Kommission für Menschenrechte in Strassburg und auf dié an die Kommission gerichtete Mitteilung der Bundesregierung der Republik Osterreich erlaube ich mir, Ihnen mitzuteilen, dass mein Mandant seine Beschwerde Nr 8490/79 gegen Osterreich fUr erledigt erklàrt .
Mein Mandant erkl9rt ferner, dass er unbeschadet des Punktes 3 der
Mitteilung der Bundesregierung keinerlei Ansprilche irgendwelcher Art
gegen die Republik Osterreich, weder im Wege eines Verfahrens vor
einem Bsterreichischen Gericht oder vor einem anderen internationalen
Gericht noch anderweitig geltend machen wird, die in irgendeiner Weise
mit dem Gegenstand des obigen Verfahrens vor der EuropSischen
Kommission für Menschenrechte im Zusammenhang stehen .
Diese Erklàrung gibt mein Mandant im Hinblick auf den Vergleich im
Sinne des Artikels 28 (b) der Europ9ischen Konvention zuni Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten ab, der in Zusammenarbeit mit
der EuropSischen Kommission für Menschenrechte im Verfahren zur
Beschwerde Nr . 8490/79 eaielt worden ist . "
(Traduction )
..Me référant à la requête susdite de mon clieni, M . Friedrich ZIMMERMANN, en instance devant la Comniission européenne des Droits de
l'Homme à Strasbourg, et vu les informations foumies à la Commission
par le Gouvernement fédéral de la République d'Autriche, j'ai l'honneur
de vous infomter que nton client considère ainsi réglée sa requête
N° 8490/79 contre l'Autriche .
Mon client déclare en outre que, sous réserve du point 3 de la déclaration du Gouvernement fédéral, il ne fera valoir devant aucune juridiction,
autrichienne ou internationale, ni autrement aucune prétention contre la
République d'Autriche liée de quelque manière que ce soit à l'objet de la
procédure susvisée engagée devant la Commission européenne des Droits
de l'Homme .
Cette déclaration est faite en vue du règlement amiable, visé à l'article 28 (b) de la Convention européenne des Droits de l'Homme, et obtenu
par voie de coopération avec la Commission européenne des Droits de
l'Homme dans la procédure concernant la requête N° 8490/79 . .
15Au cours de sa séance du 6 juillet 1982, la Commission a constaté,
d'après les déclarations ci-dessus, qu'un accord était intervenu entre les parties
sur les conditions d'un règlement de l'affaire .
Ayant constaté que les parties étaient parvenues à un règlement amiable
de l'affaire s'inspirant du respect des Droits de l'Homme au sens de l'article 28 (b) de la Convention, la Commission a adopté le présent rapport .
J .N .C . JAMES and others v/the UNITED KINGDO M
J .N .C . JAMES et autres c/ROYAUME-UN I
DECISION of 28 January 1983 on the admissibility of the application
DÉCISION du 28 janvier 1983 sur la recevabilité de la requête
Article I , paragraph I of the Flnt Protocol :/s the grant, by a new legislation,
of a right to purchase a house to the tenant under an existing lease compatible
with this provision ?(Complaint declared admissible) .
Artlcle 14 of the Conventlon, In coqjunctlon with Article I of the Flnt
P rotocol : Legislation making the right of a tenant to purchase the house
dependant on the value of the house (Complaint declared admissible) .
Artlcle I, paragraphe I, du Protocole addltionnel : L'introduction par voie
législative d'un droit d'emption de l'emphytéote dans des baux en cours est-elle
contpatible avec cette disposition ?(GrieJdéclaré recevable) .
Artlcle 14 de la Conventlon, combiné avec l'artlcle 1 du Protocole additionnel :
Législation comportant, quant au droit d'emption de l'emphytéote, des distinctions selon la valeur de l'immeuble (Grief déclaré recevable) .
(francais : voir p. 61)
The facts of the case, as submi tted on behalf of the applicants, may be
summarised as follows :
Introduction
The applicants are trustees acting under the Will of the Second Duke of
Westminster . The first applicant, John Nigel Courtenay James is a cha rt ered
surveyor resident in London . The second applicant, Gerald Cavendish the
Sixth Duke of Westminster, re sides at Chester . The third applicant, Patrick
Geoffrey Corbett is a cha rt ered accountant resident in Sussex . The fourt h
-30-
applicant, Sir Richard Baker Wilbraham, is a banker in London . The fourth
applicant was appointed as trustee on 31 December 1981 in place of the third
applicant who retired . The applicants are represented by Messrs Boodle
Hatfield, solicitors, of London .
The applicants, as trustees, are owners of residential property in London .
Their application relates to property transactions under the Leasehold Reform
Act 1967, as amended, under which a number of their properties have been
purchased by tenants .
2The system of leteehold tenure end the beckground to the 1967 Act
Two principal forms of long lease of residential property exist . The first
is a building lease, typically for 99 years, under which the tenant pays a
"ground rent"-a low rent fixed by reference to the value of the bare site-and
undertakes to erect a house on the site and deliver it up in good repair at the
end of the lease . The second is a premium lease where the tenant pays the
landlord a capital sum or "premium" for a house provided by the landlord,
and thereafter a rent, the relative proportions of premium and rent being
variable .
In 1948 a Committee (the Leasehold Committee) was appointed by the
Lord Chancellor to consider possible reforms, including the question whether
tenants should be given the right to purchase compulsorily the freehold (landlord's interests) of property they occupied . In their Report . published in
June 1950 the majority of the Committee were opposed to giving tenants such
a right . They considered that there were certain general objections of principle
to such a course . They were opposed to conferring powers of compulsory
purchase for private purposes unless it was known to be likely to produce
results advantageous to the general public . They were opposed to retrospective
legislation changing the terms of existing leases . Furthermore they concluded
that if such a right were introduced there would have to be a prohibition on
"contracting-out" in new leases and the likely result would be that leases
falling within the scope of the legislation would be unlikely to be entered into
bv propertv owners . They also considered that there were a number of other
objections . However they recommended that occupying tenants of houses
under a certain rateable value should have security of tenure under the Rent
Acts on expirv of their leases .
The minority of the Committee recommended that certain occupying
tenants should have a right of compulsory purchase, the price payable to be
the fair market value of the reversion with a sitting tenant protected by the
Rent Acts .
In 1953 the Government published a White Paper in which they proposed
not to introduce a scheme of compulsory enfranchisement but to provide
certain statutory protection for occupying tenants at the expiry of their leases .
The Landlord and Tenant Act 1954 gave effect to this proposal .
Public discussion of the matter continued . In 1961 . claims were made in
Parliantent that leaseholders were being subjected to hardship as a result of
the onerous terms which landlords were asking for the sale of reversions or the
extension or renewal of existing leases . Enquiries by the Government led to the
publication of a further White Paper presenting a "Summary of Reports by
Professional Bodies" on the matter . In general the professional bodies (representing solicitors . survevors, etc .) appeared to find that the existing system
worked satisfactorilv although it was widelv misunderstood and this led to
dissatisfaction with it .
For some vears compulsory enfranchisement had been part of Labour
Partv policy . After the election of a Labour Government in 1964, a further
White Paper was published in 1966 setting out the Governntent's proposals for
ret'orm including a scheme of compulsory enfranchisement . The ground on
which the Government considered reform to be necessarv were set out as
follows :
"The Purpose
I . This White Paper is concerned with residential long leases particularly
those granted originally in the latter half of the last century . In the case
of long leases, experience has shown that the system has worked very
unfairlv against the occupying leaseholder . The freeholder has provided
the land ; but in the great majority of cases it is the leaseholder or his
predecessor in title who at their own expense have built the house on the
land . Whether this is so or not in all cases, it is almost universally true
that over the vears it is the lessee and his predecessors who have bome
the cost of improvements and maintenance, and these will probably
have cost far more than the original building itself . At their expense the
leaseholders have preserved it as a habitable dwelling and have used it
as such, and not unnaturally, and occupying leaseholder who at the end
of the term has lived in it for a period of vears regards it as his family
home . It is in such cases quite indefensible, if justice is to be done as
between freeholder and occupying leaseholder, that at the end of the
term, the law should allow the ownership of the house to revert to the
freeholder without his paying anything for it so that he gets not only
the land but also the house, the improvements and everything the
leaseholder and his predecessors have added to it .
2The Government has decided that a solution must be found to right
this injustice . In the Governments's view the basic principle of a reform
which will do justice between the parties should be that the freeholder
owns the land and the occupying leaseholder is morally entitled to the
ownership of the building which has been put on and maintained on the
land .
3Two circumstances make reform a matter of urgency . First, most
people buv their house on mortgage and for them the leasehold system
works particularly harshly . A purchaser on mortgage may pay virtually
the freehold price for a lease with a good many years to run but as he
reaches the end of his mortgage term he will feel a sharpening sense of
injustice . He will realise that after he has discharged the mortgage he
will have an interest far less valuable than it was when he bought it,
and difficult to sell because a subsequent purchaser may not be able to
get a mortgage . This is the reality now confronting ntany owner occupiers
who purchased their houses on setting up home immediately after the
war . Second, a great many leasehold estates were built in the second
half of the nineteenth century when landowners used their monopoly
power to prevent development taking place on other than leasehold
terms . This occurred particularly in South Wales and in some English
areas . These leases are beginning to fall in and the leaseholders are now
experiencing the full harshness of the leasehold system .
4The Government will, therefore, introduce a Bill to give leaseholders
with an original long lease greater security and to enable them to
acquire the freehold on fair terms . The Bill will be based on the principle
that the land belongs in equity to the landowner and the house belongs
in equity to the occupying leaseholder . It follows that the leaseholder
will have the right to retain his house after the lease expires and the
right to enfranchise his lease" .
Thereafter the Leasehold Reform Act 1967 was enacted to give effect to
these proposals . In the passage of the Bill through Parliament the Government
argued broadly on the lines set out in the White Paper . The Opposition
accepted the principle that the leaseholder should be able to buy the freehold
on fair terms but opposed the terms in the Bill as being confiscatory . They
argued that the case for basing the price of enfranchisentent solely on site
value, rested on a wholly false argument that the house belonged to the leaseholder . In fact he had only purchased a right to live in it for a specified
period . Market prices should be paid for what belonged to the landlords .
3The Ieteehold Reform Act 1967
Under the Leasehold Reform Act 1967, the tenants of houses held on
"long leases" (over 21 years) were given the right to purchase the "freehold"
of the house (the landlord's interest) on certain terms and subject to certain
conditions . Principal conditions were that the lease should be the tenant's
main residence, should be of less than a certain "rateable value" (value
assessed for local taxation purposes) and the rent should be a "low rent" (less
than two-thirds of the rateable value) .
The p ri ce at which the tenant was entitled to purchase was the amount
which the freehold, if sold on the open market by a willing seller, might be
expected to realise on the assumption that it was sold subject to the tenancy
extended for an additional fifty years at a ground rent representing the letting
value of the bare site without buildings . The date of valuation was the date on
which the tenant gave notice of his desire to enfranchise . This basis of
valuation is referred to as "the 1967 basis of valuation" .
The Housing Act 1969 modified this basis of valuation by providing that
it should be assumed that the tenant was not seeking to buy the house . The
applicants state that because the freehold and leasehold interests are worth
more together than they are separately, the freehold is worth more to the
tenant than anyone else, and the effect of the 1969 Act is thus to reduce the
value calculated on the 1967 basis of valuation .
The applicants state that the effect of the 1967 and 1969 Acts is to
reduce the price receivable bv the landlord below the value of what was taken
from him . Losses to the landlord arose because :
a . in respect of buildings he was denied all but a negligeable proportion of
the proper compensation for his loss of his reversion ;
b . he was denied any share in the "merger value"-i .e . the addition to the
overall value which arose when the freehold and leasehold interests were
united ;
c. in â time of inflation he often had to wait several years between the date
when the tenant gave notice (the valuation date) and completion of the
transaction (when he received payment) ; he thus received payment in
depreciated currency .
The rateable value limits fixed by the 1967 Act were revised by the
Housing Act 1974 . This Act also further extended the scope of the 1967 Act
by bringing in houses of a still higher rateable value in respect of which a new
basis of valuation ("the 1974 basis of valuation") was fixed . The legislation is
thus now applicable to two classes of property, the "lower range" to which the
1974 basis of valuation applies and the "higher range" to which the 1974 basis
of valuation applied . A further range of property of yet higher rateable value
remains outside the scope of the legislation altogether .
