej podstawie. Należy ją zatem uznać za dopuszczalną.
1Stanowiska stron przed Wielką Izbą
a) Rząd
73Rząd utrzymywał, że art. 10 Konwencji nie ma zastosowania, ponieważ ustalenia w sprawie Társaság a Szabadságjogokért przeciwko Węgrom (nr 37374/05, § 14, kwiecień 2009 r., zwanej dalej sprawą „Társaság”) nie mogły być decydujące w kwestii przedmiotowej skargi. W przywołanej sprawie w obliczu braku sprzeciwu Rządu Trybunał nie musiał rozpatrywać możliwości zastosowania art. 10. Rząd dodał, że przyznanie przez niego słuszności co do możliwości zastosowania art. 10 w sprawie Társaság było oparte wyłącznie na prawie krajowym i nie mogło stanowić podstawy rozszerzenia stosowania Konwencji na obszary, których z założenia nie miała obejmować.
74Ponadto Rząd zauważył, że Komitet Ministrów przyjął odrębną, szczególną Konwencję w sprawie prawa dostępu do dokumentów urzędowych, sugerując tym samym, że autorzy art. 10 nie zamierzali ująć w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania informacji od władz publicznych.
75Sam fakt, że Wysokie Układające się Strony ustanowiły w swoim krajowym ustawodawstwie prawo do poszukiwania informacji, nie uzasadniał wykładni, zgodnie z którą to prawo wchodzi w zakres gwarancji przewidzianych w art. 10, ponieważ państwa mogły zadecydować o wprowadzeniu w swoich krajowych systemach prawnych wyższego poziomu ochrony praw człowieka niż przewidziano w Konwencji.
76Prawo dostępu do informacji jest odrębnym prawem mającym na celu zwiększenie przejrzystości i dobrego rządzenia i nie ma wyłącznie charakteru pomocniczego w stosunku do prawa do wolności wyrażania opinii. W opinii Rządu ani podejście do Konwencji jako „żywego instrumentu”, ani istnienie europejskiego konsensusu odzwierciedlonego w przyjęciu ustaw o wolności informacji w krajowych systemach prawnych nie mogły uzasadnić interpretacji, że to prawo jest zapisane w art. 10 Konwencji.
77Zdaniem Rządu w wyniku nieujawnienia żądanych danych osobowych nie doszło do utrudnienia żadnej publicznej debaty, ponieważ żądane informacje nie były skarżącej organizacji pozarządowej niezbędne ani do wyrażenia opinii w sprawie leżącej w interesie publicznym, ani do wyciągnięcia wniosków w kwestii wydajności systemu wyznaczania obrońców publicznych.
78Rząd utrzymywał, że gdyby Trybunał uznał, że art. 10 ma zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy, ingerencja w prawo skarżącej do wolności wyrażania opinii i tak jest uzasadniona na mocy art. 10 ust. 2 Konwencji.
79Nazwiska obrońców z urzędu stanowiły dane osobowe, a takie dane można ujawniać wyłącznie w przypadkach dozwolonych przez prawo. Rząd przychylił się do ustaleń Sądu Najwyższego, że obrońca nie realizuje uprawnień publicznych ani w imieniu organów władzy wykonawczej, które go wyznaczyły, ani w imieniu własnym, i że nie można go zakwalifikować do „innych osób wykonujących obowiązki publiczne” w rozumieniu art. 19 ust. 4 ustawy o danych. Rząd zauważył ponadto, że wykładnia przedstawiona w przedmiotowej sprawie przez Sąd Najwyższy była możliwa do przewidzenia w świetle zalecenia parlamentarnego inspektora ochrony danych oraz że taka wykładnia była później konsekwentnie stosowana we wszystkich podobnych sprawach.
80Z tego względu w opinii Rządu nie istniała podstawa prawna upoważnienia do ujawnienia informacji o wyznaczeniu obrońców publicznych; innymi słowy, odmowa upublicznienia żądanych informacji była przewidziana przez ustawę.
81Rząd był zdania, że ograniczenie dostępu do żądanych informacji służyło realizacji uprawnionego celu, jakim była ochrona praw innych osób. Ochrona danych osobowych sama w sobie stanowiła uprawniony cel, niezależnie od tego, czy dobre imię danej osoby również było zagrożone. Środek ten można było również uznać za niezbędny dla ochrony dobrego imienia innych osób w rozumieniu art. 10, jako że badania prowadzone przez skarżącą organizację pozarządową przedstawiały działalność zawodową obrońców z urzędu w krytycznym świetle.
82Jeśli chodzi o proporcjonalność, Rząd podkreślił, że nawet jeśli Trybunał miałby uznać, że na państwie spoczywał pozytywny obowiązek umożliwienia skorzystania z wolności wyrażania opinii, państwa powinny dysponować szerokim marginesem oceny w przypadku udzielania dostępu do żądanych informacji. Margines ten był ograniczony wyłącznie nadrzędnym interesem wnioskującej jednostki, która dążyła do potwierdzenia faktami zasadności własnych twierdzeń z myślą o zapobieżeniu odpowiedzialności karnej bądź cywilnej za twierdzenia dotyczące wykonywania uprawnień publicznych oraz w obliczu braku alternatywnych środków otrzymania przez wnioskującą jednostkę niezbędnych informacji.
83Co więcej, państwo nie było zobowiązane do przekazania informacji obejmujących dane osobowe w przypadku, gdy ujawnienie takich informacji nie było uzasadnione naglącą społeczną potrzebą. Jakikolwiek pozytywny obowiązek wynikający z art. 10 należy interpretować w świetle zobowiązania władz do poszanowania i zapewnienia możliwości korzystania z innych praw zapisanych w Konwencji oraz zachowania sprawiedliwej równowagi nie tylko między interesami prywatnymi a interesami publicznymi, ale także między konkurującymi interesami prywatnymi – którymi w przedmiotowej sprawie są prawo skarżącej organizacji pozarządowej do otrzymania informacji na mocy art. 10 i prawo obrońcy do poszanowania życia prywatnego, wynikające z art. 8. Ponadto jakiekolwiek ograniczenie praw obrońców wynikających z art. 8 powinno być interpretowane wąsko. Interpretacja sformułowania „inne osoby wykonujące obowiązki publiczne” zaproponowana przez skarżącą organizację pozarządową doprowadziłaby natomiast do powstania niezwykle mglistego wyjątku od prawa do ochrony danych osobowych, nieuzasadnionego w świetle art. 8 Konwencji.
84Ponadto skarżąca organizacja pozarządowa miała do dyspozycji alternatywne środki otrzymania niezbędnych informacji bez nalegania na ujawnienie danych osobowych. Mogła złożyć wniosek o podanie anonimowych danych statystycznych bądź skorzystać z innych środków, na przykład podjąć współpracę z Komendą Główną Policji, aby ocenić praktyki policji w zakresie wyznaczania obrońców świadczących pomoc prawną.
85Rząd podniósł, że nie można zapewnić takiego samego poziomu ochrony prasie i organizacjom pozarządowym, ponieważ prasa jest związana zasadami zawodowymi, a organizacji pozarządowych nie można pociągnąć do odpowiedzialności za zgodność ich stwierdzeń z prawdą. W każdym razie Rząd wyraził wątpliwości co do tego, czy skarżąca organizacja pozarządowa działała w charakterze strażnika interesu publicznego, czy też kierowały nią ukryte motywy, zważywszy że jest to organizacja mająca sieć prawników, którzy również świadczą pomoc prawną w sprawach karnych, a tym samym stanowi potencjalnie konkurencyjny podmiot w stosunku do obrońców wyznaczonych z urzędu.
b) Skarżąca organizacja pozarządowa
86Skarżąca organizacja pozarządowa zwróciła się do Wielkiej Izby o potwierdzenie możliwości zastosowania art. 10 w przedmiotowej sprawie. Skarżąca stwierdziła, że choć w Konwencji posłużono się konkretnie pojęciami „otrzymywanie” i „przekazywanie”, art. 10 obejmuje również prawo do poszukiwania informacji, jak Trybunał początkowo uznał w sprawie Dammann przeciwko Szwajcarii (nr 77551/01, § 52, 25 kwietnia 2006 r.). Skarżąca powoływała się przy tym na orzecznictwo Trybunału w sprawach Sdruženi Jihočeské Matky przeciwko Republice Czeskiej ((dec.), nr 19101/03, 10 lipca 2006 r.), Társaság (op. cit.), Youth Initiative for Human Rights przeciwko Serbii (nr 48135/06, 25 czerwca 2013 r.) i Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung przeciwko Austrii (nr 39534/07, 28 listopada 2013 r., zwana dalej „Österreichische Vereinigung”), by wykazać, że Trybunał odszedł od poprzedniego orzecznictwa w sprawie Leander (op. cit.) i Gaskin przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (7 lipca 1989 r., § 57, Seria A nr 160) i jednoznacznie przyjął stanowisko, że prawo dostępu do informacji będących w posiadaniu władz publicznych wchodzi w zakres zastosowania art. 10.
87Skarżąca organizacja podniosła ponadto, że takie podejście znajduje potwierdzenie w międzynarodowych instrumentach i orzecznictwie, między innymi w art. 19 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Uwagach Ogólnych nr 34 Komitetu Praw Człowieka [ONZ], co dowodzi powszechnej akceptacji, że prawo do poszukiwania informacji stanowi nieodłączną część prawa do wolności wyrażania opinii.
88W sprawach Guerra i Inni przeciwko Włochom i Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu Trybunał uznał, że wolności otrzymywania informacji nie można interpretować jako nałożenia na Układającą się Stronę Konwencji pozytywnego obowiązku gromadzenia i rozpowszechniania informacji z własnej inicjatywy (zob. Guerra i Inni przeciwko Włochom, 19 lutego 1998 r., § 53, Zbiór Wyroków i Decyzji 1998‑I oraz Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], nr 32555/96, § 172, ETPCz 2005‑X).
89Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie żądane dane były dostępne władzom. Odzwierciedlał to fakt, że siedemnaście jednostek policji bezzwłocznie przekazało żądane dane, a uzyskanie ich najwyraźniej nie wymagało od nich niewspółmiernego wysiłku.
90Skarżąca organizacja pozarządowa stwierdziła, że Konwencję jako „żywy instrument” należy interpretować w świetle aktualnych warunków, z uwzględnieniem rozwoju socjologicznego, technologicznego i naukowego, jak również zmieniających się standardów dotyczących praw człowieka.
91Odmowa dostępu do stosownych informacji była w opinii skarżącej organizacji pozarządowej kwestią do rozpatrzenia w kategorii niedopełnienia przez pozwane państwo negatywnego obowiązku nieingerowania bez uzasadnienia w prawa chronione na mocy art. 10. Odmawiając dostępu do żądanych informacji, władze krajowe uniemożliwiły skarżącej organizacji pozarządowej realizację jej podstawowej wolności, co sprowadziło się do nieuzasadnionej ingerencji w prawo chronione na mocy art. 10.
92Ingerencja w prawa skarżącej organizacji pozarządowej wynikające z art. 10 nie była zgodna z odpowiednimi przepisami krajowymi, zwłaszcza z ustawą o danych. Skarżąca organizacja pozarządowa zwróciła się o dostęp do informacji podlegających ujawnieniu w interesie publicznym na mocy art. 19 ust. 4 ustawy o danych. Zgodnie z ustawą o danych dane osobowe dotyczące „innych osób wykonujących obowiązki publiczne” stanowią informacje podlegające ujawnieniu w interesie publicznym na takich samych warunkach, jak informacje z zakresu interesu publicznego. W sytuacji gdy wnioskujący żądał ujawnienia danych osobowych osób wykonujących obowiązki publiczne i gdy takie dane były powiązane z wykonywaniem przez takie osoby ich obowiązków publicznych, nie można było odrzucić tego wniosku, powołując się na prawo ochrony danych osobowych.
93Skarżąca organizacja pozarządowa podniosła, że zasadniczą kwestią dotyczącą postępowania krajowego było to, czy obrońcę wyznaczonego z urzędu należy uznawać za „inną osobę wykonującą obowiązki publiczne”. Prawo krajowe nie podaje definicji obowiązków publicznych. Nie zasługuje na uznanie interpretacja Rządu, zgodnie z którą tylko osoby, którym powierzono niezależne uprawnienia i kompetencje, należy uznawać za osoby wykonujące obowiązki publiczne. Skarżąca organizacja pozarządowa podniosła, że obrońca wykonuje obowiązek publiczny w toku postępowania karnego oraz że jego działalność nie ma charakteru prywatnego. Ponadto opłaty i koszty obrońcy wyznaczonego z urzędu są pokrywane ze środków publicznych, natomiast jego działalność podlega nadzorowi państwa. Skarżąca organizacja pozarządowa powołała się również na orzecznictwo Trybunału w sprawach Artico przeciwko Włochom (13 maja 1980 r., Seria A nr 37), Kamasinski przeciwko Austrii (19 grudnia 1989 r., Seria A nr 168) i Czekalla przeciwko Portugalii (nr 38830/97, ETPCz 2002‑VIII), w którym uznano, że w określonych okolicznościach państwo może być pociągane do odpowiedzialności z tytułu określonych niedoskonałości systemu wyznaczania obrońców z urzędu. Wreszcie nazwiska obrońców wyznaczonych z urzędu nie były anonimizowane w chwili publikowania wyroków sądowych, a szereg jednostek policji i sądów uznało, że skarżąca organizacja pozarządowa ma prawo dostępu do żądanych informacji.
94Podsumowując, władze krajowe niesłusznie uznały, że obrońca nie wykonuje obowiązków publicznych oraz że jego wyznaczenie i działalność stanowią dane osobowe. Z tego względu oparcie ingerencji będącej przedmiotem skargi na podstawie prawa krajowego jest nieuzasadnione.