The 1974 basis of valuation (applicable to the "higher rangé' properties)
differs from the 1967 basis (applicable to the "lower range") and is more
favourable to the landlord . The valuation is based on the assumption inter a!!a
that the tenant would have the right to a tenancv reflecting the value not only
of the vacant site but also the buildings, and it allows the landlord a share of
the "merger value" . The applicants state the compensation payable on this
basis comes close to market value, save for the failure to compensate the
landlord for inflation between the valuation date and the date of completion of
the transaction .
-34-
Treneactlono affecting the applicants
The applicants complain of a series of transactions whereby tenants of
leasehold property owned by them exercised their powers compulsorily to
acquire the applicants' interest in the properties, at less than the market
value . In their original application they give details of a total of 10 transactions
(6 on the 1967 basis of valuation and 4 on the 1974 basis) completed between
25 April and 17 August 1979 . They give details of loss, ranging between
£1 350 and £61 252, which they allege they have suffered on each transaction
through having to sell on the statutory basis of compensation as opposed to a
free market price . In a series of supplementary applications details of a
further 48 transactions are given . These transactions involved both the 1967
and 1974 bases of compensation and both "premium" and "building" leases .
The applicants submit that by these transactions they were deprived of
that part of their possessions that consisted of the freehold reversion (which
they would not willingly have sold) to the specified properties and that they
were so deprived with inadequate compensation .
lntrodactlon
The applicants complain that as a result of the legislation and transactions
referred to their rights under Article 1 of Protocol No . I to the Convention and
under Articles 13 and 14 of the Convention have been violated . They make the
following submissions :
2Artlcle 1 of Protocol No . I
Referring to the English and French texts of this article they submit that
the varied use of the terms "possessions", "property", "biens" and "propri6t6'
has no significance and that the article covers all kinds of property and rights
therein including the rights of which they have been deprived .
They submit that the deprival of their possessions cannot be said to have
been directed to the "control of use" of properTy, since that was not changed .
Only the ownership of certain rights in it was altered . Nor was it concerned
with securing payment of taxes, contributions or penalties .
They further submit that whilst the deprival was lawful, it was
a . not in the "public interest" ; an d
b . not "in accordance with the general principles of international law" .
There has thus, they submit, been a violation of their ri ghts under this article,
for which the Government are liable since thev not only failed to protect the
applicants' rights but, in the 1967 Act and other legislation, autho ri sed and
made provision for the infri ngement complained of.
"Publlc Interest" - "pour cauee d'utWté publlque"
The applicants submit that the ordinary meaning of the term "public
interest" denotes the actual use of property for a governmental or other
activity of benefit to the community as a whole . This interpretation accords
with the French text and the derivation of the words from international law . It
also accords with the principle stated by the Court in the Klass Case that
words providing for an exception to a Convention right are to be narrowly
interpreted . The concept cannot allow redisposition of property between
individuals in order to satisfy a particular view as to the greater social
appropriateness of the new disposition . The words "public interest" must also
impose a more severe test on expropriation than the words "general interest"
impose on a mere "control of use" .
Whilst States have a "margin of appreciation" as to what is in the
"public interest", this latitude cannot be allowed so as to alter the law of the
Convention or substitute an incorrect interpretation for a correct one . On the
applicants' above interpretation of "public interest", the margin of appreciation
has no place . Nevertheless even if the concept is broader than they contended, the
transactions complained of were still, in the applicants' submission, outside its
scope .
The applicants submit in this respect that the legislation was not enacted
for purposes of public benefit but was motivated bv purelv political considerations . The Govemment had acted contrarv to the recommendations of
the Leasehold Committee and the professional bodies . It had made no attempt
to review the evidence before doing so . It had stated baldly that "experience"
had shown that the system worked unfairly, without stating what experience
they had in mind . They refer to various statements in the published diaries of
Mr Richard Crossmann, a cabinet minister at the relevant time, and statements
of other persons involved . They suggest that there was a tendency for the
matter to become "urgent" in periods leading up to elections since leasehold
reform was of importance in a number of "marginal" constituencies . The
legislation was motivated, they submit, by considerations of political advantage
rather than public benefit .
Further, the legislation was in fact contrary to the public interest by
reason of its injustice . The applicants submit detailed argument to the effect
that, having particular regard to the lower prices paid for leasehold interests
other than freeholds and the possibility of making an alternative investment o f
They submit that the other arguments put forward to justifv the legislation are also ill founded ; and observe also that thev are generallv irrelevant
to premium leases as opposed to building leases .
As to the alleged injustice to purchasers on mortgage, thev submit that
difficulties mav arise as a result of a buver's failure to match the term of his
borrowing to the limited life of the asset he buys . If he paid too high a price,
that is not the fault of the landlord but of the previous tenant from whom he
bought the leasehold . If the remaining term of a lease is not sufficient to
secure a mortgage, the fact that its price will be comparatively low must be set
against that . There could be no complaint against the landlord . There might
be difficultv in disposing of a lease in the latter part of its term, and the
tenant might thus seek to purchase the freehold to enable him to sell . Whilst
it was alleged that some landlords had then demanded an unreasonablv high
price, this was not proved and there was certainly no evidence of systematic
abuse and no justification for wholesale confiscation of freeholders' interests .
The Government could have asked local authorities to make lull use of their
powers to grant mortgages on the securitv of short leases . This would have
been a more appropriate remedy than confiscating the landlords' interest .
As to the argument based on monopolv power, the applicants submit
that there is nothing to prevent a landlord deciding to let his land rather than
sell it . Anv unfairness would lie in the terms of the sale or lease . There was no
evidence of svstematic unfairness in this respect . Purchasers frequently
preferred to buy leasehold at a lower price, rather than freehold . It had been
argued that the monopoly argument still had force in that half of the residential property in Greater London was sold (in recent times) on leasehold .
However this showed that purchasers had a choice . The arguments relating to
monopoly could also be applied to the sale of freeholds . Even if in one or two
cases there had been serious abuse of monopoly power (which was not established) this did not justifv the wholesale confiscation of landlords' interests
everywhere .
As to the argument based on security of tenure, the applicants subntit
that the 1954 Act provided this already .
Even if the argument as to the justice or equity of measure were soundly
based, it would be greatly weakened by the introduction of rateable value
limits . If the svstem were so injust as to call for rectification, the same
arguments should be true in respect of leases over the value limits .
The legislation was also unjust in that :
Furthermore the legislation was against the public interest since it would
bring the leasehold system to an end, whereas it had important advantages in
terms of town planning and in making available property at a price which
purchasers could afford . In addition at least 30% of houses affected by the
1967 legislation had been owned by charities, and many others by public
corporations or authorities . In a substantial majority of cases it therefore
appeared that leaseholders were to be benefitted at the expense of funds whose
purpose was to serve the public good .
"The condltlons prorided for by the general princlplee of Intematlonal
law "
The applicants submit that acts of deprival authorised by the 1967 Act
fail to satisfv the conditions set by international law, and thus infringe Article I
of the Protocol for this reason also .
They first submit that the general principles of international law are
applicable to measures taken with respect to the property of a State's own
nationals . The Commission's decision to the contrary in the case of Gudmundsson v . Iceland (Application No . 511/59, Yearbook III, p . 394 at
pp . 422-424) was wrong and should not be followed . That decision was
contrary to the clear meaning of the words . Contrary to normal principles of
interpretation it effectively deprived the words of any meaning since they gave
no rights to nationals and no additional rights to non-nationals . If such an
interpretation were applicable to Article I of the Protocol, it would also
logicallv apply to Article 26 . It was out of line with the generally nondiscriminatory principles of the Convention . The applicants also refer to the
travaux préperntolres in support of their contentions .
As to the content of the relevant principles of international law, the
applicants refer to various authoritative statements to the general effect that
expropriation must be in the public interest and that adequate compensation
The applicants maintain the deprivation of propertv in their case contravened the relevant principles (and thus Article I of the Protocol) because
a . the property was not put to purposes of public utilitv ;
b . the requirement of international law as to avoidance of discrimination
was breached (in this respect they refer to their argument under
Article 14) ;
c . adequate compensation was not paid (and even if it had been the
principles would still have been infringed) .
The applicants further submit that, apart from the principles of international law, a right to adequate compensation is implied in Article 1 of the
Protocol . If it were not, the consequences would be absurd since confiscation
without compensation is the grossest form of violation of property rights . The
principle that expropriation should be subject to adequate compensation is
also generallv recognised in the laws of the Contracting States . Further it has
been held bv courts to be implied in the law in the absence of express
provision" . It is thus not onlv a general principle of international law but also
a"general principle of law" to which effect must be given in the Convention .
3Artlcle 1 3
The applicants refer to the Court's statement in the Klass Case to the
effect that Article 13 guarantees a rentedy to everyone claiming to have been
the victim of a violation of the Convention . They submit that they have been
denied this right . They also state that the Government has done little or
nothing to bring the provisions of Article I of the Protocol to the public notice
and submit that had freeholders not been allowed to remain in ignorance of
this protection, an application such as the present one would have been made
at an earlier date .
4Arllcle 1 4
The applicants submit that the operation of the 1967 Act is discriminatorv because the lower the value of his property, the more harshly the landlord
Assembly Resolution 1803 of 14 December 1962 : Banco Nacional de Cuba v . Sabbatino
(1964) (376 US 398) .
" Case-law of US Supreme Coun on "due process-" : AG v . De Keyser's Royal Hotel
(1920) AC 508 .
owners of a restricted class of propertv . It is discriminatory as between leaseholders in that it treats in the same way leaseholders whose circumstances are
different . It is discriminatorv as between leaseholders and freeholders in that it
confers a benefit on the leasholder at the expense of the freeholder, whose
need may be different . Further it operates within arbitrary limits which are
appropriate to rent control, where a defined area is necessary, but whose
application to a confiscatory measure has no similar justification .
The applicants submit that their rights under Article 14 have thus been
infringed .
5Submleelons under Artlcle 26 of the Conventlo n
The applicants submit that they have no domestic remedy in respect of
actions which have been authorised by statute .
As to the six months rule, they submit that the present situation is
different to that considered by the Commission in Aoplication No . 7379/76'
where the six months period was held to run from the date when legislation
removing the applicants' interest in certain land came into effect . The 1967
Act did not immediatelv abolish or reduce the rights of the freeholder, which
were not affected until the transaction was actually completed . The six months
period therefore ran from that date .
The applicants seek to secure repeal of the legislation and full compensation for themselves and other freeholders for losses resulting from the
transactions which form the basis of the application and all other transactions
of a similar nature, together with their costs in the present proceedings and
payment by the Government of the costs of ascertaining compensation in all
cases .
PROCEEDINGS BEFORE THE COhIMISSIO N
The Commission examined the admissibilitv of the application on
8 October 1980 and decided, in accordance with Rule 42 (2) (b) of its Rules of
Procedure to bring it to the notice of the respondent Government and invite
them to submit written observations on the admissibilitv and merits of the
applicants' complaints under Article I of Protocol No . I to the Convention
and Article 14 of the Convention . The Government's observations were submitted on 2 June 1981 and the observations of the applicants in reply were
submitted on 7 October 1981 .
On 9 March 1982 the Commission decided to adjourn its consideration
of the case pending a decision on future procedure in a number of cases
concerning nationalisation measures in the United Kingdom which raised
similar issues concerning the interpretation of the Convention . On 14 July 1982
the Commission decided in principle to hold a combined hearing on the
admissibility and merits of the present case and the cases concerning nationalisation . On 14 Octobet 1982 . after consultation with the parties concerned, the
Commission confirmed this decision . A combined hearing on the admissibilitv
and merits of the present case and seven cases concerning nationalisation
measures was accordingly held on 24-27 January 1983 .
1Observatione of the reapondent Government
a) The Legislation, the Converrtion and the Nature of the Applicatio n The Government observe that the applicants not only assert that particular actions have infringed their Convention rights, but also attack the principle
of leasehold enfranchisement . However, thev fundamentallv misconceive the
role of the Convention organs by asking them to substitute their own view of
the merits of the relevant legislation for that of the domestic legislature . States
have a margin of appreciation . Municipal law cannot be held to be in breach
of the Convention merely because grounds can be asserted for disagreement or
dislike of it, especially where the breach alleged is only ascertainable with the
assistance of complex and recondite arguments on which differing views may
readily be held . Yet that is the position here .