95Co się tyczy proporcjonalności zastosowanego środka, skarżąca organizacja pozarządowa utrzymywała, że żądane informacje dotyczyły sprawy leżącej w interesie publicznym. Środek ten miał służyć zasileniu ogólnymi danymi debaty publicznej na temat funkcjonowania systemu wyznaczania obrońców z urzędu, zwłaszcza w sposób faworyzujący określonych obrońców, co prowadzi do niewłaściwej reprezentacji prawnej oskarżonych. Badanie, na potrzeby którego skarżąca organizacja pozarządowa ubiegała się o dostęp do informacji, miało na celu wszczęcie opartej na faktach debaty publicznej dotyczącej wykonywania prawa do skutecznej obrony, zapisanego w art. 6 Konwencji. W szczególności prawo do pomocy prawnej uznano za fundament sprawiedliwości, a dane otrzymane od innych jednostek policji dowiodły istnienia wad strukturalnych, które należałoby dokładniej zbadać. Utrudniła to jednak decyzja władz krajowych o odmowie dostępu do przedmiotowych informacji. Mając zatem na względzie fakt, że skarżąca organizacja pozarządowa dążyła do uzyskania informacji w interesie publicznym, jej działalność jako strażnika interesu publicznego uzasadniała wysoki poziom ochrony, zbliżony do tego, który przysługuje prasie.
96Zdaniem skarżącej organizacji pozarządowej uzyskanie dostępu do żądanych danych w inny sposób nie było możliwe, zatem dwie jednostki policji miały skuteczny monopol informacyjny w kwestii wyznaczania obrońców w ramach podlegających im jurysdykcji. Odmowa dostępu do żądanych informacji stanowiła zatem skorzystanie z władzy cenzorskiej.
97Skarżąca organizacja pozarządowa stwierdziła ponadto, że ograniczenie jej prawa dostępu do informacji nie było konieczne dla ochrony prawa obrońcy do poszanowania życia prywatnego. Żądane informacje nie dotyczyły jego sfery prywatnej, a jedynie sprawowanych przez niego obowiązków publicznych. Nie miały one związku z rzeczywistym pełnieniem przez niego roli obrońcy, a jedynie dotyczyły jego wyznaczenia na to stanowisko. Z tego względu w opinii skarżącej organizacji pozarządowej władze krajowe nie zdołały zachować sprawiedliwej równowagi między prawem skarżącej wynikającym z art. 10 a prawem obrońcy przewidzianym w art. 8.
98Skarżąca organizacja pozarządowa zwróciła się do Trybunału o uznanie, że ingerencja w jej prawo do otrzymania informacji nie była niezbędna w społeczeństwie demokratycznym w rozumieniu art. 10 ust. 2 Konwencji.
c) Osoby trzecie
(i) Rząd Zjednoczonego Królestwa
99Powołując się na art. 31 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 r., Rząd Zjednoczonego Królestwa podniósł, że zwykłe znaczenie języka używanego przez Układające się Państwa powinno być nadrzędnym środkiem wykładni Konwencji. W ich opinii jednoznacznym przedmiotem art. 10 było nałożenie na organy państwa obowiązku zaniechania ingerencji w prawo do komunikacji. Pozytywny obowiązek Układających się Państw zapewnienia dostępu do informacji nie został zagwarantowany brzmieniem art. 10 ust. 1. Potwierdzają to travaux préparatoires, ponieważ prawo do „poszukiwania” informacji zostało celowo pominięte w ostatecznym brzmieniu art. 10.
100Wywnioskowanie prawa do wolności informacji z art. 10 oznaczałoby stworzenie „europejskiego prawa ws. wolności informacji” w sytuacji, gdy brak jest zwyczajowego konsensusu. W rozumieniu interweniującego rządu nie było europejskiego konsensusu co do kwestii dostępu do informacji będących w posiadaniu państwa, co odzwierciedla fakt, że Konwencję Rady Europy w sprawie dostępu do dokumentów urzędowych ratyfikowało zaledwie siedem państw członkowskich.
101Rząd Zjednoczonego Królestwa odniósł się ponadto do wyroku Trybunału w sprawie Leander, w którym Trybunał uznał, że art. 10 nie „przyznaje jednostce prawa dostępu do rejestru zawierającego informacje na temat jej osobistej pozycji, ani też nie zobowiązuje rządu do przekazania jej takich informacji” (zob. Leander, op. cit., § 74). Orzeczenie to zostało następnie potwierdzone przez Trybunał w sprawie Guerra i Inni, w przypadku której informacje nie były same w sobie prywatne i indywidualne (zob. Guerra i Inni, op. cit., §§ 53–54), oraz przez Wielką Izbę w sprawie Roche (op. cit., §§ 172–73). Wreszcie w sprawie Gillberg Trybunał potwierdził, że [prawo do otrzymywania i przekazywania informacji] zasadniczo zabrania rządowi uniemożliwiania osobie otrzymywania informacji, które inne osoby chcą bądź mogą być skłonne jej przekazać (zob. Gillberg przeciwko Szwecji [WI], nr 41723/06, § 83, 3 kwietnia 2012 r.).
102Interweniujący Rząd utrzymywał ponadto, że w rozpatrywanych w ostatnich latach sprawach Kenedi przeciwko Węgrom (nr 31475/05, 26 maja 2009 r.), Gillberg (op. cit.), Roşiianu przeciwko Rumunii (nr 27329/06, 24 czerwca 2014 r.), Shapovalov przeciwko Ukrainie (nr 45835/05, 31 lipca 2012 r.), Youth Initiative for Human Rights (op. cit.) oraz Guseva przeciwko Bułgarii (nr 6987/07, 17lutego 2015 r.) Trybunał uznał, że skarżącym prawo dostępu do informacji wynikające z art. 10 przysługiwało na mocy orzeczeń sądów krajowych. W opinii interweniującego Rządu niewykonanie orzeczeń sądów krajowych należało raczej rozpatrywać w kontekście art. 6. Zdaniem interweniującego rządu spraw Társaság, Sdruženi Jihočeské Matky i Österreichische Vereinigung (wszystkie cytowane powyżej) nie można było wyjaśnić, opierając się na prawie dostępu do informacji przewidzianym w przepisach krajowych. W opinii interweniującego Rządu wyroki te nie zapewniały przekonującej podstawy dla zignorowania poprzedniej linii orzecznictwa. Wielka Izba powinna zatem uznać, że art. 10 nie ma zastosowania i że nie doszło do ingerencji w prawo do wolności wyrażania opinii przez skarżącą.
103Podczas rozprawy interweniujący Rząd stwierdził, że w poprzednich sprawach, w których Trybunał uznał za niezbędną aktualizację swojego orzecznictwa, działanie to miało na celu zapewnienie, że orzecznictwo odzwierciedla współczesne postawy społeczne. W przypadku wolności informacji taka potrzeba nie zachodzi. Uznanie przez Trybunał prawa dostępu do informacji będących w posiadaniu państwa dalece wykraczałoby poza uzasadnioną wykładnię Konwencji i oznaczałoby stanowienie prawa przez sądy.
(ii) Media Legal Defence Initiative, Campaign for Freedom of Information, ARTICLE 19, Access to Information Programme oraz Węgierska Unia Swobód Obywatelskich
104Interwenienci powołali się łącznie na cztery argumenty, mianowicie na brzmienie samego art. 10, na leżącą u jego podstawy zasadę wolności wyrażania opinii, na ewoluujące orzecznictwo Trybunału oraz na materiały porównawcze, by dowieść, że prawo do wolności wyrażania opinii obejmuje prawo dostępu do informacji będących w posiadaniu organów publicznych.
105W opinii interwenientów brzmienie art. 10 wyraźnie potwierdza wniosek, że prawo dostępu do informacji wchodzi w zakres art. 10, ponieważ prawo do przekazywania informacji i prawo do ich otrzymywania stanowią dwa odrębne prawa. Żądanie informacji od państwa jest wyrazem woli ich otrzymania.
106Rozumienie wolności wyrażania opinii jako przyznania prawa dostępu do informacji również pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami leżącymi u podstaw ochrony tego prawa. Wolność słowa jest nieodzowną częścią docierania do „prawdy”. Osoba nie ma możliwości dotarcia do prawdy, jeśli nie mogła uzyskać dostępu do potencjalnie istotnych informacji będących w posiadaniu państwa. Ponadto wolność wyrażania opinii jest niezbędna, by umożliwić świadome uczestnictwo w demokracji, a takie uczestnictwo jest zapewniane przez dostęp do informacji będących w posiadaniu państwa. Ponadto ograniczenie wolności wyrażania opinii podważa zaufanie publiczne. Wreszcie wolność wyrażania opinii została uzasadniona przez Trybunał jako aspekt samorealizacji. Bez dostępu do informacji obywatele w mniejszym stopniu swobodnie otrzymują i przekazują informacje i opinie.
107Co się tyczy orzecznictwa Trybunału, interwenienci przyznali, że prawo dostępu do informacji nie zostało uznane we wczesnym orzecznictwie Trybunału. Niemniej jednak utrzymywali, że Konwencję należy traktować jako „żywy instrument” oraz że Trybunał w przeszłości przywiązywał mniejszą wagę do braku dowodu na wspólne europejskie podejście niż do jasnych i niekwestionowanych dowodów na istnienie trwałego międzynarodowego trendu (zob. Rantsev przeciwko Cyprowi i Rosji, nr 25965/04, § 277, ETPCz 2010 (fragmenty)). Wielka Izba nie mogła zastosować wykładni Konwencji wyłącznie w zgodzie z intencjami jej autorów wyrażonymi przed kilkoma dekadami, w czasie gdy zaledwie niewielka część obecnych Układających się Stron należała do państw członkowskich Rady Europy. Z tego względu w opinii interwenientów Wielka Izba nie ma obowiązku orzekać w myśl swoich poprzednich wyroków, a powinna raczej zastosować wykładnię Konwencji jako żywego instrumentu w świetle aktualnych warunków.
108Interwenienci zauważyli ponadto, że w sprawach Leander, Gaskin, Guerra i Inni oraz Roche (wszystkie cytowane powyżej) Trybunał wywiódł prawo dostępu do informacji poprzez wykładnię art. 8, którego brzmienie nie zawiera podstawy zadeklarowania takiego prawa.
109Z aktualnego orzecznictwa Trybunału wynika, że prawo dostępu do informacji zostało wyraźnie uznane za objęte zakresem art. 10. Dostęp do informacji przyczynia się do swobodnej wymiany poglądów i idei oraz skutecznego zarządzania sprawami publicznymi. Gromadzenie informacji stanowi nieodzowną część dziennikarstwa i państwo jest zobowiązane do nieutrudniania przepływu informacji. Udostępnienie informacji będących w posiadaniu organu publicznego leży w ogólnym interesie publicznym. Funkcja działania w charakterze strażnika interesu publicznego przyczyniająca się do wszczęcia i prowadzenia debaty publicznej nie ogranicza się do zawodowych dziennikarzy, lecz obejmuje także organizacje pozarządowe, badaczy i indywidualnych działaczy. Prawo dostępu do informacji nie ogranicza się do spraw, w których skarżący dysponuje wyrokiem sądu krajowego orzekającym na jego korzyść, nakazującym organowi publicznemu udzielenie informacji, a organ ten nie był w stanie lub nie chciał go wykonać.
110Interwenienci podnosili także, że prawa przewidzianego w Konwencji nie powinno się ograniczać do konkretnej kategorii osób; rolę konkretnego wnioskodawcy jako strażnika interesu publicznego należało raczej uwzględnić na etapie uzasadnienia.
111W przypadkach gdy ustawodawstwo krajowe przewiduje prawo dostępu do informacji, prawo to należy wdrażać w sposób zgodny z art. 10 – postanowieniem, które w opinii interwenientów obejmuje prawo dostępu do informacji.
112Interwenienci uznali odmowę udzielenia dostępu do informacji za ingerencję na mocy art. 10, nie zaś za niewypełnienie przez państwo jakichkolwiek pozytywnych obowiązków w rozumieniu art. 2, 6 i 8 Konwencji.
113Co do zachowania sprawiedliwej równowagi między konkurującymi interesami ochrony życia prywatnego i wolności wyrażania opinii interwenienci stwierdzili, że margines ograniczeń wolności wyrażania opinii w przypadku spraw leżących w interesie publicznym jest niewielki, a prawo do ochrony danych osobowych nie jest prawem bezwzględnym, ale powinno się je rozpatrywać w kontekście funkcji, jaką pełni w społeczeństwie.
(iii) Fair Trials
114Organizacja Fair Trials zwróciła uwagę, że nadzór „strażnika interesu publicznego” nad wyznaczaniem przez policję prawników świadczących pomoc prawną jest istotną gwarancją praw do rzetelnego procesu. Z informacjami dotyczącymi wyznaczania takich prawników związany jest istotny interes publiczny, który wymaga najwyższego stopnia ochrony na mocy art. 10.
115Prawo do pomocy prawnej uznano za fundament sprawiedliwości między innymi w Zasadach i wytycznych ONZ dotyczących dostępu do pomocy prawnej w sprawach karnych i dyrektywie 2013/48/UE w sprawie prawa dostępu do adwokata w postępowaniu karnym. Obawy dotyczące niezależności adwokatów wyznaczanych przez policję były podnoszone przez szereg organów, między innymi Trybunał w wyroku w sprawie Martin przeciwko Estonii (nr 35985/09, 30 maja 2013 r.) i Organizację Narodów Zjednoczonych („Wczesny dostęp do pomocy prawnej w postępowaniach karnych: podręcznik dla organów odpowiedzialnych za kształtowanie polityki oraz praktyków” („Early access to legal aid in criminal justice processes: a handbook for policy-makers and practitioners”)), jak również w badaniu organizacji Fair Trials z 2012 r. zatytułowanym „Funkcjonowanie w praktyce pomocy prawnej w UE” („The Practical Operation of Legal Aid in the EU”). Z tego względu zewnętrzny nadzór nad wyznaczaniem przez policję adwokatów świadczących pomoc prawną stanowi istotną gwarancję zapewnienia praw do rzetelnego procesu przewidzianych w art. 6 Konwencji.