It is of the essence of a vigorous and effective political democracy that
political parties will have differing views on particular issues and political
considerations may properlv inFluence both the timing and content of legislation . Ditierent solutions from different political standpoints may all be consistent with the Convention .
Although the 1967 Act was enacted by a Labour Government ; leasehold
enfranchisement was Liberal policv as far back as 1924 and the principle was
accepted bv the Conservatives . All three major parties thus favoured the
principle of enfranchisement . It is thus impossible to hold that the conclusion
reached bv the legislature that the 1967 Act was in the public interest was
outside the margin of appreciation . The very complexity and sophistication of
the applicants' arguments corroborate this contention .
The Government accordingly submit that the application is incompatible
with the provisions of the Convention because it delves into issues and arguments which are, in conformity with the terms and spirit of the Convention,
properly the province of the municipal legislature .
b) Article I of Protocol No . I The Government accept that the compulsory acquisition of a freehold
reversion is a deprivation of property . There is no dispute that it is in accordance with domestic law and issues therefore arise only as to whether such
deprivation is "in the public interest" and "subject to the conditions provided
for by the general principles of international law . "
The "General principles of international law "
So far as such principles concern expropriation and compensation for
expropriation they relate exclusively to the property of non-nationals . Expropriation of such property is lawful if the property is within the jurisdiction of
the expropriating State, if its taking is justified by public needs including bona
Jide social or economic purposes and if there is prompt, adequate and effective
compensation . However, these principles are irrelevant in the present case
because the applicants are United Kingdom nationals .
The Government submit that there is no doubt that Article I of the
Protocol was adopted in its present form, and the reference to the general
principles of international law was included, to ensure that it did not provide
an automatic right to compensation to nationals . Thev make a number of
references to the travaus préparatoires in support of this submission . In
particular thev refer to the report of 19 April 1951 by the Committee of
Experts, according to which a majority was prepared to accept a text including
a right to compensation, whilst France, the Saar and the United Kingdom
were not able to accept this . Thev refer to the Committee of Experts' report of
June 1951 to the effect inter alia that a text (in all material respects the same
as the present one) represented the maximum that could be agreed . Thev refer
to remarks included in the Report of the Committee of Experts of 18 July 1951
at the request of the Swedish and German delegations, to the effect that the
principles of international law apply only to relations between a State and
non-nationals, and include an obligation to pay compensation to non-nationals .
The same points were noted, the Government observe, by the Committee of
Ministers' Advisers . Both it and the Committee of Ministers itself suggested
that the attention of the Consultative Assemblv should be drawn to the fact
that this text represented the maximum possible agreement . The Government
also refer to the following passage in the commentary of the Secretariat
General on the draft Protocol submitted to the Legal and Administrative
Committee of the Assembly in October 1951 :
"(b) There was much discussion as to whether or not it should be
stipulated that 'no one should be deprived of his property except . . .
subject to compensation .' A majoritv of the Governments were at one
time in favour of a provision to this effect . Other Governments, however,
felt unable to accept, as they did not think it possible to express this
principle in terms which would be appropriate to all the various type s
-42-
of cases which might arise, and thev could not admit that decisions
taken on this matter bv competent national authorities should be subject
to review by international organs . However, the phrase 'Subject to conditions provided for by law' would normallv require the payment of
compensation, since it is normally provided for in legislation on the
nationalisation or expropriation of propertv . Further, the phrase 'subject
to the conditions provided for . . . by the general principles of international law' would guarantee compensation to foreigners, even if it were
not paid to nationals . "
The Government point out that the Committee adopted Article I without
change or observations and that it was eventually adopted by the Consultative
Assembly .
In light of this historv, they submit, the Commission could have come to
no other conclusion that it did in the Gudmundsson case (sup . cit .) namelv
that "the records of the preparatorv work . . . confirm that the High Contracting
Parties had no intention of extending the application of these principles [of
international lawl to the case of the taking of the propertv of nationals . "
To applv the principles to nationals would reverse the plain intention of
the parties, which intention is wholly consistent with the text of the Article .
As to the applicant's argument based on the text of Article 26, th e
Government submit that Article 26 is directed at [he Commission and applies
to it the ordinary jurisdictional rules for international tribunals . Thus in both
cases international law applies in its correct manner, in the one case so as to
protect non-nationals in respect of their property, in the other to restrict the
jurisdiction of the tribunal .
Even if there might be some general argument available to show that the
Commission's earlier jurisprudence should not be followed, this is not the
occasion for acceding to it since no foreign or international element is involved
and there is nothing which ought to provide any reason for the Commission to
alter its case-law .
The Government therefore submit that the Commission should afFirm its
case-law ennunciated in the Gudmundsson case (sup . cit .) and followed subsequentlv,• on the grounds that :
i . the reference to the general principles of international law was deliberatelv adopted because these principles apply only in relation to the
property of non-nationals and it was intended so to restrict the scope
of Article I :
Decisions . p . 54 . Application No . 2303/64, X . v . Federal Republic of Germany .
22 Collection of Decisions, p . 12 .
Comperrsatiorr
The Government submit that since the general principles of internationa l
law are irrelevant here, the deprivation of property need not be accompanied
by compensation on the basis prescribed by international law . Thev do not
accept that Article I of the Protocol otherwise requires that compensation
should be paid on any particular basis or at all .
In any event the level of compensation under the legislation . and the
applicants' criticisms in relation to it, are not such as would justify an adverse
finding under the Convention if the matter was in issue .
As to the question of delav, it is open to a landlord who believes that the
tenant is deliberately delaying the process of enfranchisement, to apply to the
Leasehold Valuation Tribunal (formerly to the Land Tribunal) . Once a price is
agreed or determined, regulations prescribe a timetable for completion of the
purchase . • Furthermore, where a case has come before the County Court, the
Court can penalise in costs a tenant guilty of unreasonable delay .
As to the loss of value attributable to buildings which occurs under the
1967 basis of valuation, the Government submit that it is reasonable to take
account of the investment by the leaseholder and his predecessors in title in
maintaining a building .
The Government also point out that under S .9 (1) of the 1967 Act an
allowance is made for development value .
As to the exclusion of "merger value" the Government submit that, in
considering the 1967 and 1974 bases of valuation, it is appropriate to have
regard to the value of the houses concerned . The original 1967 Act applied to
relatively modest houses . The intention of the 1967 Act, confirmed in 1969,
was that the price payable should be the value of the freehold as an investment, a price which a third party would be prepared to pav for a house
occupied by a leaseholder with the new right, conferred bv the Act, to extend
his lease . That price be less than the leaseholder would be prepared to pay . In
obliging the landlord to accept a price based on investment value, the Ac t
N° 1879 - para . 6 of Part I of the Schedule .
Regulations 1967, S .I . 1967
clearlv and deliberately favoured the tenant . However, it was a response to a
perceived desire on the part of leaseholders, tvpicallv of small houses in
industrial areas, to acquire the freeholds of their homes . It constituted the
then Parliament's view of the appropriate balance between the interests of
landlords and leaseholders . The 1974 basis of valuation applied to more
expensive houses, whose inclusion originally justified a quid pro quo . S . 9(1) (A)
of the 1967 Act (as amended) struck a balance between landlords whose
houses were bought under the scope of the Act in 1974, and the leaseholders
of such houses, who were typically more prosperous .
In sum, the 1967 and 1974 bases of valuation reflected the then Parliament's view of the appropriate balance between the interests of landlords and
tenants having regard to the values of the houses and other circumstances .
The striking of a balance of interest is an essential of the functioning of a
Parliament in a democratic society, and Parliament did not here exceed the
allowable margin of appreciation . Nor in either case is the base of compensation such as would, if the question were in issue, justify an adverse conclusion
as to the adequacv of compensation .
"Public interest "
The Government submit that the expression "in the public interest" in
Article 1 of the Protocol refers to action for the advantage, benefit or service
of the public or a part of the public . Nothing in the English or French texts
justifies confining it to activities "for a public purpose of benefit to the community as a whole", as contended by the applicants . The fact that the public
benetit may be secured by satisfying private need or advantage does not mean
that it is not "in the public interest" .
The acquisition of property for social or economic purposes may well fall
within the "public interest" . Such purposes mav encompass a distribution of
propertv bv leasehold enfranchisement or otherwise . This interpretation is, the
Government submit, in line with the Commission's previous case-law .• The
Ixasehold Committee used the expression in this sense in their final Report
when thev observed that the question to be answered was "not merelv whether
it was desirable in the public interest that this particular class should be given
the right to purchase the freehold, but also whether it is in the public interest
that this particular mode of letting should be discouraged to the point of
virtual abolition ."* •
The Government review the history of leasehold enfranchisement which,
they point out, has been the subject of debate since the last century . They
X . v. Federal Republic of Germany, 18 Collection of Decisions, p . 54 at p . 58 .
•• Leasehold Committee . Final Report (June 1950) ; p . 30, para . 76 .
-45-
refer inter alia to the Report of the Royal Commission on the Housing of the
Working Classes 1884-85, which included a supplementary report recommending enfranchisement legislation . Eighteen Bills to give some measure of enfranchisement were introduced into Parliament between 1884 and 1929 . Their
supporters argued inter alia that the system of building leases gave rise to poor
quality building and that enfranchisement would instil in small prop rietors a
sense of domestic and civic responsibility . Their opponents argued that the
proposals would interfere unjustifiably with private prope rt v rights and that
property should onlv be taken for the benefit of the communitv as a whole,
and on terms of full compensation .
The Government also refer to the arguments in favour of enfranchisement
given in the minority report of the Leasehold Committee and to the a tt itude
adopted towards the ma tter by the three major political pa rt ies up to the
present day . They point out inter alia that the present Government obtained
the enactment of legislation, the Housing Act 1980, which reduced the qualifving period of occupation and provided for local Leasehold Valuation T ribunals
to adjudicate on disputes .
They also point out that when the Leasehold Reform Bill was introduced
there were about one and a qua rt er million houses occupied by long leaseholders some 8% of the housing stock in England and Wales . Many of the
leases were nearing their end . The leaseholder would have had no fu rt her proprietary interest in the house on expiry of the lease, although he would usually
have the right to remain as a tenant under the Rent Acts . Many resident long
leaseholders faced the prospect of extinction of their proprietary interest with
at least disquiet, and in many cases a sense of injustice which was real enough
whatever the merits of the case . Many considered that thev or their parents
had bought or paid for the construction of the house itself, or maintained it
over the term of the lease, and that it was very unfair that it should pass to
the landowner at a greatly enhanced value on expiry of the lease .
Further, there has been a steadv ri se in the percentage of owner-occupation
in England and Wales since 1914 . The aspiration of leaseholders to enlarge
their interest to freehold ownership should be seen in this context . Successive
Governments have responded to this aspiration bv measures such as tax relief
on mo rtgage payments, improvement grants etc . The 1967 Act can be seen as
another such measure . It is directed principallv to the average householder,
rather than the leaseholder of a house in the '9uxurv' class, who might be
expected to be able to make alternative investment as suggested by the
applicants . However, it is hardly realistic to expect the general run of resident
long leaseholder to have set aside and maintained a sinking fund to purchase
the freehold of his house . Nor could there be any certainty, in the absence of
legislation, that the landlord would be willing to sell .
As to the applicants' argument that the 1967 Act is harmful to the community, the Government observe that there is a comprehensive statutory svste m
-46-
of development control, including provision for protection of buildings or areas
of architectural note . Under S . 19 of the 1967 Act landlords ot' well-managed
estates may seek the establishment of a management scheme to which enfranchised houses would still be subject . There is no reason why flats, which
are not enfranchisable, should not be build for sale on leasehold . Nor is there
any reason why houses built for sale on freehold should not be of a good
quality . Further, the leasehold svstem did not produce consistently high standards of architecture . An earlv concern was that it led to bad building . The
applicants' suggestion that the leasehold system provided a source of relatively
cheap housing, is not consistent with their assumption that the prudent
purchaser would invest the price difference . In any event the general opinion
would be that the provision of freehold houses is more beneficial to the supply,
standards and maintenance of cheap housing for ordinary people . As to the
alleged damage to public and charitable bodies, the Government submit that
it is legitimate for them to form and act on their own view about which aspect
of public interest should be given priority .