116Równoważąc interes obrońców publicznych leżący w przysługującym im prawie do prywatności przewidzianym w art. 8 i przeciwstawny interes organizacji pozarządowych polegający na nadzorze nad funkcjonowaniem systemu pomocy prawnej zgodnie z art. 10, należy dokonać rozróżnienia między rolą adwokata jako przedstawiciela publicznego wymiaru sprawiedliwości a prywatnym charakterem relacji między klientem a adwokatem. Wykazy obrońców publicznych są powszechnie dostępne dla opinii publicznej, co świadczy o tym, że adwokaci świadczący pomoc prawną w pewnym zakresie zrzekli się swoich praw do prywatności. Ponadto publikacja informacji dotyczących wyznaczania adwokatów nie narusza poufności relacji między adwokatem a klientem. Jeżeli organ krajowy klasyfikuje informacje jako prywatne, a nie leżące w interesie publicznym, musi uzasadnić swoją decyzję, odnosząc się do przeciwstawnych interesów chronionych na mocy art. 10. Bez takiego wyważenia nie można uznać, że władze krajowe zachowały sprawiedliwą równowagę między odpowiednimi interesami będącymi przedmiotem sporu. Gdyby dokonano takiego wyważenia, musiałoby ono wskazać na korzyść ujawnienia informacji dotyczących wyznaczania adwokatów, jako że dostęp do informacji zapewniał zewnętrzny nadzór i tym samym zabezpieczał przestrzeganie art. 6 Konwencji – a to interes znacznie istotniejszy niż ochrona tożsamości i komercyjnej działalności adwokatów.
2Ocena Trybunału
a) Możliwość stosowania art. 10 i istnienie ingerencji
117Pierwsza kwestia, jaka nasuwa się w przedmiotowej sprawie, dotyczy tego, czy sprawa będąca przedmiotem skargi skarżącej organizacji wchodzi w zakres art. 10 Konwencji. Trybunał zauważa, że w ust. 1 tego artykułu przewidziano, że „prawo do wolności wyrażania opinii [...] obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych”. W przeciwieństwie do porównywalnych postanowień innych instrumentów międzynarodowych (zob. paragrafy 36–37, 60 oraz 63 powyżej oraz 140 i 146–147 poniżej) nie określono w nim, że obejmuje on wolność poszukiwania informacji. Aby ustalić, czy zaskarżona odmowa udzielenia skarżącej organizacji żądanych informacji ze strony władz krajowych wiązała się z ingerencją w prawa skarżącej wynikające z art. 10, Trybunał musi podjąć się bardziej ogólnej analizy tego postanowienia celem ustalenia, czy i w jakim zakresie jest w niego wpisane prawo dostępu do informacji będących w posiadaniu państwa, jak twierdzi skarżąca organizacja pozarządowa i interweniujące osoby trzecie będące organizacjami pozarządowymi, ale co kwestionują pozwany i interweniujący jako osoba trzecia rząd.
(i) Uwagi wstępne dotyczące wykładni Konwencji
118Trybunał podkreślił, że Konwencja, będąc traktatem międzynarodowym, musi być interpretowana w świetle reguł interpretacji przewidzianych w art. 31 do 33 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r. (zob. Golder, op. cit., § 29; Lithgow i Inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 8 lipca 1986 r., §§ 114 i 117, Seria A nr 102; Johnston i Inni przeciwko Irlandii, 18 grudnia 1986 r., § 51 i nast., Seria A nr 112; oraz Witold Litwa przeciwko Polsce, nr 26629/95, §§ 57–59, ETPCz 2000‑III).
119Z tego względu w myśl Konwencji wiedeńskiej Trybunał jest zobowiązany zapewnić nadanie wyrazom zwykłego znaczenia w ich kontekście i w świetle przedmiotu i celu postanowienia, w którym zostały użyte (zob. Johnston i Inni, op. cit., § 51 i art. 31 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej, cytowany powyżej w paragrafie 35).
120Należy również mieć na względzie fakt, że kontekstem postanowienia jest traktat na rzecz skutecznej ochrony praw człowieka przysługujących poszczególnym osobom oraz że Konwencję należy również rozpatrywać jako całość i interpretować w taki sposób, by promować jej spójność wewnętrzną oraz zgodność między jej poszczególnymi postanowieniami (zob. Stec i Inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (dec.) [WI], nr 65731/01 i 65900/01, §§ 47–48, ETPCz 2005‑X oraz Rantsev, op. cit., § 274).
121Trybunał podkreśla, że przedmiot i cel Konwencji jako instrumentu na rzecz ochrony praw człowieka wymaga, by jej postanowienia były interpretowane i stosowane w taki sposób, by zapewnione przez nią prawa były praktyczne i skutecznie, nie zaś teoretyczne i iluzoryczne (zob. Soering przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 7 lipca 1989 r., § 87, Seria A nr 161).
122Ponadto Konwencja wykracza poza wzajemne zobowiązania Układających się Państw (zob. Mamatkulov i Askarov przeciwko Turcji [WI], nr 46827/99 i 46951/99, § 100, ETPCz 2005‑I oraz Irlandia przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 18 stycznia 1978 r., § 239, Seria A nr 25).
123Należy również uwzględnić wszelkie istotne reguły i zasady prawa międzynarodowego mające zastosowanie do stosunków między Układającymi się Stronami (zob. Al-Dulimi i Montana Management Inc. przeciwko Szwajcarii [WI], nr 5809/08, § 134, 21 czerwca 2016 r.); Konwencji nie można interpretować w próżni i należy tak dalece, jak to możliwe, stosować wykładnię zgodną z innymi zasadami prawa międzynarodowego, którego jest częścią (zob. na przykład Al-Adsani przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], nr 35763/97, § 55, ETPCz 2001‑XI; Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi przeciwko Irlandii [WI], nr 45036/98, § 150, ETPCz 2005‑VI; Hassan przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], nr 29750/09, §§ 77 i 102, ETPCz 2014; oraz art. 31 ust. 3 lit. c Konwencji wiedeńskiej, cytowany powyżej w paragrafie 35).
124Stanowiąc zbiór reguł i zasad zaakceptowanych przez znaczną większość państw, wspólne standardy prawa międzynarodowego lub krajowego europejskich państw odzwierciedlają rzeczywistość, której Trybunał nie może zlekceważyć, gdy jest wzywany do wyjaśnienia zakresu przepisu Konwencji (zob. Opuz przeciwko Turcji, nr 33401/02, § 184, ETPCz 2009). Konsensus wynikający z wyspecjalizowanych instrumentów międzynarodowych oraz praktyki Układających się Państw może stanowić istotne zagadnienie dla Trybunału w kontekście dokonywania wykładni postanowień Konwencji w określonych sprawach (zob. Bayatyan przeciwko Armenii [WI], nr 23459/03, § 102 i §§ 108–10, ETPCz 2011, gdzie uznano, że odmowa odbycia służby wojskowej wchodzi w zakres zastosowania art. 9; Scoppola przeciwko Włochom (nr 2) [WI], nr 10249/03, §§ 104‑109, 17 września 2009 r. w sprawie zasady działania wstecznego łagodniejszego prawa karnego na mocy art. 7; oraz Rantsev, op. cit., §§ 278‑82 w sprawie możliwości stosowania art. 4 w odniesieniu do handlu ludźmi).
125Można wreszcie również odwołać się do uzupełniających środków interpretacji, w tym do prac przygotowawczych (travaux préparatoires) do traktatu, aby potwierdzić znaczenie ustalone zgodnie z powyższymi krokami albo ustalić znaczenie, gdy w przeciwnym razie byłoby dwuznaczne, niejasne bądź prowadziło do rezultatu wyraźnie absurdalnego lub nierozsądnego (zob. Saadi przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], nr 13229/03, § 62, ETPCz 2008 oraz art. 32 Konwencji wiedeńskiej, cytowany powyżej w paragrafie 35). Z orzecznictwa wynika, że travaux préparatoires nie determinują odpowiedzi na pytanie, czy można uznać, że prawo wchodzi w zakres danego artykułu Konwencji, wówczas gdy coraz szersze porozumienie w danym obszarze potwierdza istnienie takiego prawa (zob. na przykład Sigurður A. Sigurjónsson przeciwko Islandii, 30 czerwca 1993 r., § 35, Seria A nr 264).
(ii) Orzecznictwo oparte na Konwencji
126W świetle powyższych zasad Trybunał rozważy, czy i w jakim zakresie można uznać, że prawo dostępu do informacji będących w posiadaniu państwa jako takie wchodzi w zakres „wolności wyrażania opinii” zagwarantowanej na mocy art. 10 Konwencji, niezależnie od faktu, że prawo to nie wynika bezpośrednio z brzmienia tego postanowienia. Pozwany i interweniujące Rządy podnieśli zwłaszcza, że autorzy Konwencji nie ujęli w treści Konwencji ścisłego odniesienia do prawa dostępu do informacji, ponieważ nie było ich zamiarem, by Układające się Strony podejmowały takie zobowiązanie (zob. także paragrafy 69 i 101 powyżej).
127Trybunał przypomina, że kwestia tego, czy – w obliczu braku wyraźnego odniesienia do dostępu do informacji w art. 10 Konwencji – można mimo to uznać, że wniesiona przez skarżącą skarga dotycząca odmowy dostępu wchodzi w zakres postanowienia, od wielu lat jest stopniowo wyjaśniana w orzecznictwie opartym na Konwencji, zarówno przez ówczesną Europejską Komisję Praw Człowieka (zob. zwłaszcza Szesnaście gmin austriackich i ich radni przeciwko Austrii, nr 5767/72 itd., decyzja Komisji z dnia 31 maja 1974 r., Rocznik z 1974 r., s. 338; X. przeciwko Republice Federalnej Niemiec, nr 8383/78, decyzja Komisji z dnia 3 października 1979 r., Decyzje i raporty (DR) 17, s. 227; Clavel przeciwko Szwajcarii, nr 11854/85, decyzja Komisji z dnia 15 października 1987 r., DR 54, s. 153; A. Loersch i Nouvelle Association du Courrier przeciwko Szwajcarii, nr 23868/94 i 23869/94, decyzja Komisji z dnia 24 lutego 1995 r., DR 80, s. 162; Bader przeciwko Austrii, nr 26633/95, decyzja Komisji z dnia 15 maja 1996 r.; Nurminen i Inni przeciwko Finlandii, nr 27881/95, decyzja Komisji z dnia 26 lutego 1997 r.; oraz Grupo Interpres SA przeciwko Hiszpanii, nr 32849/96, decyzja Komisji z dnia 7 kwietnia 1997 r., DR 89, s. 150), jak i przez Trybunał, który w § 74 wyroku z 1987 r. w sprawie Leander nakreślił podejście, które miało stać się standardowym stanowiskiem orzeczniczym w tej kwestii w późniejszych latach:
„[P]rawo do wolności otrzymywania informacji zasadniczo zakazuje rządowi wprowadzania ograniczeń w zakresie otrzymywania przez jednostkę informacji, jakich inni pragną lub mogą pragnąć jej udzielić. W okolicznościach, jakie występują w przedmiotowej sprawie, art. 10 nie przyznaje jednostce prawa dostępu do rejestru zawierającego informacje na temat jej osobistej pozycji ani też nie zobowiązuje rządu do przekazania jej takich informacji”.
128Z tego względu zgromadzenie plenarne Trybunału w sprawie Gaskin (op. cit., § 52) w 1989 r. oraz Wielka Izba w sprawie Guerra w 1998 r. potwierdzili to podejście, przy czym w drugim z przywoływanych wyroków Wielka Izba dodała, że wolności otrzymywania informacji „nie można rozumieć w ten sposób, iż nakłada na Państwo, w okolicznościach takich, jak w przedmiotowej sprawie, pozytywny obowiązek gromadzenia i przekazywania informacji z własnej inicjatywy” (zob. § 53 wyroku w sprawie Guerra, op. cit.; zob. także Sîrbu i Inni przeciwko Mołdawii, nr 73562/01, 73565/01, 73712/01, 73744/01, 73972/01 i 73973/01, §§ 17–19, 15 czerwca 2004 r.). W 2005 r. Wielka Izba orzekła w myśl tej samej linii rozumowania w sprawie Roche (op. cit., § 172), przy czym zauważa się, że Trybunał postąpił tak już w przeszłości w przypadku spraw Eccleston przeciwko Zjednoczonemu Królestwu ((dec.), nr 42841/02, 18 maja 2004 r.) i Jones przeciwko Zjednoczonemu Królestwu ((dec.), nr 42639/04, 13 września 2005 r.).
129Sprawy przywołane w poprzednim paragrafie są podobne w tym względzie, że skarżący usiłowali uzyskać dostęp do informacji związanych z ich życiem prywatnym. Chociaż Trybunał, odnosząc się do szczególnych okoliczności przywołanych spraw, stwierdził że prawo dostępu do informacji nie było przewidziane w art. 10, uznał, że żądane informacje dotyczyły życia prywatnego lub rodzinnego skarżących w taki sposób, że wchodziło to w zakres zastosowania art. 8 Konwencji (zob. Gaskin, op. cit., § 37), bądź uznawał, że art. 8 ma zastosowanie (zob. Leander, § 48; Guerra i Inni, § 57; oraz Roche, §§ 155–56, wszystkie cytowane powyżej).
130Później, w sprawie Dammann (op. cit., § 52), Trybunał uznał, że gromadzenie informacji stanowi istotny krok przygotowawczy w pracy dziennikarza oraz nieodłączny, chroniony element wolności prasy (zob. także Shapovalov, op. cit.). Kwestię tę, niebędącą przedmiotem wielu dyskusji, rozwinięto w sprawie Sdruženi Jihočeské Matky (op. cit.). Trybunał odniósł się najpierw do zasad określonych w sprawach Leander, Guerra i Roche i zauważył, że „trudno wywieść z Konwencji ogólne prawo dostępu do danych i dokumentów administracyjnych” (zob. Loiseau przeciwko Francji (dec.), nr 46809/99, ETPCz 2003-XII (fragmenty). Następnie, przywołując sprawę Grupo Interpres SA (op. cit.), Trybunał uznał, że zaskarżona odmowa udzielenia przez władze publiczne dostępu do przedmiotowych dokumentów administracyjnych, do których miały dostęp, stanowiła ingerencję w prawo skarżącej do otrzymywania informacji, zagwarantowane w art. 10 Konwencji. Podobnie jak w przypadku sprawy Grupo Interpres SA skarga dotycząca Konwencji w sprawie Dammann odnosiła się do stosowania nałożonego prawem krajowym obowiązku udzielenia dostępu do żądanych dokumentów, z zastrzeżeniem określonych warunków. Upewniwszy się, że zaskarżone ograniczenie nie było niewspółmierne w stosunku do uprawnionego celu, jakiemu służyło, Trybunał uznał skargę za niedopuszczalną jako w sposób oczywisty nieuzasadnioną.
131Następnie w szeregu wyroków wynikających z powyższej decyzji w sprawie Sdruženi Jihočeské Matky Trybunał uznał, że doszło do ingerencji w prawo chronione na mocy art. 10 ust. 1 w sytuacjach, gdy uznawano, że skarżący miał prawo do informacji na mocy prawa krajowego, zwłaszcza na gruncie ostatecznego postanowienia sądu, ale władze nie zrealizowały tego prawa. Stwierdzając zaistnienie ingerencji, Trybunał uwzględnił ponadto kwestię, że dostęp do przedmiotowych informacji stanowi istotny element wykonywania przysługującego skarżącemu prawa do wolności wyrażania opinii bądź że jest częścią uprawnionego gromadzenia informacji na temat zagadnień leżących w interesie publicznym z zamiarem przekazania takich informacji społeczeństwu i tym samym przyczynienia się do publicznej debaty (zob. Kenedi, 26 maja 2009 r., § 43; Youth Initiative for Human Rights, 25 czerwca 2013 r., § 24; Roşiianu, 24 czerwca 2014 r., § 64; oraz Guseva, 14 lutego 2015 r., § 55; wszystkie cytowane powyżej i wszystkie odnoszące się w tym kontekście do sprawy Társaság, bardziej szczegółowo opisanej poniżej). Rozpatrując porównywalne okoliczności w sprawie Gillberg (wyrok z dnia 3 kwietnia 2012 r., op. cit.), Wielka Izba przyjęła podobne podejście (zob. § 93 tego wyroku, op. cit.), podkreślając jednocześnie zasadę przedstawioną w sprawie Leander, zgodnie z którą art. 10 „zasadniczo zakazuje rządowi wprowadzania ograniczeń w zakresie otrzymywania przez jednostkę informacji, jakich inni pragną lub mogą pragnąć jej udzielić” (ibid., § 83). Z perspektywy czasu Trybunał uznaje, że ta linia orzecznictwa nie oznaczała odejścia od zasad przedstawionych w sprawie Leander, a raczej ich rozszerzenie, ponieważ odnosiła się do sytuacji, w których – jak opisywał to interweniujący Rząd – jeden organ państwa uznał prawo do otrzymywania informacji, zaś drugi udaremnił realizację tego prawa bądź zaniechał jego realizacji.
132Wraz ze wspomnianą linią orzecznictwa zrodziło się powiązane z nią ściśle podejście, nakreślone w wyrokach w sprawach Társaság i Österreichische Vereinigung (odpowiednio z dnia 14 kwietnia 2009 r. i 28 listopada 2013 r., obie cytowane powyżej). W tym przypadku Trybunał uznał, z zastrzeżeniem określonych warunków – niezależnie od kwestii dotyczących prawa krajowego mających zastosowanie w sprawach Kenedi, Youth Initiative for Human Rights, Roşiianu i Guseva – istnienie ograniczonego prawa dostępu do informacji w ramach wolności zapisanych w art. 10 Konwencji. W sprawie Társaság Trybunał podkreślił rolę społecznego „strażnika interesu publicznego” pełnioną przez skarżącą organizację i zauważył, posługując się tokiem rozumowania potwierdzonym w sprawach Kenedi, Youth Initiative for Human Rights, Roşiianu i Guseva, że skarżąca organizacja brała udział w uprawnionym gromadzeniu informacji na temat sprawy wagi publicznej (wniosek polityka o kontrolę konstytucyjności przepisów karnych dotyczących przestępstw narkotykowych) i że władze zaingerowały na etapie przygotowawczym tego procesu, tworząc przeszkodę administracyjną. Monopol informacyjny Trybunału Konstytucyjnego sprowadzał się zatem do formy cenzury. Ponadto, mając na uwadze, że skarżąca organizacja działała z zamiarem przekazania społeczeństwu informacji uzyskanych w wyniku skargi konstytucyjnej, a tym samym wniesienia wkładu w debatę publiczną na temat przepisów w zakresie przestępstw narkotykowych, prawo skarżącej do przekazywania informacji zostało w oczywisty sposób naruszone (zob. Társaság, §§ 26 do 28). Podobne wnioski wyciągnięto w sprawie Österreichische Vereinigung (zob. § 36 tegoż wyroku).
133Fakt, że Trybunał nie przedstawił w swoim wcześniejszym orzecznictwie związku między zasadami przedstawionymi w sprawie Leander a opisanymi powyżej bardziej aktualnymi ustaleniami, nie oznacza, że są one sprzeczne bądź niespójne. Wydaje się, że opinia, iż „prawo do wolności otrzymywania informacji zasadniczo zakazuje rządowi wprowadzania ograniczeń w zakresie otrzymywania przez jednostkę informacji, jakich inni pragną lub mogą pragnąć jej udzielić”, opierała się na dosłownym rozumieniu brzmienia art. 10. Opinię tę powtórzono w orzeczeniach zgromadzenia plenarnego i Wielkiej Izby w sprawach Guerra i Inni, Gaskin i Roche (jak również w sprawie Gillberg). Niemniej jednak, choć Trybunał uznał, że w okolicznościach takich jak te rozpatrywane w sprawach Guerra i Inni, Gaskin i Roche, art. 10 nie przyznawał jednostce prawa dostępu do przedmiotowych informacji ani nie zobowiązywał rządu do przekazania jej takich informacji, Trybunał nie wykluczył istnienia takiego prawa jednostki bądź odpowiadającego mu zobowiązania rządu w obliczu innych okoliczności. Można uznać, że wspomniane powyżej aktualne orzecznictwo (w tym w sprawie Gillberg) ilustruje rodzaje okoliczności, w których Trybunał jest gotowy uznać indywidualne prawo dostępu do informacji będących w posiadaniu państwa. Na potrzeby rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Trybunał uznaje, że warto szerzej przyjrzeć się kwestii zakresu, w jakim prawo dostępu do informacji można wywnioskować z art. 10 Konwencji.
(iii) Travaux préparatoires
134Trybunał od początku zwraca uwagę na stanowisko rządu Zjednoczonego Królestwa, oparte na art. 31 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 r., że zwykłe znaczenie języka używanego przez Układające się Państwa powinno być nadrzędnym środkiem wykładni Konwencji (zob. paragraf 99 powyżej). W opinii rządu Zjednoczonego Królestwa jednoznacznym przedmiotem art. 10 było nałożenie na organy państwowe zobowiązania do zaniechania ingerencji w prawo do komunikacji. Spoczywający na państwie pozytywny obowiązek udostępnienia informacji nie był przewidziany w treści art. 10 ust. 1, co potwierdziły travaux préparatoires, ponieważ prawo do „poszukiwania” informacji zostało celowo pominięte w ostatecznym brzmieniu art. 10.
135Co się tyczy prac przygotowawczych nad art. 10, Trybunał zauważa, że prawdą jest, iż brzmienie wstępnego projektu Konwencji, opracowane przez Komitet Ekspertów podczas pierwszego posiedzenia w dniach 2–8 lutego 1950 r., było tożsame z brzmieniem art. 19 Powszechnej Deklaracji i obejmowało prawo do poszukiwania informacji. Niemniej jednak w późniejszych wersjach tekstu prawo do poszukiwania informacji już nie występowało (zob. paragrafy 44–49 powyżej). Brak jest zapisu jakichkolwiek dyskusji związanych z tą zmianą bądź w ogóle jakiejkolwiek debaty na temat poszczególnych elementów składających się na wolność wyrażania opinii (por. Young, James i Webster przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 13 sierpnia 1981 r., §§ 51–52, Seria A nr 44).
Trybunał nie jest zatem przekonany, że travaux préparatoires można przypisać decydujące znaczenie co do możliwości interpretowania art. 10 ust. 1 w taki sposób, że w obecnym kontekście przepis ten obejmuje dostęp do informacji. Trybunał nie jest też przekonany co do tego, że nie istnieją okoliczności, w których taka interpretacja znajdowałaby oparcie w zwykłym znaczeniu słów „otrzymywani[e] i przekazywani[e] informacji i idei bez ingerencji władz publicznych” bądź w przedmiocie i celu art. 10.
136Z drugiej strony warto zauważyć, że historia zmian w Protokole nr 6 świadczy o powszechnym porozumieniu między organami i instytucjami Rady Europy, iż można rozsądnie uważać, że art. 10 ust. 1 Konwencji w pierwotnym brzmieniu mógł obejmować „wolność poszukiwania informacji”.
W szczególności w swojej Opinii w sprawie projektu Protokołu nr 6 Trybunał uznał, że wolność otrzymywania informacji, zagwarantowana w art. 10, pociąga za sobą w sposób dorozumiany wolność poszukiwania informacji, lecz – jak wskazano w sprawozdaniu wyjaśniającym – nie nakłada na władze obowiązku jej dostarczenia. Ponadto w opinii Europejskiej Komisji Praw Człowieka w sprawie tego samego projektu Protokołu stwierdzono, że choć art. 10 nie zawiera odniesienia do wolności poszukiwania informacji, nie można wykluczyć, że taka wolność była w sposób dorozumiany wpisana w prawa chronione na mocy tego artykułu oraz że w określonych okolicznościach art. 10 obejmuje prawo dostępu do dokumentów, które nie są powszechnie dostępne. Według Komisji należało pozostawić możliwość rozwinięcia tej kwestii do rozważenia w ramach zastosowania wykładni prawnej art. 10 (zob. paragraf 51 powyżej).
137Podobnie, ze względów wskazanych poniżej, Trybunał uznaje, że w określonych rodzajach sytuacji i z zastrzeżeniem konkretnych warunków mogą istnieć przekonujące argumenty przemawiające na korzyść interpretacji, zgodnie z którą postanowienie to obejmuje prawo dostępu jednostki do informacji będących w posiadaniu państwa i nakłada na państwo obowiązek udzielenia takich informacji.
(iv) Prawo porównawcze i międzynarodowe
138Jak już wspomniano (w paragrafie 123) powyżej, Konwencji nie można interpretować w próżni i należy, zgodnie z kryterium ujętym w art. 31 ust. 3 lit. c Konwencji wiedeńskiej (zob. paragraf 35 powyżej), stosować wykładnię zgodną z innymi zasadami prawa międzynarodowego, którego jest częścią. Ponadto, mając na uwadze szczególny charakter Konwencji jako instrumentu chroniącego prawa człowieka, zawierającego istotne zasady o charakterze prawa krajowego, nakładające na państwa obowiązki względem obywateli, Trybunał może również uwzględnić zmiany zachodzące w krajowych systemach prawnych świadczące o jednolitym lub wspólnym podejściu lub powstawanie między Układającymi się Państwami konsensusu w danym obszarze (zob. Marckx przeciwko Belgii, 13 czerwca 1979 r., § 41, Seria A nr 31 oraz Stafford przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], nr 46295/99, §§ 67–68, ETPCz 2002-IV).
139W tym względzie Trybunał zauważa, że w znacznej większości Układających się Państw, w istocie we wszystkich trzydziestu jeden państwach objętych badaniem, z jednym wyjątkiem, prawo krajowe uznaje ustawowe prawo dostępu do informacji lub dokumentów urzędowych będących w posiadaniu władz publicznych jako samodzielne prawo, mające na celu zwiększenie przejrzystości prowadzenia spraw publicznych w ujęciu ogólnym (zob. paragraf 64 powyżej). Choć cel ten jest szerszy niż cel realizacji prawa do wolności wyrażania opinii jako takiego, Trybunał jest przekonany, że w Państwach członkowskich Rady Europy istnieje szeroko zakrojony konsensus co do potrzeby uznania prawa jednostki do dostępu do informacji będących w posiadaniu państwa z myślą o umożliwieniu społeczeństwu nadzoru nad sprawami leżącymi w interesie publicznym, w tym nad sposobem funkcjonowania władz publicznych w społeczeństwie demokratycznym, i formułowania poglądów na ten temat.
140Wysoki poziom konsensusu osiągnięto również na szczeblu międzynarodowym. W szczególności prawo do poszukiwania informacji zostało wyraźnie zagwarantowane na mocy art. 19 (postanowienie odpowiadające gwarancji wolności wyrażania opinii zapisanej w art. 10 Konwencji) Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych z 1966 r., który to instrument ratyfikowało wszystkie czterdzieści siedem Układających się Stron Konwencji, w tym Węgry (i wszystkie z nich, z wyjątkiem Szwajcarii i Zjednoczonego Królestwa, zaakceptowały prawo do wnoszenia skarg indywidualnych przewidziane w protokole fakultatywnym). To samo prawo jest zapisane w art. 19 Powszechnej Deklaracji ONZ.
141W tym kontekście należy zauważyć, że istnienie prawa dostępu do informacji zostało wielokrotnie potwierdzone przez Komitet Praw Człowieka Organizacji Narodów Zjednoczonych (KPC ONZ). Komitet podkreślił znaczenie dostępu do informacji w procesie demokratycznym oraz związek między dostępem autora do informacji a możliwością rozpowszechniania przez niego informacji i poglądów w sprawach będących przedmiotem publicznego zainteresowania obywateli. Komitet uznał, że wolność myśli i wyrażania opinii obejmuje ochronę prawa dostępu do informacji będących w posiadaniu państwa. W jednym przypadku zwrócił uwagę, że choć prawo do poszukiwania informacji można realizować bez konieczności udowadniania bezpośredniego interesu bądź zaangażowania osobistego, funkcje stowarzyszenia autora jako specjalnego strażnika interesu publicznego oraz szczególny charakter żądanych informacji prowadzą do wniosku, że przedmiotowa odmowa miała na autora bezpośredni wpływ (zob. paragrafy 39–41 powyżej).