The Government submit that the position of leaseholders thus was, and
is, a matter of public interest and concern . The legislature, in responding to
what it perceived as a sense of injustice on the part of at least some leaseholders, dealt with their position in the public interest . Whatever views might
be taken of the arguments for and against particular aspects of the measures
taken, the Parliamentary debates demonstrate the working of a political democracv in addressing such an issue, and the action taken by the legislature falls
wi[hin the margin of appreciation accorded to States . The Commission has
determined that measures relating to rent restriction are taken in the public
interest . The same purpose -ensuring stability with regard to residential
property-is equally a matter in the public interest .
The Government accordingly submit :- that the merits of the policy of leasehold enfranchisement were the
subject of much expert debate conducted in good faith over many years, in
which its desirability was, at the lowest, firmly supported and advocated by
well-intentioned individuals and groups plainly acting in the public interest ;
The Government submit that a deprivation of property permitted under
Article I of the Protocol necessarily differentiates between property owners an d
-47-
other persons . The prohibition of discrimination on grounds of "propertv" in
A rt icle 14 is intended to prohibit discri mination on grounds of wealth or social
class . The 1967 Act does not distinguish between persons on such grounds and
therefore involves no discrimination on grounds of "property" for the purposes
of A rt icle 14 .
The Government accept that the legislation applies only to property
subject to ce rt ain leases and that the compensation payable is different depending on the value of the propertv . However, anv issue relating to different
levels of compensation does not fall within the scope of A rt icle 14 since the
require ment of compensation is not an element in A rt icle I of the Protocol so
far as concerns nationals . In any event the distinctions made are objectivelv
and reasonably justified, with due proportionality between means and aims . •
The 1967 Act was introduced to benefit only occupying long leaseholders .
It was enacted in the public interest and se rv es a similar purpose to rent
control and other measures for the stability of residential occupation . In application No . 8003/77,•* the Commission found that the inclusion of only ce rt ain
houses in rent legislation, and the exemption of new houses, could be justi fied
for economic reasons . The same reasoning applies here .
The same economic justifications are relevant to distinctions between the
levels or basis of compensation . It is justificable to seek a lesser contribution
from those occupying less valuable property . It is not inappropriate to adopt
rent control distinctions and all distinctions of value tend to have arbitrarv
cut-ott's .'i* The distinctions in question are therefo re objectively and reasonably
justifi ed and not in breach of the Convention .
d. Conclusions
The Government finally observe that the legislation has been in force for
fourteen vears, that manv leaseholders have sought enfranchisement under it,
that it has been the subject of continuing public debate and there have been
amending enactments ; yet the applicants did not invoke the Convention until
1979The Government request the Commission to declare the application and
all supplementary applications inadmissible on the ground that they are incompatible with the Convention and that there has been no violation of the
Convention .
2Obserrallone of the Applicants In reply
a) The Legislation . the Convention and the Nature of the Applicatio n The applicants accept that, whilst their application relates expressly to
particular acts of expropriation, thev are also complaining implicitlv of the
legislation . Rather than asking the Commission to substitute its own view of
the merits of the legislation for that of the legislature, the applicants are
inviting it to assert its jurisdiction to determine whether the legislative measures
in question are consistent with the Convention . The Government do not
dispute the existence of such jurisdiction . It could not sensibly be asserted that
acts authorised bv the municipal legislature ipso facto complv with the Convention . Under Article I of the Protocol compliance with municipal law is a
necessary, but not sufficient . pre-condition for a lawful expropriation .
It is common ground that the acts complained of here were in accordance
with municipal law, and the only issues which arise are those concerning the
"public interest" and the "general principles of international law" . If the
applicants' interpretation of "public interesP"* is correct, they are bound to
establish breaches of Article I since the Government do not contend that the
expropriation was "in usutn publicum". This is a pure point of law involving
no consideration of the merits or demerits of the legislation . If the Government's interpretation** is correct, the Contmission will have to determine itrter
alia whether the legislation was pro bono publico .
The applicants recognise that the Contmission has allowed states a
margin of appreciation as regards their estimate of the public interest, but the
Commission is entitled to determine if the legislation exceeded the margin .
The Government contention that it is impossible to hold that the legislature
did so is not established by the reasons given . Acceptance of the principle of
enfranchisement by the three political parties, and the fact that it has been on
the political agenda for a considerable time, do not establish the Government's
conclusion . In a democracy politicians necessarilv seek the votes of the majority
and the interests of minorities, such as landlords, are not properly protected
bv them . As the Court said in the case of Young, James and Webster . democracy
does not simply mean that the view of the majority must prevail and a balance
must be achieved which ensures the fair and proper treatment of minorities . "'
If, furtherntore, the applicants' arguments are correct, it does not matter if
they are "complex and sophisticated" .
Judgment of 13 August 1981, para . 63 .
-49-
The applicants submit that if it is necessary to determine whether the
legislation is in the public interest in the pro bono publico sense, the Commission should investigate whether anv advantage, benefit or service to the
community was achieved, or sought to be achieved, by each act of expropriation
and, if so, whether the harm done by the expropriation was disproportionate to
such advantage, benefit or service .
The applicants observe that their application is framed as a claim under
the Convention and is not based merelv on grounds for disagreement or dislike
of the law as suggested by the Government . There is nb foundation in
principle or precedent for the Government's covert suggestion that the Commission should fear to tread on the province of municipal legislatures . It is the
duty of the Commission to consider whether an applicant's rights under the
Convention have been violated, irrespective of whether the violation is a result
of legislation .
b) Anicle I of Protoco! No. I The "general principles ojinternationallaw "
The applicants accept the Government's formulation as to the content of
the relevant principles, subject to the proviso that the public needs and purposes to be served by the taking of property must involve the use of the propertv expropriated .* The Government have not sought to show that this is so .
The deprivation is thus in breach of the relevant principles in that (a) the property has not been used for such needs or purposes and (b) compensation was
not paid for it of the kind or in the manner required .
As to the applicabilitv of these principles ; the applicants observe that
the Government argument against such applicability is made on their analysis
of the history and genesis of Article 1, and not supported bv reference to its
language, save that they say that the intention ascribed to the High Contracting
Parties is "wholly consistent with the text" . The applicants submit :
i . that it it first necessary to construe the words of Article 1 itself, in the
context of the Convention as a whole ;
ii . it is permissible to look at the travaux préparatoires only if the meaning and effect of the Article is not clear or if such construction leads
to a manifestlv absurd result ;
iii . on the basis of these principles it is not permissible to look at the
travaux préparatoires of Article 1 ;
iv, the travaux préparatoires do not in any event support the interference
drawn by the Government .
* Lord McNair, 6 Netherlands International Law Review, 1959, p . 243 ; G . While,
Nationalisation ol' Foreign Property . Stevens 1961, Ch . I .
-50-
The "general rule of interpretation" is that treaty provisions must be
given their ordinary and natural meaning, read in their context, in the light of
their objects and purpose ." Travaux préparatoires are "supplententarv means
of interpretation", to which resort may be had only if construction according
to the general rule (a) leaves the meaning ambiguous or obscure or (b) leads to
a result which is manifestly absurd or unreasonable ." The Government have
not submitted that the words of the Article, so construed, are ambiguous or
obscure or that the construction contended for leads to an absurd or unreasonable result . The opening words of Article I make clear that the rights it
defines apply to everyone within the jurisdiction of the state concerned . Discrimination between nationals and non-nationals, not equalitv of treatntent,
would be manifestlv absurd or unreasonbale . Accordingly, the Commission
should not look at the travaux préparatoires at all .
In any event the applicants do not accept that the travaux préparatoires
confirm that the intention of the High Contracting Parties was as contended
for by the Government . The question at issue in drafting Article I was wether
the principle of compensation should be incorporated at all, not whether it
should be limited to aliens . The Parties' recognition that in international law
compensation is only payable to non-nationals, does not mean that thev did
not intend to extend the relevant principles mutatis murandis to nationals .
The applicants state that they do not understand the Governntent suggestion to the effect that this is not the case in which to contemplate a
departure from the Commission's previous case-law . Only in a case such as
this, with no foreign element, can the Gudmundsson interpretation be relevant,
and only in such a case can it therefore be reviewed .
If previous decisions are shown to be wrong, the Commission should
depart from them . There need be no "special" features in a case to justifv
departure from a bad precedent . If the case requires a decision as to whether
a previous precedent should be followed, the Commission should decide the
point on its merits .
" Vienna Convention on the Law of Treaties, Article 31 ; Golder Case . Judgment of
the Court, paras. 29-35 .
•" Vienna Convention, Anicle 32 ; Golder Case, para . 36 ; Lawless Case . Yearbook IV,
o . 466 .
The applicants point out that the Gudmundsson decision has been criticised bv several authors ;* it has been criticised in a domestic tribunal," it
has not been applied by the Commission in its Report on the Handvside Case,"•
nor was it approved or reviewed by the Court in that case, and mav not be
consistent with the ruling of the Court there ."" It has not been developed by
the Commission subsequently andis, the applicants submit, wrong for the
reasons given . The applicants accordinglv invite the Commission to review and
depart from that interpretation .
Compensation
The applicants submit that Article I specifically provides for the application of the international law requirement of "prompt, adequate and effective
compensation" . A right to adequate compensation is also implied in the
article . The issue between the parties is not as to the existence of compensation, but as to its quality .
As to the question of delav, the applicants observe that their major
complaint is that, irrespective of anv delav, compensation is calculated bv
reference to the date of the original notice, not the date when or close to when
"
the compensation is receivable .
As to the Government suggestion that delay in payment can be mitigated
bv using the statutory machinery, it is not reasonable to expect a landlord to
accelerate the process whereby he is deprived of his property . He may hope
that (as a result of a change of mind by the tenant) the deprivation will not
occur . In any event the procedure before the Lands Tribunal provided
opportunities for delav . Under the new procedure provided for by the Housing
Act 1980 there is a two-tier structure, the Leasehold Valuation Tribunal and
an appeal to the Lands Tribunal, and thus a possibility of delays being
doubled . Use of the machinerv is also expensive . Statutorv procedures whereby
the tenant can claim to have various structural works discounted from the
value of the property provides further opportunity for delav • :'• '
The Government argument concerning the exclusion (in the 1967 basis
of valuation) of value attributable to buildings is without reason or foundation .
If the tenant (in a premium lease) finds it convenient to agree to pay a capita l
Jacobs,The European Convention on Human Rights, Oxford 1975, pp . 165-6
E . Schwelb, 13 American Journal of Comparative Law (1964) . pp . 518 er seq .
** Decision of Alkemaar District Court, Yearbook XXII . p . 527 .
••• Series B . Vol . 22, p . 49 . paras 162 and 163 .
•"' Series A . Vol . 24, paras . 60-63 .
••••• Housing Act 1974 . Schedule 8 ; Housing Act 1980 . Schedule 21 .
-52-
sum and reduced rent (instead of a normal annual rent), and undertakes to
keep the house in good repair, it is hard to see why he becomes morallv
entitled to ownership of the building . Ex hypotheai he has not built it himself .
A tenant paving a full rent, and no premium, will usually have the same
repairing obligations, yet no suggestion is made that he is morally entitled to
ownership of the building .
None ot'the enfranchised tenants of the properties concerned in the
present case himself built or paid for the house, nor inherited the tenancy
from a close relative who had done so . Only such persons could reasonably
claim any kind of moral entitlement to the building . In any event any moral
entitlement to be derived from the performance of repairing obligations is
adequately satistied by the laws providing for security of tenure .
As to the Government arguments on the exclusion of merger vatue . the
applicants maintain that it is not true that the 1967 Act applied only to
modest houses . One property at issue in the present case, within the 1967
basis of valuation . had a market value of f175 000 in 1980 . The price of a
freehold under the 1967 Act would almost inevitably be less than a leaseholder
was prepared to pay . 7he fact that there was a perceived desire of leaseholders
to acquire freehotds cannot justifv satisfaction of that desire without adequate
compensation, if at all . The Government do not seek to establish that the
compensation here was adequate, but to justifv its inadequacv bv reference to
other factors .
In arguing that the 1967 and 1974 bases of valuation reFlected the then
Parliament's view of the appropriate balance between landlord and tenant, the
Government seek to raise the heresy that because the legislature has determined
that certain legislation is appropriate, it is immune (or substantially so) from
challenge under the Convention .