142Trybunał zauważa ponadto, że w opinii Specjalnego sprawozdawcy ONZ ds. wolności opinii oraz wolności wyrażania opinii prawo do poszukiwania i otrzymywania informacji stanowi istotny element prawa do wolności wyrażania opinii, które obejmuje ogólne prawo społeczeństwa do dostępu do informacji na temat zagadnień leżących w interesie publicznym, prawo jednostek do poszukiwania dotyczących ich informacji, które mogą mieć wpływ na ich indywidualne prawa, oraz prawo mediów do dostępu do informacji (zob. paragraf 42 powyżej).
143Powyższe wnioski przyjęto wprawdzie w odniesieniu do art. 19 Paktu, którego brzmienie odbiega od treści art. 10 Konwencji. W opinii Trybunału właściwość tych wniosków w przedmiotowej sprawie wynika jednak z ustaleń, że prawo dostępu do informacji i dokumentów leżących w interesie publicznym jest nieodłącznie wpisane w wolność wyrażania opinii. Według organów ONZ prawo publicznych strażników interesu publicznego do dostępu do informacji będących w posiadaniu państwa w celu pełnienia ich obowiązków jako publicznych strażników interesu publicznego, to jest przekazywania informacji i idei, jest konsekwencją prawa społeczeństwa do otrzymywania informacji na temat zagadnień będących przedmiotem publicznego zainteresowania (zob. paragrafy 39–42 powyżej).
144Co więcej, art. 42 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. gwarantują obywatelom prawo dostępu do dokumentów instytucji UE, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 4 wspomnianego rozporządzenia (zob. paragrafy 55–56 powyżej).
145Prawo dostępu do dokumentów publicznych zostało ponadto uznane przez Komitet Ministrów Rady Europy w Zaleceniu Rec (2002) 2 w sprawie dostępu do dokumentów urzędowych, w którym stwierdzono, że państwa członkowskie powinny, z pewnymi wyjątkami, gwarantować prawo wszystkich osób do dostępu, na żądanie, do dokumentów urzędowych będących w posiadaniu władz publicznych (zob. paragraf 52 powyżej). Ponadto przyjęcie Konwencji Rady Europy o dostępie do dokumentów urzędowych, choć do tej pory ratyfikowanej przez zaledwie siedem państw członkowskich, świadczy o ciągłej ewolucji zmierzającej w kierunku uznania spoczywającego na państwie obowiązku udostępniania informacji publicznej (inne przykłady przypadków, w których Trybunał w przeszłości uwzględniał międzynarodowe instrumenty, które nie zostały ratyfikowane przez wszystkie Państwa będące Stronami Konwencji bądź ich większość, zob. Glass przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, nr 61827/00, § 75, ETPCz 2004‑II oraz Öneryıldız przeciwko Turcji [WI], nr 48939/99, § 59, ETPCz 2004‑XII; lub które nie były wówczas wiążące, zob. Christine Goodwin przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], nr 28957/95, ETPCz 2002‑VI; Vilho Eskelinen i Inni przeciwko Finlandii [WI], nr 63235/00, ETPCz 2007‑II; oraz Marckx, op. cit., §§ 20 i 41). Zatem nawet jeśli przedmiotowa sprawa nie podnosi kwestii pełnego prawa dostępu do informacji, w opinii Trybunału przywołana powyżej konwencja wskazuje na zdecydowaną tendencję w kierunku europejskiego standardu, co należy uznawać za istotną okoliczność.
146Warto również, by analiza Trybunału uwzględniała zmiany dotyczące uznawania prawa dostępu do informacji w innych regionalnych systemach ochrony praw człowieka. Na największą uwagę zasługuje wykładnia art. 13 Amerykańskiej Konwencji Praw Człowieka przedstawiona przez Międzyamerykański Trybunał Praw Człowieka w sprawie Claude Reyes i Inni przeciwko Chile, która to wykładnia wyraźnie gwarantuje prawo poszukiwania i otrzymywania informacji. Międzyamerykański Trybunał Praw Człowieka uznał, że prawo do wolności myśli i wyrażania opinii obejmuje ochronę prawa dostępu do informacji będących w posiadaniu państwa (zob. paragraf 61 powyżej).
147Można również wspomnieć o afrykańskiej Deklaracji Zasad Wolności Wyrażania Opinii przyjętej przez Afrykańską Komisję Praw Człowieka i Ludów w 2002 r. Choć art. 9 Afrykańskiej Karty Praw Człowieka i Ludów nie odnosi się do prawa do poszukiwania informacji, w Deklaracji Zasad wyraźnie stwierdzono, że „[w]olność wyrażania opinii i informacji, w tym prawo do poszukiwania, otrzymywania i przekazywania informacji oraz idei [...] jest podstawowym i niezbywalnym prawem człowieka” (zob. paragraf 63 powyżej).
148Zatem, jak jasno wynika z powyższych ustaleń, odkąd przyjęto Konwencję, przepisy krajowe ogromnej większości państw członkowskich Rady Europy, jak i właściwe instrumenty międzynarodowe, rzeczywiście ewoluowały tak dalece, że w Europie (i poza nią) istnieje szeroko zakrojony konsensus co do potrzeby uznania prawa jednostki do dostępu do informacji będących w posiadaniu państwa z myślą o wsparciu społeczeństwa w formułowaniu poglądów w kwestiach leżących w interesie ogółu.
(v) Podejście Trybunału do możliwości zastosowania art. 10
149Na tle nakreślonych powyżej okoliczności Trybunał nie uważa, by nie było możliwe interpretowanie art. 10 ust. 1 Konwencji jako przepisu obejmującego prawo dostępu do informacji.
150Trybunał ma świadomość wagi pewności prawa w przypadku prawa międzynarodowego oraz argumentu, że od państw nie można wymagać wdrożenia międzynarodowego obowiązku, na który nie wyraziły zgody. Trybunał uważa, że w interesie pewności prawa, przewidywalności i równości przed prawem leży, by nie odchodził on, bez istotnego powodu, od precedensów ustalonych w poprzednich sprawach (zob. Mamatkulov i Askarov, op. cit., § 121 oraz Chapman przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], nr 27238/95, § 70, ETPCz 2001‑I). Jako że Konwencja stanowi przede wszystkim system ochrony praw człowieka, należy mieć na względzie zmieniające się warunki w Układających się Państwach, a Trybunał musi odpowiadać, przykładowo, na wszelką postępującą konwergencję w odniesieniu do standardów, które należy osiągnąć (zob. Biao przeciwko Danii [WI], nr 38590/10, § 131, 24 maja 2016 r.).
151Z badania orzecznictwa instytucji Konwencji, przedstawionego w paragrafach 127–132 powyżej, wynika, że zaszła dostrzegalna zmiana na rzecz uznawania, z zastrzeżeniem określonych warunków, prawa do wolności informacji jako nieodzownego elementu wolności otrzymywania i przekazywania informacji zapisanej w art. 10 Konwencji.
152Trybunał zauważa ponadto, że ta zmiana jest również odzwierciedlona w stanowisku przyjętym przez międzynarodowe organy praw człowieka, łączącym prawo strażników interesu publicznego do dostępu do informacji z ich prawem do przekazywania informacji oraz z prawem ogółu społeczeństwa do otrzymywania informacji i idei (zob. paragrafy 39–42 i 143 powyżej).
153Ponadto równie ważne jest, że z informacji dostępnych Trybunałowi wynika, że niemal wszystkie z badanych trzydziestu jeden państw członkowskich Rady Europy przyjęły przepisy w zakresie wolności informacji. Kolejnym czynnikiem świadczącym o porozumieniu w tym kontekście jest istnienie konwencji o dostępie do dokumentów urzędowych.
154W świetle tych zmian oraz w odpowiedzi na postępującą konwergencję w zakresie oczekiwanych standardów ochrony praw człowieka Trybunał uznaje za właściwe wyjaśnienie zasad przedstawionych w sprawie Leander w okolicznościach takich jak rozpatrywane w przedmiotowej sprawie.
155Przedmiot i cel Konwencji jako instrumentu na rzecz ochrony praw człowieka wymagają, by jej postanowienia były interpretowane i stosowane w taki sposób, by zapewniane przez nią prawa były praktyczne i skuteczne, nie zaś teoretyczne i iluzoryczne (zob. Soering, op. cit., § 87). Jak to wyraźnie ilustrują aktualne orzecznictwo Trybunału oraz orzeczenia innych organów praw człowieka, uznanie, że prawo dostępu do informacji w żadnych okolicznościach nie może wchodzić w zakres zastosowania art. 10 Konwencji, doprowadziłoby do sytuacji, w których wolność „otrzymywania i przekazywania” informacji byłaby naruszona w taki sposób i do tego stopnia, że godziłoby to w samą istotę wolności wyrażania opinii. W ocenie Trybunału w okolicznościach, gdy dostęp do informacji ma kluczowe znaczenie dla wykonania prawa skarżącego do otrzymywania i przekazywania informacji, odmowa udostępnienia takich informacji może stanowić ingerencję w to prawo. Zasada zapewniania przestrzegania praw wynikających z Konwencji w sposób praktyczny i skuteczny wymaga, by w takiej sytuacji skarżący mógł polegać na ochronie na mocy art. 10 Konwencji.
156Krótko mówiąc, nadszedł czas, by wyjaśnić te klasyczne zasady. Trybunał w dalszym ciągu uznaje, że „prawo do wolności otrzymywania informacji zasadniczo zakazuje rządowi wprowadzania ograniczeń w zakresie otrzymywania przez jednostkę informacji, jakich inni pragną lub mogą pragnąć jej udzielić”. Ponadto „prawa do otrzymywania informacji nie można interpretować jako nałożenia na państwo pozytywnego obowiązku gromadzenia i rozpowszechniania informacji z własnej inicjatywy”. Trybunał uważa ponadto, że art. 10 nie przyznaje jednostce prawa dostępu do informacji będących w posiadaniu władzy publicznej ani nie zobowiązuje rządu do przekazania jej takich informacji. Niemniej jednak, jak wynika z powyższej analizy, takie prawo bądź taki obowiązek mogą powstać, po pierwsze, gdy ujawnienie informacji zostało nakazane w drodze prawomocnego orzeczenia sądowego (co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie) oraz po drugie, w okolicznościach, gdy dostęp do informacji ma kluczowe znaczenie dla wykonania przez jednostkę jej prawa do wolności wyrażania opinii, zwłaszcza „wolności otrzymywania i przekazywania informacji” oraz gdy odmowa udzielenia takiego dostępu stanowi ingerencję w to prawo.
(vi) Kryteria progowe prawa dostępu do informacji będących w posiadaniu państwa
157Kwestia czy i w jakim zakresie odmowa udostępnienia informacji stanowi ingerencję w prawa skarżącego do wolności wyrażania opinii należy w każdej sprawie rozpatrywać indywidualnie i w świetle jej szczególnych okoliczności. Trybunał uważa, że najnowsze orzecznictwo przywołane powyżej (zob. paragrafy 131–32 powyżej) zapewnia wartościowe przykłady kryteriów, jakie należałoby uwzględnić, by bardziej szczegółowo określić zakres takiego prawa.
158Po pierwsze, warunkiem wstępnym musi być, by celem przyświecającym osobie wnioskującej o udostępnienie informacji będących w posiadaniu władzy publicznej było umożliwienie takiej osobie realizacji wolności „otrzymywania i przekazywania informacji i idei” innym osobom. Trybunał kładzie zatem nacisk na to, czy gromadzenie informacji było istotnym krokiem przygotowawczym w toku działań dziennikarskich bądź innej działalności sprzyjającej utworzeniu forum na potrzeby debaty publicznej lub stanowiącej istotną część takiej debaty (zob., mutatis mutandis, Társaság, op. cit., §§ 27–28 oraz Österreichische Vereinigung, op. cit., § 36).
159W tym kontekście można podkreślić, że w obszarze wolności prasy Trybunał uznaje, że „z uwagi na »obowiązki i odpowiedzialność« nierozerwalnie związane z wykonywaniem wolności wyrażania opinii ochrona przyznana na mocy art. 10 dziennikarzom w związku z dostarczaniem informacji na temat zagadnień leżących w interesie ogółu jest obwarowana warunkiem, że działają oni w dobrej wierze celem dostarczenia dokładnych i wiarygodnych informacji zgodnie z zasadą odpowiedzialnego dziennikarstwa” (zob. Goodwin przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 27 marca 1996 r., § 39, Reports 1996‑II; Fressoz i Roire przeciwko Francji [WI], nr 29183/95, § 54, ETPCz 1999‑I oraz Bladet Tromsø i Stensaas przeciwko Norwegii [WI], nr 21980/93, § 65, ETPCz 1999‑III). Te same kwestie znajdowałyby zastosowanie w przypadku organizacji pozarządowej pełniącej funkcję społecznego strażnika interesu publicznego (więcej na temat tego aspektu poniżej).
Z tego względu aby powołać się na art. 10, należy upewnić się, czy żądane informacje rzeczywiście były niezbędne do realizacji wolności wyrażania opinii (zob. Roşiianu, op. cit., § 63). Trybunał jest zdania, że uzyskanie dostępu do informacji byłoby uznawane za niezbędne, gdyby nieujawnienie ich uniemożliwiało bądź utrudniało realizowanie przez jednostkę jej prawa do wolności wyrażania opinii (zob. Társaság, op. cit., § 28), w tym wolności „otrzymywania i przekazywania informacji i idei” w sposób spójny z „obowiązkami i odpowiedzialnością”, jakie mogą wynikać z art. 10 ust. 2.