As to the allowance for development value, the applicants submit that
this is nugatory in practice since it operates only in the comparatively rare
cases where the tenant has opted to take an extended lease rather than the
freehold and substantial compensation may be payable to the tenant .
Finally, the applicants compare the compensation pavabte under the
leasehold legislation unfavourably with that payable under the normal com pulsorv purchase legislation . In particular under the la tt er the normal basis of
valuation is the ntarket value of the freehold subject to actual tenancies ; no
adverse assumptions are made about the freeholder's interest such as exist
under the 1967 and 1974 Acts ; compensation is based on the value at the
date of hea ri ng the claim (or date of ent ry if earlier) with interest until
payment . They suggest that there is no reason why different p ri nciples should
apply where the landlord is expropriated in favour of a third party rather than
a public authoritv .
The "public interest "
The applicants maintain their contention that "in the public interest"
means "in usum publicum", so that the property must be used for a public
purpose . They suggest that the Government have not satisfactorilv answered
their argument on this point, particularly with regard to the principle that
exceptions to Convention rights must be narrowlv construed . The fact that the
phrase has the meaning pro bono publico in other contexts does not establish
that it has such a meaning in the context of Article 1 . If this interpretation is
correct, the Commission will not need to concern itself with the question
whether the measures taken were "pro bono publico" .
Alternatively, the applicants state that they would accept the Government
definition of the concept of "pro bono publico", subject to omission of the
reference to benefit of "a part of the public" . What is of benetit for a section
of the public is not necessarily of benefit to the public as a whole and the
concept of "sectional interest" is usually treated as antithetical to "the general
(public) interest . " The applicants also review the history of the leasehold reform movement .
Thev submit that this shows inter alia that the movement has ebbed and
flowed, reflecting the fact that the arguments are not all on one side ; that
manv of the abuses it sought to rectifv (e .g . building leases of less than
99 years) no longer exist ; that it concentrated on the alleged unfairness in
building leases and was not directed to tenants of premium leases, who
obtained a windfall under the legislation ; that the legislation was designed to
attract votes in particular areas ; that the movement has relied on the fact that
landlords are a minority, prone to unpopularity-ill-founded or otherwise .
As to the injustice said to have been felt bv leaseholders, the applicants
comment that legislation should be designed to eliminate real, not supposed,
grievances . Onlv a minority of those who benefited under the legislation had
built or paid for the house themselves, or were children of those who had done
so . There is no reason why a person should be able to buv another's house at
reduced price merely because he has maintained his part of the consideration
of his tenancv . The moral and social claims of tenants were sufficientlv met bv
their security of tenure . The "greatly enchanced value" accruying the landlords
is the product of inflation, not of anything the tenant can take credit for .
As to the aspiration of leaseholders to become owner-occupiers, the
applicants submit that it is not proper for the Government to respond to such
aspirations at the expense of the legitimate rights of others, and that other
references to such aspirations have not been at such expense .
The applicants also submit further detailed argument to the effect that
there is nothing in principle unfair about the leasehold contract, although they
accept that unfair terms may be negotiated in particular contracts and
-54-
extraneous facts . such as inflation, have invalidated many of the assumptions
on which leases were negotiated in the nineteenth century . This does not,
however, mean that the present landlord should be penalised .
As to the Government's arguments on the architectural and social nterits
of the leasehold svstem, the applicants inter alia observe that the statutory
system of planning control is essentiallv negative in character . It can prevent
bad development but not (as an estate owner can) promote good development .
The leasehold system enabled tenants to house themselves at less cost than it'
they had to buy a freehold . The figures at which freeholds obtained by
enfranchising tenants have been sold do not suggest that any price reduction
for freeholds has resulted from the legislation . Finallv, the applicants note that
the Government do not quarrel with their contention that the legislation has
damaged the finances of' public and charitable bodies .
In conclusion the applicants submit that the validitv of the Government's
substantive argument on "public interest" only requires to be considered if
thev first establish that "in the public interest" means "pro borro publico" .
Even if that is so, it is for the Comntission to establish whether the legislation
was "pro bono publico" . The applicants do not concede that debate on the
matter was "expert", that the motives of all the supporters of reform were
"well intentioned" or that those supporting the legislation necessarilv thought
thev acted "in the public interest" . Even if the Government established these
facts, however, that would not per se show that the expropriation was pro
bono publico.
They submit that the Government case on the social justification for the
legislation fails to distinguish building and premium leases and barely seeks to
justifv the policv in respect of the latter ; it fails to explain why the laws on
securitv ot'tenure do not satisfv such claims as the tenant mav have . It fails to
explain the social justice in giving rights of enfranchisentent to tenants who
have resided for only five vears (1967 Act) or three years (1980 Act), in
enabling tenants to enfranchise and realise their profits by selling, and in
enabling tenants to sell with the benefit of notice of enfranchisement so that
an assignee who has never lived in the house is entitled to buy out the
landlord, (1967 Act, S . 5(2)) . It fails to explain whv, if expropriation as such
is in the public interest, compensation should not be at a fair market level
and/or as assessed in cases of compulsory purchase . It also fails adequately to
consider the social advantages of the leasehold system and the disadvantages
of destroving it .
Finally the applicants observe that their complaints concern particular
acts of deprivation of property, to which the Government's general arguments
do not apply .
c) Article 14 of the Conventio n The applicants submit that the assertion by the Government that they
cannot found a claim under Article 14 unless thev can establish that Article I
requires the pavment of compensation, is misconceived, in particular in the
lightof the Court's ruling in the Belgian Languages Case . They have been
victims of discrimination on grounds of property, though not on grounds of
wealth per se . There is no reasonable or objective justification or due proportionalitv between aims and means in respect of the distinctions drawn up bv
the legislation as to (i) the applicability of the principle of enfranchisement
and (ii) the levels of compensation .
d) Conclusion s The applicants state that it was not until 1979 that they were aware that
the Convention afforded any protection to propertv rights . This was due to the
failure of successive governments :
Convention is authorised by legislation does not make it impossible to seek a
remedy .
The applicants submit that the delav should not therefore be held
against them and that their arguments on the merits are worthy of the full
consideration of the Commission .
At the hearing before the Commission both parties relied on and
developed the submissions made in their written obsérvations outlined above
and also made certain additional submissions based in particular on the
Jugdment of the Court in the Case of Sporrong and I.dnnroth and the decision
of the Commission in the case of Bramelid and Malmstrom' . These submissions are briefly summarised hereafter .
The respondent Cmvenuaen t
In the Sporrong Case the Court stated that Article I of the first Protocol
comprised three distinct rules . The first enunciates the principle of peaceful
enjoyment of property. The second covers deprivation of possessions an d
Applications Nos . 8588/79 and 8589/79 . Bramelid and Malmstrom v . Sweden . Decision
on Admissibility of 12 October 1982 . D .R . 29 . p . 64.
The conditions set by the deprivation rule were satisfied here . In particular the legislation is "in the public interest", which must be interpreted in
the wide "pro bono publico" sense . Although the Comntission can consider
whether legislation infringes the Convention, it is not its function to substitute
its own views for those of the national parliament on the question where the
public interest lies . It should only consider whether the Government's margin
of appreciation has been exceeded . The present case does not concern acts of
the state administration but legislation, on a matter in respect of which wide
differences of view could reasonably be held, enacted by a democratic parliament following the proper constitutional processes . In such a case the margin
of appreciation is very wide . The applicants are in reality asking the Commission to substitute its own view for that of the parliamentarv majoritv
carrying legislation on a general and national issue in a sovereign parliament .
In anv event in the light of the Brantelid decision (sup. cit .) it mav be
felt that the deprivation rule was inapplicable here on the ground that the
legislation in question was different in type from an expropriation measure,
being a measure regulating private law rights and obligations between individuals . It would then be necessary to consider, under the "peaceful enjoyment"
rule, whether the legislation struck a fair balance between the general interest
and the individual's rights . States should be afforded a wider margin of
appreciation under this rule . For the same reasons that the legislation was to
be considered as being "in the public interest" it should a fo rtiori be considered as striking a fair balance between the relevant interests, in particular
between the landlord's property rights and the equitable claims and aspirations
of tenants .
As to Article 14 of the Convention, this provision is directed to differences of treatment between persons or groups in comparable situations,
based expresslv or covertlv on the personal characteristics or status of the
persons or groups concerned . The legislation here contains no element which
could be described as discriminatorv . Any nteasure ol' redistribution will
necessarilv apply only to the owners of a restricted class of propertv . In any
event the choice of onlv some freeholds and the use of different valuation
bases are objectively and reasonably justified .
* Sporrong and Lünnroth Judgment, para . 69 .
The application is therefore inadmissible as being incompatible with the
Convention and furthermore there is no breach of the Convention .
2The applicants
The compulsory acquisition of the applicants' property constituted a
deprivation of their possessions which was not "in the public interest" and was
in breach of their right to peaceful enjovment of their pos2essions under
Article 1 . It is proper for the Commission to determine whether the terms or
application of the legislation in question were compatible with the Convention .
The Government's concession in their written observations that the
applicants had suffered a deprivation of their possessions was rightly made .
There was a "transfer of ownership" which the Court identified in the
Sporrong Case (para . 63) as the essence of deprivation within the deprivation
rule . It is irrelevant that the transfer was in favour not of the State but a third
party . In the Bramelid Case the Commission recngnised that deprivation could
take place not only when the State took propertv but also when it gave a third
party the right to do so .
If the Bramelid decision does support the Government's new contention,
it is wrong and should not be followed . In so far as the Commission there held
that the deprivation rule onlv applied when property was taken "pour servir à
la réalisation d'un but d'utilité publique", its reasoning could not be sustained .
It inverts the proper approach to the deprivation rule, which is to consider
firstlv whether the interference amounts to deprivation and (if so) secondly to
consider whether the cnnditions applicable to deprivation are satisfied . It also
deprives the public utility condition of any force or value .
As to compliance with the conditions set by the deprivation rule the
applicants now concede that the phrase "in the public interest" could embrace
a transfer to a person other than the State or a public authority but maintain
that the transfer must be for public, not private, purposes . That was not the
case here and in any event even on the Government's interpretation of the
phrase the transfers of property were not in the public interest, their effect
having been to enrich tenants who already possessed security of tenure .
Even if the deprivation rule were held to be irrelevant, the interference
still breached the applicants' rights under the rule concerning peaceful enjovment of possessions . The legislation failed to draw the required "fair balance" .
The dispossession was not for public utility purposes . The general interest of
the community did not require the transfer of ownership that occurred and in
particular did not require such transfer at less than market value . There is no
court or tribunal which can decide on the justice of the transfer in each case .
-58-
The applicants complain that they have been deprived of certain property
which has been compulsorily acquired by tenants exercising rights of enfranchisement under the Leasehold Reform legislation . They allege the breach of
Article I of Protocol No . I to the Convention alone and in conjunction with
Article 14 of the Convention . They also complain that no remedy is available
to them in respect of their complaints and invoke Article 13 of the Convention .
The respondent Government denv that the relevant legislation gives rise
to any breach of the Convention . They maintain that the application is
inadmissible under Article 27, paragraph 2 of the Convention on the ground
that it is incompatible with the Convention since it misconceives the role of the
Convention organs and delves into matters which are properly the province of
the domestic legislation .
Article I of the first Protocol to the Convention is in the following terms
"Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of
his possessions . No one shall be deprived of his possessions except in
the public interest and subject to the conditions provided for bv law
and by the general principles of international law .
The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right
of a State to enforce such laws as it deems necessarv to control the use
of propertv in accordance with the general interest or to secure the
payment of taxes or other contributions or penalties . "
It is not in dispute that the transactions complained of by the applicants
have involved interferences with their property rights under this provision . Nor
is it in dispute that the respondent Government is responsible for the interferences in question, since they are authorised by legislation . In principle
therefore the subject matter of the complaint is within the scope of the Commission's competence ratione mareriae and ratione personae . The questions
which arise are therefore whether the interferences with the applicants'
propert v rights were justified under Article I of the Protocol itself and whether
they were discriminatory in breach of Article 14 of the Convention .
Having made a preliminary examination of the parties' submissions on
these questions the Commission finds that the case raises important issues
concerning the interpretation and application of the relevant provisions of the
Convention and Protocol .