160Trybunał uznawał wcześniej, że odmowa udostępnienia informacji stanowiła ingerencję w prawo skarżących do otrzymywania i przekazywania informacji w sytuacjach, gdy żądane dane stanowiły „informacje faktyczne na temat stosowania środków inwigilacji elektronicznej” (zob. Youth Initiative for Human Rights, op. cit., § 24), „informacje dotyczące skargi konstytucyjnej” oraz informacje „na temat sprawy o znaczeniu dla ogółu” (zob. Társaság, op. cit., §§ 37–38), „oryginalne źródła historyczne na potrzeby uprawnionych badań historycznych” (zob. Kenedi, op. cit., § 43) oraz decyzje dotyczące komisji ds. obrotu nieruchomościami (zob. Österreichische Vereinigung, op. cit., § 42), dużą wagę przywiązując do obecności określonych kategorii informacji uznawanych za leżące w interesie publicznym.
161Podtrzymując to podejście, Trybunał uznaje, że dla zaistnienia potrzeby ujawnienia na mocy Konwencji żądane informacje, dane bądź dokumenty muszą co do zasady spełniać kryterium interesu publicznego. Taka potrzeba może istnieć na przykład wówczas, gdy ujawnienie zapewnia przejrzystość w kwestii prowadzenia spraw publicznych i spraw leżących w interesie społeczeństwa w ujęciu ogólnym i tym samym umożliwia ogółowi społeczeństwa uczestniczenie w zarządzaniu publicznym.
162Trybunał podkreślił, że definicja tego, co może stanowić przedmiot interesu publicznego, będzie uzależniona od okoliczności każdej sprawy. Interes publiczny odnosi się do kwestii, które wpływają na ogół społeczeństwa do takiego stopnia, że może się on nimi w sposób uzasadniony interesować, kwestii, które przykuwają jego uwagę bądź które w znacznym zakresie są dla niego źródłem obaw, zwłaszcza wpływając na dobrostan obywateli lub życie społeczności. Podobnie jest w przypadku kwestii, które mogą budzić znaczne kontrowersje, a dotyczą istotnego zagadnienia społecznego lub problemu, co do którego poinformowanie społeczeństwa leżałoby w jego interesie. Interes publiczny nie może sprowadzać się do pragnienia poznania informacji o życiu prywatnym innych osób bądź do pogoni za sensacją czy nawet wścibstwa. Aby upewnić się, czy dana publikacja odnosi się do sprawy istotnej dla ogółu, należy ocenić publikację jako całość, uwzględniając kontekst, w którym występuje (zob. Couderc i Hachette Filipacchi Associés przeciwko Francji [WI], nr 40454/07, §§ 97 do 103, ETPCz 2015 (fragmenty), z dalszymi odwołaniami).
163W tym kontekście znaczenie ma uprzywilejowana pozycja przyznana przez Trybunał w orzecznictwie wypowiedziom politycznym i debacie na temat spraw leżących w interesie publicznym. Uzasadnienie pozostawienia w art. 10 ust. 2 Konwencji niewielkiego marginesu ograniczeń co do takich wypowiedzi (zob. Lingens przeciwko Austrii, 8 lipca 1986 r., §§ 38 i 41, Seria A nr 103 oraz Sürek przeciwko Turcji (nr 1) [WI], nr 26682/95, § 61, ETPCz 1999-IV) również przemawia na korzyść przyznania na mocy art. 10 ust. 1 prawa dostępu do takich informacji będących w posiadaniu władz publicznych.
164Logiczną konsekwencją dwóch określonych powyżej kryteriów – z których jeden dotyczy celu wniosku o udostępnienie informacji, zaś drugi charakteru żądanych informacji – jest szczególne znaczenie roli jednostki poszukującej informacji w „otrzymywaniu i przekazywaniu” jej społeczeństwu. Z tego względu w ocenie, czy odmawiając udostępnienia określonych dokumentów, pozwane państwo ingerowało w prawa skarżących wynikające z art. 10, Trybunał przywiązywał wcześniej szczególną wagę do roli skarżącego jako dziennikarza (zob. Roşiianu, op. cit., § 61) lub społecznego strażnika interesu publicznego bądź organizacji pozarządowej, której działalność odnosi się do kwestii leżących w interesie publicznym (zob. Társaság, § 36; Österreichische Vereinigung, § 35; Youth Initiative for Human Rights, § 20 oraz Guseva, § 41, wszystkie cytowane powyżej).
165Choć art. 10 gwarantuje wolność wyrażania opinii „wszystkim”, praktyką Trybunału jest uznawanie istotnej roli, jaką prasa odgrywa w społeczeństwie demokratycznym (zob. De Haes i Gijsels przeciwko Belgii, 24 lutego 1997 r., § 37, Reports 1997‑I), oraz szczególnej pozycji dziennikarzy w tym kontekście. Trybunał uznawał, że zabezpieczenia gwarantowane prasie są szczególnie istotne (zob. Goodwin, op. cit., § 39 oraz Observer i Guardian przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 26 listopada 1991 r., § 59, Seria A nr 216). Istotna rola mediów w ułatwianiu społeczeństwu korzystania z prawa do otrzymywania i przekazywania informacji i idei oraz promowaniu go była kilkukrotnie uznawana przez Trybunał, jak niżej:
„Obowiązkiem prasy jest przekazywanie – w sposób zgodny z jej obowiązkami i odpowiedzialnością – informacji i idei odnoszących się do wszystkich spraw leżących w interesie publicznym. Prasa nie tylko ma zadanie przekazywania takich informacji i idei: społeczeństwo ma również prawo je otrzymywać. W przeciwnym razie prasa nie miałaby możliwości pełnienia swojej kluczowej roli „strażnika interesu publicznego” (zob. Bladet Tromsø i Stensaas przeciwko Norwegii [WI], nr 21980/93, §§ 59 i 62, ETPCz 1999-III)”.
166Trybunał uznał ponadto, że funkcja tworzenia różnych platform debaty publicznej nie ogranicza się do prasy, ale może również być realizowana między innymi przez organizacje pozarządowe, których działalność stanowi istotny element rzeczowej debaty publicznej. Trybunał przyjął, że gdy organizacja pozarządowa zwraca uwagę na kwestie leżące w interesie publicznym, pełni rolę strażnika interesu publicznego o znaczeniu podobnym do roli odgrywanej przez prasę (zob. Animal Defenders International przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], nr 48876/08, § 103, ETPCz 2013 (fragmenty)) i można ją określić mianem społecznego „strażnika interesu publicznego”, wymagającego podobnej ochrony na mocy Konwencji co prasa (ibid.; Társaság, op. cit., § 27 oraz Youth Initiative for Human Rights, op. cit., § 20). Trybunał uznał, że społeczeństwo obywatelskie wnosi istotny wkład w debatę na temat spraw publicznych (zob. na przykład Steel i Morris przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, nr 68416/01, § 89, ETPCz 2005‑II oraz Társaság, § 38, op. cit.).
167Sposób realizacji działań strażników interesu publicznego może mieć istotny wpływ na właściwe funkcjonowanie społeczeństwa demokratycznego. W interesie społeczeństwa demokratycznego leży umożliwienie prasie wykonywania jej istotnej roli „strażnika interesu publicznego” poprzez przekazywanie informacji na temat spraw leżących w interesie publicznym (zob. Bladet Tromsø i Stensaas, op. cit., § 59), jak również umożliwienie tego organizacjom pozarządowym monitorującym funkcjonowanie państwa. Zważywszy że prawidłowe informacje to narzędzie, jakim się posługują, dla osób i organizacji sprawujących funkcje strażników interesu publicznego uzyskanie dostępu do informacji jest często niezbędne do wykonywania ich zadania przekazywania informacji na temat spraw leżących w interesie publicznym. Przeszkody tworzone po to, by utrudnić dostęp do informacji, mogą skutkować uniemożliwieniem osobom pracującym w mediach bądź pokrewnych obszarach skutecznego wykonywania ich roli „strażników interesu publicznego” oraz mogą mieć negatywny wpływ na ich zdolność do przekazywania prawidłowych i rzetelnych informacji (zob. Társaság, op. cit., § 38).
168Trybunał uważa zatem za istotny czynnik to, czy osoba żąda dostępu do informacji z myślą o informowaniu ogółu społeczeństwa w charakterze „strażnika interesu publicznego”. Nie oznacza to jednak, że prawo dostępu do informacji powinno mieć zastosowanie wyłącznie do organizacji pozarządowych i prasy. Trybunał przypomina, że wysoki poziom ochrony obejmuje również badaczy akademickich (zob. Başkaya i Okçuoğlu przeciwko Turcji [WI], nr 23536/94 i 24408/94, §§ 61–67, ETPCz 1999‑IV; Kenedi, op. cit., § 42 oraz Gillberg, op. cit., § 93) i autorów literatury poświęconej sprawom leżącym w interesie publicznym (zob. Chauvy i Inni przeciwko Francji, nr 64915/01, § 68, ETPCz 2004‑VI oraz Lindon, Otchakovsky-Laurens i July przeciwko Francji [WI], nr 21279/02 i 36448/02, § 48, ETPCz 2007‑IV). Trybunał pragnie również zauważyć, że z uwagi na istotną rolę internetu w zwiększaniu dostępu ogółu społeczeństwa do aktualności oraz ułatwianiu rozpowszechniania informacji (zob. Delfi AS przeciwko Estonii [WI], nr 64569/09, § 133, ETPCz 2015) funkcja blogerów i popularnych użytkowników mediów społecznościowych również może być podobna do roli „strażników interesu publicznego” pod względem ochrony zagwarantowanej na mocy art. 10.
169Dochodząc do wniosku, że odmowa dostępu stanowiła naruszenie art. 10, Trybunał uwzględniał wcześniej fakt, że żądane informacje były „gotowe i dostępne” i nie wymagały od rządu gromadzenia żadnych danych (zob. Társaság, op. cit., § 36 oraz, a contrario, Weber przeciwko Niemcom (dec.), nr 70287/11, § 26, 6 stycznia 2015 r.). Z drugiej strony Trybunał oddalił powołanie się władz krajowych na przewidywaną trudność zgromadzenia informacji jako podstawę odmowy dostarczenia skarżącej dokumentów, gdy taka trudność wynikała z praktyki samych władz (zob. Österreichische Vereinigung, op. cit., § 46).
170W świetle przywołanego powyżej orzecznictwa i mając również na uwadze brzmienie art. 10 ust. 1 (mianowicie słowa „bez ingerencji władz publicznych”), Trybunał jest zdania, że fakt, iż żądane informacje są gotowe i dostępne, powinien stanowić istotne kryterium ogólnej oceny podczas rozpatrywania, czy odmowę dostarczenia informacji można uznać za „ingerencję” w wolność „otrzymywania i przekazywania informacji” chronioną tym postanowieniem.
(vii) Zastosowanie tych kryteriów w niniejszej sprawie
171Skarżąca organizacja podniosła, że przysługiwało jej wynikające z art. 10 prawo otrzymania dostępu do żądanych informacji, ponieważ celem wniosku było przeprowadzenie badania na poparcie propozycji reformy systemu obrońców publicznych oraz poinformowanie opinii publicznej o kwestii leżącej w interesie ogółu (zob. paragraf 95 powyżej). Rząd utrzymywał jednak, że rzeczywistym celem badania było zdyskredytowanie istniejącego systemu obrońców publicznych (zob. paragraf 85 powyżej).
172Trybunał jest przekonany, że skarżąca organizacja pozarządowa działała z zamiarem realizacji prawa do przekazywania informacji na temat sprawy leżącej w interesie publicznym i w tym celu żądała dostępu do informacji.
173Trybunał zauważa ponadto stanowisko Rządu, że żądane informacje, zwłaszcza nazwiska prawników wyznaczanych na obrońców publicznych, nie były w żadnym wypadku niezbędne do wyciągnięcia wniosków i publikacji ustaleń dotyczących wydajności systemu obrońców publicznych. W rezultacie w opinii Rządu nieujawnienie danych osobowych nie utrudniło skarżącej organizacji pozarządowej uczestnictwa w debacie publicznej (zob. paragraf 77 powyżej). Rząd podważył również użyteczność imiennych informacji, podnosząc, że anonimowo przetworzone wyciągi z przedmiotowej dokumentacji zaspokoiłyby potrzeby skarżącej organizacji pozarządowej (zob. paragraf 84 powyżej).
174Skarżąca organizacja pozarządowa wniosła, że nazwiska obrońców publicznych oraz liczba przypadków wyznaczenia każdego z nich stanowiły informacje wymagane do zbadania i ustalenia nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu (zob. paragraf 96 powyżej). Skarżąca organizacja pozarządowa podniosła, że zasadniczym aspektem jej publikacji na temat wydajności systemu obrońców publicznych były rzekome nierówności w wyznaczaniu.
175W opinii Trybunału bezsprzeczne jest, że informacje, które skarżąca organizacja pozarządowa chciała uzyskać od jednostek policji, mieściły się w zakresie przedmiotowym jej badania. Na poparcie swoich argumentów skarżąca pragnęła uzyskać imienne informacje na temat poszczególnych prawników, aby wykazać wszelkie powtarzające się wzorce wyznaczania. Gdyby skarżąca organizacja pozarządowa ograniczyła swoje zapytanie do zanonimizowanych informacji, jak sugerował Rząd, najprawdopodobniej nie byłaby w stanie przedstawić możliwych do sprawdzenia wyników na poparcie swojej krytyki obecnego systemu. Ponadto, co się tyczy kompletności bądź poziomu istotności informacji będących przedmiotem sporu, Trybunał zauważa, że celem wniosku o udostępnienie danych było objęcie całego państwa, z uwzględnieniem wszystkich jednostek policji. Odmowa udzielenia informacji przez dwie jednostki policji stanowiła przeszkodę dla sporządzenia i opublikowania w pełni kompleksowego badania. Można zatem w sposób rozsądny stwierdzić, że bez przedmiotowych informacji skarżąca nie była w stanie wnieść w debatę publiczną wkładu opartego na prawidłowych i rzetelnych informacjach. Informacje te były zatem „niezbędne”, w rozumieniu paragrafu 159 powyżej, dla wykonania przez skarżącą jej prawa do wolności wyrażania opinii.
176Co do charakteru informacji, Trybunał zauważa, że władze krajowe w żaden sposób nie oceniły charakteru żądanych informacji pod względem potencjalnego interesu publicznego i zwróciły uwagę wyłącznie na status obrońców publicznych wynikający z ustawy o danych. Ustawa ta dopuszczała bardzo ograniczone wyjątki od ogólnej zasady nieujawniania danych osobowych. Po ustaleniu przez władze krajowe, że obrońcy publiczni nie mieścili się w kategorii „innych osób wykonujących obowiązki publiczne”, co w tym konkretnym kontekście stanowiło jedyny właściwy wyjątek, nie było możliwe zbadanie przez nie charakteru informacji pod kątem potencjalnego interesu publicznego.
177Trybunał zauważa, że to podejście pozbawiało jakiegokolwiek znaczenia oparte na interesie publicznym uzasadnienie, na które powoływała się skarżąca. W opinii Trybunału informacja o wyznaczaniu obrońców publicznych miała charakter bardzo silnie związany z interesem publicznym, niezależnie od tego, czy na mocy właściwego prawa krajowego można było zakwalifikować obrońców publicznych do kategorii „innych osób wykonujących obowiązki publiczne”.
178Co się tyczy roli skarżącej organizacji pozarządowej, strony zgadzają się co do tego, że rozpatrywana sprawa dotyczy uznanej organizacji interesu publicznego działającej na rzecz rozpowszechniania informacji na temat zagadnień dotyczących praw człowieka i państwa prawa. Jej profesjonalne stanowisko w sprawach, którymi się zajmuje, ani działanie na rzecz szerszego interesu publicznego nie były nigdy kwestionowane. Trybunał nie widzi podstaw, by wątpić, że przedmiotowe badanie zawierało informacje, których przekazania społeczeństwu skarżąca organizacja pozarządowa się podjęła i które społeczeństwo miało prawo otrzymać. Trybunał jest ponadto przekonany, że dostęp do żądanych informacji był skarżącej niezbędny do realizacji tego zadania.
179Wreszcie Trybunał zauważa, że informacje były gotowe i dostępne; oraz przed Trybunałem nie podnoszono, że ujawnienie ich byłoby dla władz szczególnie uciążliwe (por. odmiennie Weber, op. cit.).
(viii) Podsumowanie
180Podsumowując, informacje, które skarżąca organizacja pozarządowa chciała uzyskać od właściwych jednostek policji, były niezbędne do przeprowadzenia badania na temat funkcjonowania systemu obrońców publicznych, które skarżąca – działająca w charakterze pozarządowej organizacji zajmującej się prawami człowieka – realizowała, aby wnieść wkład w dyskusję na temat zagadnienia w sposób oczywisty leżącego w interesie publicznym. Odmawiając dostępu do żądanych informacji, które były gotowe i dostępne, władze krajowe uniemożliwiły skarżącej organizacji pozarządowej realizację wolności otrzymywania i przekazywania informacji w sposób uderzający w samą istotę praw przysługujących skarżącej na mocy art. 10. W związku z tym należy uznać, że doszło do ingerencji w prawo chronione tym postanowieniem, które ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Należy zatem oddalić sprzeciw rządu, jakoby skarga skarżącej była niezgodna ratione materiae.
b) Czy ingerencja była uzasadniona
181Aby ingerencja w prawo skarżącej organizacji pozarządowej do wolności wyrażania opinii była uzasadniona, musi być „przewidziana przez ustawę”, służyć realizacji co najmniej jednego uprawnionego celu wymienionego w art. 10 ust. 2 i być „niezbędna w społeczeństwie demokratycznym”.
(i) Zgodność z prawem
182Trybunał zauważa, że strony nie zgadzały się co do tego, czy ingerencja w przysługującą skarżącej organizacji pozarządowej wolność wyrażania opinii była „przewidziana przez ustawę”. Skarżąca organizacja powołała się na art. 19 ust. 4 ustawy o danych i podniosła, że w tym przepisie wyraźnie przewidziano ujawnienie danych osobowych „innych osób wykonujących obowiązki publiczne”, podczas gdy nie istniał przepis, który zabraniałby ujawniania nazwisk obrońców wyznaczanych z urzędu. Ze swojej strony Rząd powołał się na opinię inspektora ochrony danych oraz wyroki sądów krajowych, w których interpretowano art. 19 ust. 4 ustawy o danych w taki sposób, że obrońcy wyznaczeni z urzędu nie należeli do „innych osób wykonujących obowiązki publiczne”, zatem nie można było ujawnić ich danych osobowych. Zdaniem Rządu Trybunał powinien opierać się na faktach ustalonych przez sądy krajowe oraz na sposobie stosowania i wykładni przepisów przez te sądy.
183Trybunał zauważa, że różnica opinii stron w kwestii prawa właściwego wynika z odmiennych stanowisk co do sposobu definiowania obrońców publicznych w prawie krajowym. Zdaniem skarżącej organizacji pozarządowej należy ich klasyfikować jako „inne osoby wykonujące obowiązki publiczne”, natomiast Rząd podniósł, że należy ich uznawać za osoby prywatne, również w odniesieniu do ich działalności wykonywanej po wyznaczeniu przez władze publiczne.
184Jak Trybunał kilkukrotnie uznawał, nie jest jego zadaniem zajmowanie miejsca sądów krajowych i to do władz krajowych, zwłaszcza sądów, należy wykładnia i stosowanie prawa krajowego (zob. między innymi Rekvényi przeciwko Węgrom [WI], nr 25390/94, § 35, ETPCz 1999‑III). Do Trybunału nie należy również wyrażanie opinii w sprawie trafności metod wybranych przez ustawodawcę pozwanego państwa w celu uregulowania danej dziedziny. Jego zadanie jest ograniczone do rozstrzygnięcia, czy przyjęte metody oraz wywoływane przez nie skutki są zgodne z Konwencją (zob. Gorzelik i Inni przeciwko Polsce [WI], nr 44158/98, § 67, ETPCz 2004‑I).
185Trybunał zauważa, że Sąd Najwyższy szczegółowo przyjrzał się statusowi prawnemu obrońców wyznaczanych z urzędu i argumentom skarżącej organizacji pozarządowej dotyczącym ich obowiązków w zakresie zapewniania prawa do obrony, oraz stwierdził, iż nie stanowią oni „innych osób wykonujących obowiązki publiczne”. Wykładnia Sądu Najwyższego była zgodna z Zaleceniem parlamentarnego inspektora ochrony danych opublikowanym w 2006 r. (zob. paragraf 34 powyżej). Trybunał nie widzi powodu, by kwestionować interpretację Sądu Najwyższego, zgodnie z którą obrońcy publiczni nie mogą być uznawani za „inne osoby wykonujące obowiązki publiczne”, a art. 19 ust. 4 ustawy o danych zapewnia podstawę prawną zaskarżonej odmowy dostępu. Przedmiotowa ingerencja była zatem „przewidziana przez ustawę” w rozumieniu art. 10 ust. 2.
(ii) Uprawniony cel
186Trybunał zauważa, że to, czy ograniczenie przysługującej skarżącej organizacji pozarządowej wolności wyrażania opinii służyło uprawnionemu celowi ochrony innych osób, nie było przedmiotem sporu między stronami, a Trybunał nie widzi powodu, by uznawać inaczej.
(iii) Niezbędne w społeczeństwie demokratycznym
187Podstawowe zasady dotyczące tego, czy ingerencja w wolność wyrażania opinii jest „niezbędna w społeczeństwie demokratycznym” znajdują solidną podstawę w orzecznictwie Trybunału i zostały podsumowane w następujący sposób (zob. między innymi Hertel przeciwko Szwajcarii, 25 sierpnia 1998 r., § 46, Reports 1998‑VI; Steel i Morris, op. cit., § 87; Mouvement raëlien suisse przeciwko Szwajcarii [WI], nr 16354/06, § 48, ETPCz 2012 (fragmenty); Animal Defenders International, op. cit., § 100 oraz najbardziej aktualna Delfi, op. cit., § 131):
„(i) Wolność wyrażania opinii stanowi jeden z zasadniczych fundamentów społeczeństwa demokratycznego i jeden z podstawowych warunków jego postępu i samorealizacji każdej jednostki. Z zastrzeżeniem art. 10 ust. 2 ma ona zastosowanie nie tylko do »informacji« lub »idei«, które są przyjmowane korzystnie lub postrzegane jako nieszkodliwe lub obojętne, ale również takich, które mogą być obraźliwe, szokujące lub niepokojące. Takie są wymogi pluralizmu, tolerancji i otwartości umysłu, bez których nie istnieje »demokratyczne społeczeństwo«. Jak zauważono w art. 10 taka wolność wypowiedzi jest obwarowana wyjątkami, które jednak muszą być interpretowane w sposób ścisły, a potrzeba ograniczeń musi być ustalona w sposób przekonujący [...].
(ii) Przymiotnik »niezbędne« w rozumieniu art. 10 ust. 2 implikuje istnienie »naglącej społecznej potrzeby«. Układające się Państwa mają pewien margines oceny w ustalaniu, czy istnieje taka potrzeba, lecz towarzyszy mu kontrola europejska, obejmująca zarówno ustawodawstwo, jak i decyzje służące jego stosowaniu, nawet te wydane przez niezawisły sąd. Trybunał ma zatem prawo wydania ostatecznego orzeczenia w kwestii tego, czy »ograniczenie« da się pogodzić z wolnością wyrażania opinii chronioną art. 10.
(iii) Zadaniem Trybunału, wykonującego uprawnienia nadzorcze, nie jest zajmowanie miejsca właściwych organów krajowych, ale poddanie kontroli w świetle art. 10 decyzji, jaką organy te podjęły na podstawie przysługujących im uprawnień w zakresie oceny. Nie oznacza to, że nadzór ogranicza się do potwierdzenia, czy pozwane państwo wykonało swoje uznaniowe uprawnienie w sposób rozsądny, ostrożny i w dobrej wierze; zadaniem Trybunału jest przyjrzenie się zaskarżonej ingerencji w świetle całości sprawy i ustalenie, czy była »proporcjonalna względem uprawnionego celu, jakiemu służyła« oraz czy podstawy wskazane przez władze krajowe jako uzasadnienie są »istotne i dostateczne« [...]. Trybunał w takim działaniu musi upewnić się, że władze krajowe stosowały normy, które są zgodne z zasadami wpisanymi w art. 10, a ponadto polegały na możliwej do przyjęcia ocenie istotnych faktów [...]”.
188Trybunał zauważa, że centralną kwestią leżącą u podstaw skargi skarżącej organizacji pozarządowej jest to, że żądane informacje zostały uznane przez władze za dane osobowe niepodlegające ujawnieniu. Wynika to z tego, że na mocy węgierskiego prawa pojęcie danych osobowych obejmuje wszelkie informacje, które umożliwiają ustalenie tożsamości osoby. Takie informacje nie podlegają ujawnieniu, chyba że taka możliwość została wyraźnie przewidziana przez ustawę bądź takie informacje były związane z wykonywaniem funkcji w organach miejsko-gminnych lub rządowych (państwowych) lub dotyczyły innych osób wykonujących obowiązki publiczne. Jako że orzeczenie Sądu Najwyższego wyłączało obrońców publicznych z kategorii „innych osób wykonujących obowiązki publiczne”, skarżąca organizacja pozarządowa nie miała na gruncie prawa możliwości twierdzić, że ujawnienie informacji było niezbędne do pełnienia przez nią roli strażnika interesu publicznego.
189W tym względzie skarżąca organizacja pozarządowa utrzymywała, że brak było uzasadnienia dla nieujawnienia informacji dotyczących wyznaczania obrońców publicznych, z których usług organy publiczne korzystają w ramach finansowanego ze środków państwa systemu, nawet w obliczu kwestii prywatności przedstawionych przez rząd.
190Rząd podniósł z kolei, że taka szeroka interpretacja pojęcia „inne osoby wykonujące obowiązki publiczne” jak zasugerowana przez skarżącą organizację pozarządową mogłaby prowadzić do unieważnienia wszelkiej ochrony życia prywatnego obrońców publicznych (zob. paragraf 83 powyżej).
191Trybunał przypomina, że ujawnienie informacji dotyczących życia prywatnego danej osoby wchodzi w zakres art. 8 ust. 1 (zob. Leander, op. cit., § 48). Zwraca w tym kontekście uwagę, że pojęcie „życia prywatnego” to koncepcja szeroka, niepoddająca się wyczerpującej definicji (zob. S. i Marper przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], nr 30562/04 i 30566/04, § 66, ETPCz 2008 oraz Pretty przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, nr 2346/02, § 61, ETPCz 2002‑III). Obejmuje fizyczną i psychologiczną integralność osoby. Może ono zatem obejmować wiele aspektów fizycznej i społecznej tożsamości danej osoby. Takie elementy jak, na przykład, tożsamość płciowa, imię i nazwisko oraz orientacja seksualna i życie seksualne należą do sfery prywatnej chronionej art. 8 (zob. S. i Marper, op. cit., § 66 oraz Pretty, op. cit., § 61, z dalszymi odwołaniami). Życie prywatne może również obejmować działalność o charakterze zawodowym bądź biznesowym (zob. Niemietz przeciwko Niemcom, 16 grudnia 1992 r., § 29, Seria A nr 251‑B). Trybunał uznał także, że istnieje pewna sfera interakcji osoby z innymi osobami, nawet w kontekście publicznym, która może mieścić się w zakresie „życia prywatnego” (zob. Couderc i Hachette Filipacchi Associés, op. cit., § 83).