In particular it is necessary in the first place to consider, in the light of
the Commission's decision in the case of Bramelid and Malmstrom (sup . cit.)
whether the rule concerning deprivation of possessions set out in the second
sentence of Article I of the Protocol is applicable to the interferences in
question here, which arose from legislation governing private rights an d
-59-
obligations . 1f that provision is applicable it will be necessary for the Commission to consider whether the interferences in question were compatible with
it . If not it is still necessary to consider whether there has been an infringement of the applicants' right to peaceful enjoyment of their possessions
guaranteed by the first sentence of Article 1(Sporrong and Ltinnroth Case,
Judgment . para . 61) .
Issues of substance also arise under Article 14 of the Convention in
conjunction with Article 1 . In particular in so far as the legislation distinguishes between different classes of property, both in relation to the
applicability of the legislation and in relation to the terms of compensation, an
issue arises as to whether such distinctions amount to differential treatment as
between different property owners on grounds of "property . . . or other status"
for the purposes of Article 14 . If so it will be necessary for the Commission to
consider whether there was anv objective and reasonable justification for the
distinction in question (Belgium Linguistic Case . Judgment of 23 Julv 1968) .
The Commission finds no ground on which it could hold the present
application to be incompatible with the Convention for the purposes of
Article 27, paragraph 2 . It concerns interferences with the applicants' property
rights, protected by Article 1 of the Protocol, for which the respondent
Government is admittedlv responsible as legislator . The applicants' criticisms
of the legislation go bevond mere expressions of dislike of or disagreement
with the legislation, and include substantial argument to the effect that it is
contrarv to the Convention . In particular the applicants maintain that the
legislation exceeds any margin of appreciation relative to the concept of
"public interest" under Article I of the Protocol and that it fails to draw a
"fair balance" between their property rights and the general interest .
Having regard to the nature of the issues which arise under Article I of
the first Protocol and Article 14 of the Convention, and the close connection
between those issues and the applicants' complaint under Article 13, the
Commission does not find that any part of the application can be considered
manifestlv ill-founded . No other ground of inadmissibility has been established
and the case must therefore be declared admissible .
For these reasons, the Commissio n
-60-
Les faits de la cause tels qu'ils ont été exposés par les requérants,
peuvent se résumer comme suit .
Introductio n
Les requérants sont les fidéicommis (• trustees .), agissant conformément
au testament du deuxième duc de Westminster . Le premier requérant, John
Nigel Courtenay James, est un expert-géomètre habitant Londres . Le deuxième .
Gerald Cavendish, sixième duc de Westminster, est domicilié à Chester . Le
troisième requérant, Patrick Geoffrey Corbett est un expert-comptable habitant le Sussex . Le quatrième . Baker Wilbraham, est banquier à Londres . Il a
été nommé le 31 décembre 1981 à la place du troisième requérant, qui a pris
sa retraite . Les requérants sont représentés par MM . Boodle Hatfield,
.solicitors . à Londres .
Les requérants sont, en qualité de fidéicommis, propriétaires d'immeubles à usage d'habitation à Londres . Leur requête concerne des transactions
immobilières effectuées conformément à la loi de 1967 sur la réforme des
baux, dans sa version amendée, au titre de laquelle un certain nombre de
leurs propriétés a été acheté par des locataires .
Le système de l'emphytèose et les orfgines de la loi de 196 7
Il existe deux types principaux de bail de longue durée portant sur des
immeubles à usage d'habitation . Le premier, nommé emphytéose de construction (building lease) se caractérise par une durée de 99 ans . Aux termes du
contrat, l'emphytéote s'engage à payer une .redevance de terrain . ( .ground
rent .) - dont le montant, relativement bas, est fonction de la valeur de la
parcelle nue -, à construire un bâtiment sur le terrain et à l'y laisser en bon
état d'entretien à l'échéance du bail . Selon le bail du second type, nommé
emphytéose avec redevance initiale (premium Iease), l'emphytéote s'engage à
payer au propriétaire, pour le bàtiment foumi par lui, une somme en capital ;
il doit ensuite un loyer, l'importance relative du capital et du loyer pouvant
varier selon les cas .
En 1948, le Lord Chancellor a désigné les membres d'une commission
(la Commission sur l'emphytéose) pour examiner les réformes éventuelles .
notamment la question de savoir si les emphytéotes devaient se voir accorder le
droit d'acheter la nue-propriété de l'immeuble qu'ils occupaient . Dans le
rapport publié en juin 1950, la majorité de la commission se déclarait opposée
à accorder un tel droit aux emphytéotes . Ce procédé soulevait . selon elle, des
objections de principe . Elle s'opposait au fait de conférer le pouvoir d'exproprier à des fins privées, à moins qu'il soit reconnu que le grand public en
retirerait probablement un avantage . Elle s'élevait contre toute législation qu i
La minorité de la commission recommanda de donner à certains emphytéotes un droit d'emption à un prix qui serait la valeur équitable du marché
du droit de retour pour un occupant protégé par les lois sur les loyers .
En 1953 , le Gouvernement publia un Livre Blanc où il proposait non pas
d'introduire un système de cession obligatoire mais de prévoir dans la loi une
certaine protection de l'emphytéote à l'échéance du bail . La loi de 1954 sur les
bauxa donné corps à cette proposition .
La question a continué à occuper l'opinion publique . En 1961, le Parlement fut saisi de plaintes selon lesquelles les emphytéotes étaient en situation
défavorable en raison des conditions onéreuses que les propriétaires demandaient pour vendre leur droit de retour, prolonger ou renouveler les baux
existants . Les enquêtes menées par le Gouvernement aboutirent à la publication d'un nouveau Livre Blanc donnant un •Résumé des rapports présentés
par des organismes professionnels» sur la question .
En général, ces organismes (représentant des solicitors, des géomètres,
etc .) constataient que le système en vigueur fonctionnait de manière satisfaisante, mais qu'il était très mal compris, d'où des mécontentements .
Pendant quelques années, la cession obligatoire a fait pa rt ie du programme du part i travailliste . Arrivé au pouvoir par les élections de 1964 . ce
pa rt i publia en 1966 un autre Livre Blanc, qui exposait les propositions de
réforme du Gouvernement, notamment un système de cession obligatoire . Le
Gouvernement motivait en ces termes la nécessité d'une réforme :
1Le présent Livre Blanc traite des baux emphytéotiques, notamment
de ceux consentis dans la dernière moitié du siècle précédent . Dans le
cas des baux de longue durée, l'expérience a montré que le système a
fonctionné de manière très injuste pour le locataire . Le propriétaire a
certes fourni le terrain, mais dans la grande majorité des cas c'est le
locataire ou son prédécesseur en titre qui a construit à ses frais la maison sur le terrain . Même s'il existe certaines exceptions, il est presque
toujours vrai qu'au fil des ans, ce sont les locataires successifs qui ont
supporté les frais des améliorations et de l'entretien nécessaires, sans
doute beaucoup plus élevés que ceux de la construction .à l'origine . A
-62-
leurs frais, donc, les locataires ont conse rv é au bâtiment son caractère
habitable et l'ont utilisé en tant que tel : aussi ne faut-il pas s'étonner
que l'emphytéote ayant vécu dans la maison pendant de longues années
la considère à la fin du bail comme son foyer familial . Il est en pareils
cas tout à fait impossible de soutenir, si l'on aspire à la justice entre
propriétaire et emphytéote, qu'à l'issue de l'emphytéose la loi autorise
le retour de la prop ri été du bâtiment au propriétaire du terrain sans
que ce dernier ait rien à payer, en sorte qu'il récupère non seulement le
terrain mais la maison, ses améliorations et tout ce que l'emphytéote
et ses prédécesseurs y ont ajouté .
2Le Gouvernement a décidé de trouver une solution pour supprimer
cette injustice . Selon lui, le principe fondamental d'une réforme qui vise
à la justice entre les parties doit être que le propriétaire possède le
terrain et que l'entphytéote a moralement droit à la propriété du bâtiment qu'il a érigé et entretenu sur le terrain .
3Deux éléments militent pour l'urgence de la réforme . Premièrement,
la plupa rt des gens prennent une hypothèque pour acheter leur maison,
et pour eux le systènte de l'emphytéose est particulièrement rigoureux .
L'acheteur qui a pris une hypothèque paiera pratiquement le prix de la
propriété pour un bail courant sur de très nombreuses années, mais
lorsqu'arrivera l'échéance de son hypothèque, il aura un vif sentiment
d'injustice . Il se rendra compte en effet, qu'après avoir rentboursé l'hypothèque que son tit re aura une valeur bien moindre que lorsqu'il l'a
acheté et qu'il aura des difficultés à le vendre parce qu'un acquéreur
ne trouvera peut-être pas hypothèque . C'est la réalité à laquelle sont
confrontés aujourd'hui nombre d'emphytéotes qui ont acheté une maison
pour s'y installer immédiatement après la guerre .
Deuxièmement, bon nombre de constructions sur emphytéose datent de
la seconde moitié du 19° siècle, époque où les propriétaires fonciers
usaient de leur monopole pour enip@cher toute mise en valeur autrement
que par emphytéoses . C'est ce qui s'est passé notamment en Gallesdu
Sud et dans certaines régions de l'Angleterre . Ces baux arrivent main-•
tenant à expiration et leurs titulaires font l'expérience de toute la rigueur
du système de l'emphytéose .
4Le Gouvernement déposera donc un projet de loi donnant une sécurité accrue aux emphytéotes et leur permettant d'acquérir la propriété
à des conditions équitables . Le projet de loi s'appuiera sur le principe
que la terre appartient en équité au nu-propriétaire et la maison à
l'emphytéote . Il s'ensuit que ce dernier aura le droit de conserver sa
maison à l'expiration de l'emphytéose et le droit de se libérer de l'obligation de rétrocession . .
-63-
La loi de 1967 sur la réforme des baux fut donc votée pour mettre en
oruvre ces propositions . Lors du débat au Parlement, le Gouvernement développa pour l'essentiel l'argumentation exposée dans le Livre Blanc . L'Opposition accepta le p ri ncipe selon lequel l'emphytéote pourrait acheter la prop ri été à des conditions équitables mais s'opposa à celles que le texte envisageait et
qu'elle assimilait à une confiscation . Selon elle, la thèse consistant à calculer
le prix de la cession uniquement sur la valeur du terrain reposait sur l'argument totalement erroné que la maison appart ient à l'emphytéote ; alors qu'en
réalité, celui-ci avait seulement acheté le droit d'y vivre un ce rtain temps . C'est
le prix du marché qui devait être payé pour ce qui appartient au propri étaire .
3La loi de 1967 sur la réforme des bau x
Aux termes de la loi de 1967 sur la réforme des baux, les locataires
ayant une maison sur bail emphytéotique (plus de 21 ans) se voyaient accorder
le droit d'acheter à certaines conditions le -fonds» de la maison, autrement
dit le droit de propriété . Les principales de ces conditions étaient que l'emphytéose concerne la résidence principale du locataire, se situe au-dessous
d'une certaine .valeur locative imposable= (valeur d'estimation fiscale) et que
le loyer soit un .bas-loyer- (moins des deux tien de la valeur locative imposable) .
Le prix auquel le locataire était autorisé à acheter la maison était le
montant que le propriétaire aurait pu s'attendre à obtenir en cas de vente
volontaire sur le marché libre, en admettant que le fonds aurait été vendu
moyennant une prolongation du bail pour 50 ans et une redevance de terrain
représentant la valeur locative imposable du terrain nu . sans les bâtiments . La
date d'évaluation était celle où le locataire avait notifié son intention d'acquérir
le droit de retour . La valeur obtenue selon ce système est appelée • la base
d'évaluation de 1967 . .
La loi de 1969 sur le logement a modifié cette base d'évaluation en
partant de l'hypothèse que le locataire ne cherchait pas à acheter la maison .
Les requérants affirment que les intérêts de nue-propriété et d'emphytéose
ayant une plus grande valeur ensemble que séparément, la nue-propriété vaut
davantage pour le locataire occupant que pour toute autre personne, si bien
que la loi de 1969 a abouti à diminuer la valeur calculée sur la base d'évaluation de 1967 .