192W kontekście danych osobowych Trybunał powoływał się wcześniej na Konwencję Rady Europy z dnia 28 stycznia 1981 r. o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych (zob. paragraf 54 powyżej), której celem jest „zapewnienie każdej osobie fizycznej [...] poszanowania jej praw i podstawowych wolności na terytorium każdej ze stron konwencji, a w szczególności jej prawa do prywatności w związku z automatycznym przetwarzaniem dotyczących jej danych osobowych” (art. 1). Dane osobowe zdefiniowano w art. 2 jako „każdą informację dotyczącą osoby fizycznej o określonej tożsamości lub dającej się zidentyfikować” (zob. Amann przeciwko Szwajcarii [WI], nr 27798/95, § 65, ETPCz 2000-II). Trybunał wskazał przykłady danych osobowych odnoszących się do najbardziej intymnych i osobistych aspektów osoby, takich jak stan zdrowia (zob. Z przeciwko Finlandii, 25 lutego 1997 r., §§ 96–97, Reports 1997‑I, w kwestii statusu nosiciela HIV, oraz M.S. przeciwko Szwecji, 27 sierpnia 1997 r., § 47, Reports 1997‑IV, w kwestii dokumentacji zawierającej informacje o aborcji), stosunek do religii (zob., w kontekście wolności religii, Sinan Işık przeciwko Turcji, nr 21924/05, §§ 42–53, ETPCz 2010) oraz orientacja seksualna (zob. Lustig-Prean i Beckett przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, nr 31417/96 i 32377/96, § 82, 27 września 1999 r.), uznając, że takie kategorie danych stanowią szczególne elementy życia prywatnego wchodzące w zakres chroniony na mocy art. 8 Konwencji.
193Podczas ustalania, czy dane osobowe przechowywane przez władze były powiązane z korzystaniem przez odpowiednich obrońców publicznych z ich prawa do poszanowania życia prywatnego, Trybunał w należyty sposób uwzględni szczególny kontekst (zob. S. i Marper, op. cit., § 67). Istnieje szereg elementów, które są istotne przy ocenie, czy działania podejmowane poza domem lub prywatną posiadłością danej osoby mają wpływ na jej życie prywatne. Jako że istnieją przypadki, gdy ludzie świadomie bądź celowo angażują się w działania, które są lub mogą być rejestrowane lub podawane do wiadomości publicznej, uzasadnione oczekiwania osoby co do prywatności mogą być istotnym, choć niekoniecznie decydującym, czynnikiem oceny (zob. P.G. i J.H. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, nr 44787/98, § 57, ETPCz 2001‑IX).
194W przedmiotowej sprawie żądane informacje obejmowały nazwiska obrońców publicznych oraz liczbę przypadków, w których wyznaczono ich na obrońców w określonych jurysdykcjach. Zdaniem Trybunału wniosek o podanie tych nazwisk, choć stanowiły one dane osobowe, odnosił się przede wszystkim do prowadzenia działalności zawodowej w kontekście publicznego postępowania. W tym sensie działalności zawodowej obrońców publicznych nie można uznawać za sprawę prywatną. Co więcej, żądane informacje nie dotyczyły działań ani decyzji podejmowanych przez obrońców publicznych w związku z wykonywaniem ich zadań jako zastępców procesowych ani konsultacji z klientami. Rząd nie wykazał, że ujawnienie informacji, o które skarżąca wnioskowała na potrzeby analizy, mogło wpłynąć na korzystanie przez obrońców publicznych z ich prawa do poszanowania życia prywatnego w rozumieniu art. 8 Konwencji.
195Trybunał uznaje ponadto, że ujawnienie nazwisk obrońców publicznych oraz liczby przypadków wyznaczenia każdego z nich nie sprawiłoby, że staliby się przedmiotem uwagi opinii publicznej w stopniu wyższym niż mogli przewidywać, rejestrując się jako obrońcy publiczni (por. Peck przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, nr 44647/98, § 62, ETPCz 2003‑I). Nie ma powodu, by przypuszczać, że informacje dotyczące nazwisk obrońców publicznych oraz ich wyznaczania nie mogły być znane opinii publicznej za pośrednictwem innych środków, takich jak informacje zawarte w wykazie jednostek świadczących pomoc prawną, terminarzu rozpraw sądowych oraz rozpraw w sądach powszechnych, choć jasne jest, że nie były one zgromadzone w czasie prowadzenia badania.
196W tym kontekście charakter i skala interesów przywołanych przez Rząd w odniesieniu do art. 8 Konwencji nie uzasadniały zastosowania tego postanowienia i powołania się na nie przy dokonywaniu wyważenia względem praw skarżącej organizacji pozarządowej chronionych art. 10 ust. 1 (por. Couderc i Hachette Filipacchi Associés, § 91; Axel Springer AG, § 87, obie cytowane powyżej; Von Hannover przeciwko Niemcom (nr 2) [WI], nr 40660/08 i 60641/08, § 106, ETPCz 2012 oraz Perinçek przeciwko Szwajcarii [WI], nr 27510/08, §§ 227–28, ETPCz 2015 (fragmenty)). Niemniej jednak art. 10 nie gwarantuje nieograniczonej wolności wyrażania opinii; jak już stwierdzono w paragrafie 188 powyżej, ochrona prywatnych interesów obrońców publicznych stanowi uprawniony cel dopuszczający ograniczenie wolności wyrażania opinii zgodnie z ust. 2 tego postanowienia. Istotnym zagadnieniem jest zatem, czy środki zastosowane w celu ochrony tych interesów były proporcjonalne względem celu, jaki miał zostać osiągnięty.
197Trybunał zauważa, że zakres przedmiotowy badania odnosił się do wydajności systemu obrońców publicznych (zob. paragrafy 15–16 powyżej). Kwestia ta była ściśle związana z prawem do rzetelnego procesu, które jest podstawowym prawem uznanym w węgierskim systemie prawnym (zob. paragraf 33 powyżej) oraz nadrzędnym prawem zagwarantowanym na mocy Konwencji. W rzeczy samej wszelką krytykę bądź wszelkie sugerowane usprawnienia w zakresie służby tak bezpośrednio związanej z prawami do rzetelnego procesu należy uznawać za przedmiot uzasadnionego zainteresowania publicznego. W swoim badaniu skarżąca organizacja pozarządowa pragnęła przeanalizować teorię, że wzorzec powtarzającego się wyznaczania tych samych prawników jest dysfunkcyjny, podając w wątpliwość prawidłowe funkcjonowanie systemu wyznaczania obrońców. Twierdzenie, że system pomocy prawnej może być stronniczy sam w sobie, ponieważ policja systematycznie wybiera obrońców publicznych z tej samej puli prawników – a ci nie są wówczas skłonni kwestionować ustaleń dochodzeń policyjnych, by nie pominięto ich w przypadku kolejnego wyznaczania – rzeczywiście budzi uzasadnioną obawę. Potencjalne skutki wyznaczania prawników przez policję na prawa do obrony Trybunał uznał już w sprawie Martin (op. cit.). Jako że rozpatrywana kwestia sięga zatem samej istoty prawa wynikającego z Konwencji, Trybunał jest przekonany, że skarżąca organizacja pozarządowa zamierzała wnieść wkład w debatę na temat sprawy leżącej w interesie publicznym (zob. paragrafy 164–65 powyżej). Odmowa spełnienia żądania skutecznie uniemożliwiła skarżącej organizacji pozarządowej wniesienie wkładu w debatę publiczną na temat kwestii leżącej w interesie ogółu.
198Uwzględniając kwestie przedstawione w paragrafach 194–196, Trybunał nie uznaje, że spełnienie wniosku skarżącej organizacji pozarządowej miałoby negatywny wpływ na prawa do prywatności przysługujące obrońcom publicznym. Choć wniosek o udostępnienie informacji rzeczywiście dotyczył danych osobowych, nie obejmował informacji spoza domeny publicznej. Jak wspomniano powyżej, odnosił się on wyłącznie do informacji o charakterze statystycznym dotyczących liczby przypadków, gdy dane osoby zostały wyznaczone do reprezentowania oskarżonych w publicznych postępowaniach karnych w ramach krajowego systemu pomocy prawnej finansowanego ze środków publicznych.
199Właściwa węgierska ustawa, w wykładni właściwych sądów krajowych, wykluczała jakąkolwiek konstruktywną ocenę przysługujących skarżącej na mocy art. 10 Konwencji praw do wolności wyrażania opinii, w sytuacji, gdy ograniczenia proponowanej przez skarżącą organizację pozarządową publikacji – która miała na celu wniesienie wkładu w debatę na temat sprawy leżącej w interesie ogółu – wymagały szeroko zakrojonej kontroli.
200W świetle powyższego Trybunał uznaje, że argumenty podniesione przez Rząd, skądinąd istotne, nie były dostateczną podstawą, by uznać, że zaskarżona ingerencja była „niezbędna w społeczeństwie demokratycznym”. Trybunał uważa przede wszystkim, że – niezależnie od marginesu oceny pozwanego państwa – nie istniała rozsądna proporcja między zaskarżonym środkiem a uprawnionym celem, jakiemu ten środek służył.
W związku z powyższym doszło do naruszenia art. 10 Konwencji.
201Art. 41 Konwencji stanowi:
„Jeśli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie Konwencji lub jej Protokołów, oraz jeśli prawo wewnętrzne zainteresowanej Wysokiej Układającej się Strony pozwala tylko na częściowe usunięcie konsekwencji tego naruszenia, Trybunał orzeka, gdy zachodzi taka potrzeba, słuszne zadośćuczynienie pokrzywdzonej stronie”.
202Skarżąca organizacja pozarządowa nie zgłosiła żadnego roszczenia tytułem zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową. Zażądała jednak 215 euro (EUR) tytułem zadośćuczynienia za szkodę majątkową. Ta suma odpowiada kwocie, której zapłatę nakazano skarżącej organizacji pozarządowej na rzecz pozwanych jednostek policji tytułem kosztów prawnych w postępowaniach krajowych.
203Rząd zakwestionował to roszczenie.
204Trybunał przyjmuje, że istnieje związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem i domniemaną szkodą majątkową; z tego względu przyznaje pełną żądaną kwotę. Zauważa, że skarżąca nie wnosiła o ujawnienie żądanych informacji.
205Skarżąca organizacja pozarządowa zażądała kwoty 6400 EUR powiększonej o 27% podatku VAT z tytułu kosztów prawnych poniesionych przed Trybunałem. Powyższa kwota odpowiada kosztom 64 godzin pracy prawników według godzinowej stawki w wysokości 100 EUR powiększonej o podatek VAT, w tym 4 godzin konsultacji, 6 godzin na zapoznanie się z aktami, 16 godzin na przeanalizowanie orzecznictwa Trybunału, 30 godzin na sporządzenie stanowisk oraz 8 godzin na przygotowanie rozprawy przed Wielką Izbą i uczestnictwo w tej rozprawie.
Ponadto skarżąca organizacja pozarządowa zażądała kwoty 2475 EUR tytułem kosztów podróży i zakwaterowania w związku z rozprawą.
Łączna kwota roszczenia skarżącej organizacji pozarządowej z tytułu kosztów i wydatków wyniosła 8875 EUR, powiększone w stosownych przypadkach o podatek VAT.
206Rząd zakwestionował to roszczenie.
207Zgodnie z orzecznictwem Trybunału skarżącemu przysługuje prawo do zwrotu poniesionych kosztów i wydatków wówczas, gdy wykazał, że były one rzeczywiście i koniecznie poniesione oraz uzasadnione co do wysokości. W niniejszej sprawie, uwzględniając posiadaną dokumentację oraz powyższe kryteria, Trybunał uznaje, że uzasadnione będzie przyznanie pełnej żądanej kwoty, tj. 8875 EUR.
208Trybunał za słuszne uznaje wyznaczenie wysokości odsetek za zwłokę na podstawie marginalnej stopy procentowej Europejskiego Banku Centralnego powiększonej o trzy punkty procentowe.
1Dołącza zastrzeżenie wstępne Rządu do przedmiotu skargi i oddala je, większością głosów;
2Uznaje skargę, większością głosów, za dopuszczalną;
3Orzeka, piętnastoma głosami do dwóch, że art. 10 Konwencji został naruszony;
4Orzeka, piętnastoma głosami do dwóch,
a) że pozwane państwo winno, w terminie trzech miesięcy, uiścić na rzecz skarżącej organizacji pozarządowej następujące kwoty, przeliczone na walutę pozwanego państwa według kursu obowiązującego w dniu płatności:
(i) 215 EUR (dwieście piętnaście euro), plus wszelkie należne podatki, tytułem zadośćuczynienia za szkodę majątkową;
(ii) 8875 EUR (osiem tysięcy osiemset siedemdziesiąt pięć euro), plus wszelkie podatki należne od skarżącej organizacji pozarządowej, tytułem poniesionych kosztów i wydatków;
b) że od upływu wyżej wskazanego terminu trzech miesięcy aż do momentu uregulowania należności, należne będą odsetki zwykłe od określonej powyżej kwoty, naliczone według stopy równej marginalnej stopie procentowej Europejskiego Banku Centralnego obowiązującej w tym okresie, powiększonej o trzy punkty procentowe. Sporządzono w języku angielskim i francuskim i podano do wiadomości na rozprawie publicznej w Budynku Praw Człowieka w Strasburgu w dniu 8 listopada 2016 r.
Lawrence Early Guido Raimondi
Doradca prawny [Jurisconsult] Przewodniczący
Zgodnie z art. 45 ust. 2 Konwencji i Regułą 74 § 2 Regulaminu Trybunału następujące opinie odrębne zostały załączone do wyroku:
(a) zgodna opinia sędzi Nussberger i Keller;
(b) zgodna opinia sędziego Sicilianosa, do której przyłączył się sędzia Raimondi;
(c) rozbieżna opinia sędziego Spano, do której przyłączył się sędzia Kjølbro. G.R.A.
T.L.E.
[Opinie odrębne zostały pominięte w niniejszym tłumaczeniu]
[1] Źródło: Nota informacyjna na temat orzecznictwa Trybunału nr 201, listopad 2016 (Information Note. Case-law of the European Court of Human Rights No. 201, November 2016)
Text from our archive (European Court of Human Rights, HUDOC). © Council of Europe / European Court of Human Rights. Reuse permitted with attribution; the Court's translations into languages other than English and French are not authoritative.