Selon les requérants . les lois de 1967 et 1969 ont eu pour effet d'abaisser
le prix obtenu par le propriétaire au-dessous de la valeur du bien qui lui était
enlevé . La perte subie par le propriétaire résulte de ce qui suit :
a) en ce qui concerne les bâtiments, il lui est refusé une indemnisation dépassant une proportion négligeable de celle qu'il aurait dû toucher
pour l'abandon de son droit de retour t
b) il lui est refusé toute participation à .la valeur de fusion ., c'est-à-dire à la plus-value résultant de la réunion des droits du nu-propriétaire et
du locataire ;
c) en période d'inflation, le propriétaire a souvent dû attendre plusieurs années entre le moment où le locataire a donné son préavis (date d'évaluation) et l'accomplissement de la transaction (date du paiement) ; il
a donc été payé en monnaie dépréciée .
Les limites de la valeur locative imposable fixées par la loi de 1967 ont
été revues dans la loi de 1974 sur le logement . Cette loi a également élargi le
champ d'application de la loi précédente en incluant des maisons de valeur
locative encore plus élevée, à l'égard desquelles fut fixée une nouvelle base
d'évaluation ( .la base de 1974 .) . La législation s'applique maintenant à deux
types de propriétés : la catégorie inférieure à laquelle s'applique la base d'évaluation de 1967 et la catégorie supérieure à laquelle s'applique la base d'évaluation de 1974 . Une autre catégorie de propriétés, de valeur locative encore
plus élevée, échappe à l'ensemble de la législation .
La base d'évaluation de 1974 (applicable à la catégorie supérieure)
diffère de la base de 1967 (applicable à la catégorie inférieure) et est plus
favorable au propriétaire . Elle s'appuie notamment sur l'hypothèse que le
locataire aurait droit à un bien d'une valeur équivalant non seulement à celle
du terrain nu mais aussi des bâtiments, et elle laisse au propriétaire une partie
de la . valeur de fusion • . Les requérants déclarent que l'indemnité payable sur
cette base se rapproche de la valeur du marché mais ne compense pas, pour le
propriétaire, l'inflation enregistrée entre la date d'évaluation et celle de la
transaction .
Les transactions affeMant les requérants
Les requérants se plaignent d'une série de transactions dans lesquelles
les locataires d'imnieubles leur appartenant et donnés à emphytéose ont exercé
leur droit d'emption pour acquérir le droit de propriété des requérants à une
valeur moindre que la valeur du marché . Dans leur requête initiale, ils ont
trailé de dix transactions au total (six sur la base de l'évaluation de 1967 et
quatre sur celle de 1974) qui ont été effectuées entre le 25 avril et le 17 ao0t
1979lls ont donné des détails sur les pertes (de £ 1 350 à 61 252) qu'ils
auraient subies à chaque transaction pour avoir dû vendre au prix prévu par
la loi et non au prix du marché libre . Dans une série de requêtes complémentaires, ils ont fourni des détails sur 48 autres transactions, effectuées sur
les bases d'indemnisation de 1967 et de 1974 et concernant des emphytéoses
de construction ou des emphytéoses avec redevance initiale .
Les requérants soutiennent que ces transactions les ont privés de la
partie de leurs biens équivalant à leur droit de retour (qu'ils n'étaient pas
disposés à vendre) sur les biens en question, dont ils ont ainsi été dépossédés
moyennant une indemnisation insuffisante .
-65-
AU
Introductio n
Les requérants se plaignent qu'en raison de cette législation et des
transactions susdites . il y a eu violation des droits que leur garantissent
l'article 1°' du Protocole additionnel à la Convention et les articles 13 et 14 de
la Convention . lls développent l'argumentation suivante :
Sur l'article I - du Protocole additionne l
Se fondant sur les versions française et anglaise de cet article, les
requérants soutiennent que l'usage divers des termes .biens» et .propriété»,
•possessions . et •property», n'est pas déterminant et que l'article englobe
toutes sortes de droits patrimoniaux notamment ceux dont les requérants on t
été privés .
Ils soutiennent en outre qu'on ne saurait dire que la privation de leurs
biens ait visé .à réglementer l'usage» de ces biens, puisque cet usage n'a pas
été modifié . Seule . la possession de certains droits s'est trouvée transférée . La
privation n'avait pas non plus pour but d'assurer le paiement d'impôts ou
d'autres contributions ni celui d'amendes .
Les requérants soutiennent au surplus que si la privation était conforme
à la loi, elle n'était cependant :
a) ni exercée pour ,cause d'utilité publique• ;
b) ni prévue par les principes généraux du droit international . . Il y a donc eu, soutiennent-ils, violation des droits que leur garantit cet
article et le Gouvernement en est responsable puisque non seulement il n'a pas
protégé les droits des requérants mais que, par la loi de 1967 et d'autres textes
législatifs, il a autorisé et prévu la violation en question .
.Pour cause d'utilité publique . - .public interest .
Les requérants soutiennent que le sens ordinaire de l'expression . pour
cause d'utilité publique• marque l'usage effectif d'un bien pour une activité .
gouvernententale ou autre, qui profite à l'ensemble de la collectivité . Cette
interprétation est conforme au texte français et au sens de l'expression en droit
international . Elle est conforme aussi au principe énoncé par la Cour dans
l'affaire Klass, selon laquelle il faut interpréter de manière restrictive les mots
qui prévoient une exception à un droit cônsacré par la Convention . La notion
ne saurait permettre de redistribuer les biens entre les individus pour satisfaire
une façon particulière d'envisager le bien-fondé social de la nouvelle loi . Les
mots .pour cause d'utilité publique» doivent également fixer, en matière
d'expropriation . un critère plus strict que les mots «intérêt généraU n'en
imposent pour une simple .réglementation de l'usage . .
Or, si les Etats disposent d'une certaine «marge d'appréciation• sur ce
qui est d' . utilité publique ., cette latitude ne saurait aboutir à modifier le
droit de la Convention ni à substituer à tine interprétation juste une interprétation erronée . Dans l'interprétation précitée donnée par les requérants de .la
cause d'utilité publique ., la marge d'appréciation n'a pas sa place . Néanntoins, soutiennent les requérants, même si la notion est plus large que ce
qu'ils disent, les transactions en litige ici échappent tout de méme à son
dontaine d'application .
Selon eux en effet, la législation n'a pas été votée à des fins d'intérêt
général mais s'inspirait de considérations purement politiques . Le Gouvernement a agi contrairement aux recommandations de la commission sur l'emphytéose et à celles des organismes professionnels . Il n'a nullentent essayé .
avant de faire voter la loi, d'approfondir l'argumentation présentée . Il a
indiqué abruptement que «l'expérience . a montré que le système fonctionnait
de manière très injuste, mais sans préciser de quelle expérience il s'agissait .
Les requérants évoquent diverses déclarations figurant dans les mémoires
publiés par un ministre de l'époque, M . Richard Crossman, et des propos
tenus par d'autres personnes intéressées . Selon eux, la question avait tendance
à devenir «urgente• en période pré-électorale car la réforme des baux avait
son importance dans un certain nombre de circonscriptions «très disputées . .
A leurs yeux, la législation aurait obéi à des considérations de profit politique
plutôt que de bien public .
De surcroit, la législation serait même contraire à l'intérêt général du
fait de son injustice . Les requérants présentent une argumentation détaillée
tendant à prouver qu'eu égard aux bas prix consentis pour les emphytéoses par
rapport à une pleine propriété et à la possibilité d'investir autrentent la différence de prix, le système de l'emphytéose n'est pas injuste, qu'il s'agisse des
relations entre les propriétaire et locataire initiaux ou entre leurs ayants-droit .
Il se peut que certains des prix demandés aient été trop élevés ou trop bas
(comnie avec les biens en pleine propriété) ntais les requérants estiment que
rien ne prouve une injustice générale ou systématique .
Les requérants soutiennent que les autres arguments avancés pour justifier la législation sont eux aussi mal fondés et font observer qu'ils ne concernent en général pas du tout les emphytéoses avec redevance initiale, par opposition aux emphytéoses de construction .
Quant à la prétendue injustice pour les emphytéotes prenant une hypothèque . les requérants estiment que des difficultés peuvent surgir par suite de
l'impossibilité pour l'emphytéote d'assortir le terme de son emprunt à la durée
limitée du bien qu'il acquiert . S'il paie un prix trop élevé, ce n'est pas la faute
du propriétaire, niais celle du précédent emphytéote dont il a acheté les droits .
Si la durée restante de l'emphytéose ne suffit pas à garantir l'hypothèque, il
lui faut mettre en regard de cela le fait que le prix aura été comparativemen t
n'a pas été prouvé . En tout cas, rien ne montre l'existence d'abus systématiques et rien ne saurait justifier la confiscation globale des intérêts des
propriétaires . Le Gouvernement aurait pu demander aux instances locales de
faire pleinentent usage de leur pouvoir d'accorder des hypothèques sur des
baux de courte durée, ce qui aurait été un meilleur moyen de remédier à la
situation plutôt que de spolier les propriétaires .
Quant à l'argument fondé sur le pouvoir de monopole, les requérants
soutiennent que rien n'empêche un propriétaire de décider de louer sa terre
plutôt que de la vendre . C'est dans les conditions de vente ou de location qu'il
faut rechercher une éventuelle injustice . Or, rien ne prouve à cet égard une
injustice systématique . Les acheteurs ont souvent préféré acquérir un bail
emphytéotique à bas prix plutôt qu'une propriété . On a fait valoir que l'argument du monopole était toujours puissant puisque la moitié des immeubles à
usage d'habitation dans le Grand Londres cédée récemment l'a été par baux
emphytéotiques . Cela montre seulement que les acheteurs avaient le choix .
D'ailleurs . les arguments relatifs au monopole pourraient tout aussi bien
s'appliquer à la vente des propriétés . Même s'il y a eu parfois de graves abus
du pouvoir de monopole (ce qui n'a pas été établi), cela n'autorisait pas à
confisquer partout l'ensemble des intérêts des propriétaires .
Quant à l'argument fondé sur la sécurité du locataire, les requérants
soutiennent que la loi de 1954 l'assurait déjà .
Même si l'argument relatif à la justice ou à l'équité des mesures prises
était solide, il se trouverait fort affaibli par l'introduction des limites de la
valeur locative imposable . Si le système était tellement injuste qu'il exigeait
une réforme, les mêmes arguments vaudraient pour les baux supérieurs au
plafond fixé .
La législation était également injuste en ce sens que :
De plus, cette législation est contraire à l'intérêt général puisqu'elle
conduira à sa fin le système de l'eniphytéose, qui présentait pourtant des
avantages importants du point de vue de l'aménagement du territoire et
perntettait d'acquérir des biens à un prix que pouvaient se perntettre les
acheteurs . En outre . 30 % au moins des maisons touchées par la législation de
1967 étaient la propriété de sociétés de bienfaisance et bon nombre d'autres
appartenaient à des instances ou collectivités publiques . Bien souvent, il est
donc apparu que la loi avantageait les locataires au détriment de fonds créés
pour servir le bien public .
.I,es conditions prévues par la lof et les principes généraux du droit
international .
Selon les requérants, les mesures de dépossession autorisées par la loi de
1967 ne répondent pas aux conditions posées par le droit international et sont
donc contraires, pour cette raison aussi, à l'article 1- du Protocole additionnel .
Les requérants soutiennent en premier lieu que les principes généraux du
droit s'appliquent aux mesures prises par un Etat à l'égard des biens de ses
propres ressortissants . La décision de la Commission prise en sens contraire
dans l'affaire Gudmundsson c/Irlande (Requête N° 511/59, Annuaire 111,
p . 394 aux pages 422 à 424) est erronée et ne doit pas être suivie car elle est
contraire au sens évident des mots . En effet, contrairement aux principes
habituels d'interprétation, elle prive effectivement les mots de toute signification car ceux-ci ne donneraient alors aucun droit aux nationaux et aucun droit
supplémentaire aux étrangers . Si cette interprétation s'applique à l'article 1°'
du Protocole, elle devrait logiquement concerner aussi l'article 26 . Or, elle
s'écarte des principes généralement non discriminatoires de la Convention . Les
requérants se réfèrent également aux travaux préparatoires à la Convention
pour appuyer leur thèse .
Sur la teneur des principes y afférents du droit international, les requérants renvoient à diverses déclarations autorisées indiquant qu'en général
l'expropriation doit se fonder sur des motifs d'utilité publique et s'accompagner d'une indemnisation adéquate' . Ils citent notamment l'extrait suivant de
la Résolution 1803 de l'Assemblée générale des Nations Unies :
Résolution de l'Assemblée générale des Nations Unies n° 1803 du 14 décembre 1962
Banco Nacional de Cuba c/Sabbatino (1964) (376 US 398) .
Les requérants soutiennent que . dans leur cas, la privation de propriété
a méconnu ces principes (et donc l'article 1 - du Protocole), puisque
a) leurs biens n'ont pas été affectés à des buts d'utilité publiqu e
b) l'exigence du droit international quant à l'absence de discrimination a été méconnue (ils renvoient à cet égard à l'argumentation qu'ils tirent
de l'article 14) ;
c) l'indemnisation adéquate n'a pas été versée (et même si elle l'avait été, les principes auraient néanmoins été méconnus)
. Les requérants soutiennent au surplus qu'outre les principes de droi t
international, l'article 1" du Protocole prévoit implicitement le droit à une
indemnisation adéquate, sinon les conséquences en seraient absurdes puisque
la confiscation sans indemnisation est la forme la plus grossière de violation
des droits de la propriété . Le principe selon lequel toute expropriation doit
s'accompagner d'une indemnisation adéquate est généralement reconnu par la
législation des Etats contractants . En outre, la jurisprudence a estimé qu'en
l'absence de dispositions expresses il était implicitement contenu dans la
législation • . Il s'agit donc non seulement d'un principe général de droit
internationa(, mais aussi de l'un des .principes généraux du droit » que la
Convention doit mettre en o:uvre .
Sur l'article 1 3
Les requérants renvoient à l'arrét rendu par la Cour dans l'affaire Klass,
selon lequel l'article 13 garantit un recours à quiconque se prétend victime
d'une violation de la Convention . Or, ils soutiennent avoir été privés de ce
droit . lls précisent également que le Gouvernement n'a rien fait ou presque
pour porter les dispositions de l'article 1• 1 du Protocole à la connaissance du
public et prétendent que si les propriétaires n'avaient pas été tenus dans
l'ignorance de cette protection, il y aurait eu beaucoup plus tôt dépôt de
plaintes comme la présente requête .
Sur l'arlicle 1 4
Selon les requérants . l'application de la loi de 1967 revêt un caractère
discriminatoire puisque moins le bien a de valeur et plus le propriétaire est
sévèrement traité . En outre, il s'agit d'une mesure de redistribution des biens
qui ne s'applique qu'aux propriétaires d'un certain type de biens . Elle est
discriminatoire aussi pour les locataires puisqu'elle traite de manière identique
des locataires dont la situation est différente . Elle crée par ailleurs une discrimination entre emphytéotes et propriétaires en ce sens qu'elle confère un
avantage aux premiers aux dépens des seconds, dont les besoins peuvent être
différents . En outre, la loi s'exerce dans des limites arbitraires, qui convien• Jurisprudence de la Cour suprême des Etats-Unis sur -les voies légales . : AG c/De
Keyser's Royal Hotel (1920) AC 508 .
-70-
nent pour le contrôle des loyers dont il faut bien préciser le cadre d'application, mais qui ne se justifient pas lorsqu'il s'agit d'une mesure de confiscation .
Les requérants soutiennent en conséquence qu'il y a eu méconnaissance
des droits que leur reconnait l'article 14 .
5Sur l'article 26 de la Conventio n
Les requérants soutiennent n'avoir disposé d'aucun recours interne
contre des mesures autorisées par un texte de loi .
Sur la règle des six mois, ils soutiennent que la présente situation diffère
de celle qu'a examinée la Commission dans la Requête N° 7379/76* et où elle
a déclaré que le délaide six mois court à partir de l'entrée en vigueur de la
loi qui a privé les réquérants de leurs droits sur un certain terrain . En effet, la
loi de 1967 n'a pas immédiatement supprimé ou amoindri les droits du nupropriétaire, qui n'ont pas été affectés tant que la transaction n'avait pas
effectivenient été terminée . C'est donc à partir de cette date que court le délai .
Les requérants cherchent à obtenir l'abrogation de la loi et à@tre pleinement indemnisés, eux et d'autres propriétaires, pour les pertes dues aux
transactions qui sont à l'origine de la requête et à toute autre transaction de
nature analogue, ainsi qu'à être indemnisés de leurs frais et dépens dans la
présente procédure, ainsi qu'à obtenir le paiement par le Gouvernement des
frais relatifs à l'obtention d'une indemnisation dans tous les cas .
La Commission a examiné la recevabilité de la requête le 8 octobre 1980
et décidé, conformément à l'article 42, paragraphe 2 .b de son Règlement
intérieur, de donner connaissance de la requête au Gouvernement défendeur
en l'invitant à lui soumettre par écrit ses observations sur la recevabilité et le
bien-fondé des griefs tirés par les requérants de l'article 1°' du Protocole
additionnel à la Convention et de l'article 14 de la Convention . Le Gouvernement a présenté ses observations le 2 juin 1981 et les requérants y ont répondu
le 7 octobre 1981 .
Le 9 ntars 1982 . la Commission a décidé d'ajourner son examen de
l'affaire en attendant la décision sur la procédure à suivre dans un certain
nombre d'affaires concemant des mesures de nationalisation au Royaume-Un i
* X . c/le Royaume-Uni . D .R . 8, p . 211 .
recevabilité et le fond de la présente affaire et des affaires susdites de nationalisations . Le 14 octobre 1982, après avoir consulté les parties intéressées, la
Commission a confirmé cette décision . Une audience conjointe sur la recevabilité et le fond de la présente affaire et de 7 autres affaires concernant des
mesures de nationalisation a donc eu lieu du 24 au 27 janvier 1983 .
1Observations du Gouvernement défendeu r
a) La législation, !a Convention et !a nature de la requét e Le Gouvernement constate que les requérants ne se bornent pas à
affirmer que certaines mesures ont enfreint des droits garantis par la Convention, mais s'attaquent également au principe du rachat de droits par l'emphytéote . Ce faisant, ils se font une idée radicalement erronée du rôle des organes
de la Convention puisqu'ils leur demandent de substituer leur propre point de
vue sur le bien-fondé de la législation en question à celui du législateur
national . Or, les Etats disposent en la matière d'un certain pouvoir d'appréciation et le droit interne ne saurait être déclaré contraire à la Convention du
simple fait qu'il existe des motifs de mécontentement ou de désaccord, surtout
lorsque la violation alléguée ne peut être définie qu'en faisant appel à des
arguments complexes et abscons sur lesquels la controverse est facile . Or, c'est
ce qui se produit en l'espèce .
Il est essentiel à la vigueur et à l'efficacité d'une démocratie politique que
les partis politiques aient des points de vues différents sur telle ou telle
question et les considérations politiques peuvent fort bien influer à la fois sur
le moment du vote et sur le contenu d'une loi . Différentes solutions ressortissant à des points de vue politiques différents peuvent fort bien être toutes
compatibles avec la Convention .
La loi de 1967 a certes été votée par un gouvernement travailliste, mais
le rachat de droits par les emphytéotes est une mesure que le parti libéral a
préconisée dès 1924 et dont le principe a été adopté par les conservateurs . Les
trois grands partis ayant tous prôné ce principe, on ne saurait donc déclarer
maintenant que la conclusion du législateur sur le caractère d'utilité publique
et la loi de 1967 se situent hors du pouvoir d'appréciation laissé à l'Etat . Le
caractère extrêmement complexe et sophistiqué des arguments avancés par les
requérants vient conforter cette thèse .
Le Gouvernement soutient en conséquence que la requête est incompatible avec les dispositions de la Convention parce qu'elle empiète sur de s
_72-
questions et des arguments qui, selon la lettre et l'esprit de la Convention,
relèvent manifestement du domaine du législateur interne .
b) Sur!'article 1er du Protocole additionne [ Le Gouvernement admet que la cession forcée d'un droit au retour d'une
propriété constitue une privation de biens . Il n'est pas contesté que cette
cession est conforme au droit interne et il ne se pose donc de question litigieuse que sur le point de savoir si la privation de biens a été effectuée . pour
cause d'utilité publique» et •dans les conditions prévues par les principes
généraux du droit international . .
Les +prirtcipes généraux du droit international .
Dans la mesure où ces principes concernent l'expropriation et l'indemnité
pour cause d'expropriation, ils s'appliquent exclusivement aux biens étrangers .
Cette expropriation est licite si le bien en question relève de la juridiction de
l'Etat expropriant, si l'expropriation est justifiée par des besoins d'intérêt
général . notamment des objectifs sociaux ou économiques sincères et si elle est
assortie d'une indemnisation rapide, adéquate et effective . Toutefois, ces principes n'ont rien à voir ici puisque les requérants sont des ressortissants du
Royaume-Uni .
Selon le Gouvernement, il est indéniable que l'article 1°r du Protocole a
été adopté sous sa forme actuelle, y compris la référence qui s'y trouve aux
principes généraux du droit international, pour s'assurer qu'il ne prévoit pas
automatiquement pour les nationaux le droit d'être indemnisé . Pour appuyer
sa thèse le Gouvernenient renvoie aux travaux préparatoires et notamment au
rapport du Comité d'experts en date du 19 avril 1951, aux termes duquel la
majorité était disposée à accepter un texte incluant le droit à indemnisation
alors que la France, la Sarre et le Royaume-Uni ne l'étaient pas . Le Gouvernement renvoie aussi au rapport du Comité d'experts de juin 1951 indiquant
notamment qu'un texte proposé (à tous égards identique au texte actuel)
représentait le maximum de ce qui pouvait être accepté par tous . Il renvoie
enfin aux observations figurant dans le rapport du Comité d'experts du
18 juillet 1951 à la demande des délégations suédoise et allemande, selon
lesquelles les principes du droit international ne s'appliquent qu'aux relations
entre un Etat et les ressortissants des autres Etats et incluent l'obligation
d'indemniser les non-nationaux . Les mêmes remarques ont été faites, constate
le Gouvernement, par les conseillers des Ministres qui ont, ainsi que le Comité
lui-même, proposé de signaler à l'Assemblée consultative que ce texte représentait le maximum du consensus possible . Le Gouvernement renvoie également au passage suivant du commentaire du Secrétariat Général sur le proje t
Toutefois . d'autres gouvernements soutenaient un point de vue contraire
en des termes pouvant s'appliquer à tous les cas susceptibles de se présenter, et ils ne pouvaient pas admettre que des organismes internationaux aient un droit de regard sur les décisions prises dans ce domaine
par des autorités nationales compétentes . Cependant, l'expression . dans
les conditions prévues par la loi . exigerait normalement le paiement
d'une indemnité, étant donné que la législation sur la nationalisation
ou l'expropriation contient généralement des dispositions à cet effet . En
outre, l'expression • dans les conditions prévues . . . par les principes
généraux du droit international . garantirait le paiement d'une indemnit
. éauxétrangers,mêmesile.snationauxn'étaientpasadmisàenbénéficier
Le Gouvernement souligne que le Comité a adopté l'article 1" sans
changement ni observations et que l'Assemblée consultative en a finalement
agréé le texte .
Le Gouvernement soutient que, compte tenu de la genèse de cet article,
la Commission ne peut pas arriver à une autre conclusion que celle indiquée
dans l'affaire Gudmundsson (op . cir . ), à savoir que .les travaux préparatoires
. . . confirment que les Hautes parties contractantes n'avaient nullement l'intention d'étendre l'application de ces principes (de droit international) au cas de
l'expropriation de biens appartenant à des nationaux . .
Appliquer les principes en question aux nationaux serait contraire à
l'intention manifeste des parties, elle-même pleinement conforrne au texte de
l'article .
Quant à l'argument des requérants tiré du texte de l'article 26, le Gouvernement soutient que cet article concerne la Commission et lui applique les
règles de compétence habituelles aux juridictions internationales . Dans les
deux cas donc . le droit intemational s'applique de la manière qu'il faut, dans
le premier pour protéger les non-nationaux quant à leurs biens, dans le second
pour limiter la compétence du tribunal .
A supposer même que l'on trouve quelque argument général pour
démontrer qu'il faut s'écarter de la jurispmdence antérieure de la Commission,
la présente affaire ne saurait en étre l'occasion car celle-ci ne comporte aucun
élément d'extranéité ni ne fournit à la Commission de raisons de modifier sa
jurispmdence .
_7q-
Le Gouvernement soutient en conséquence que la Commission doit réaffirmer la jurisprudence énoncée dans l'affaire Gudmudsson (op . cil.) et confirmée par la suite*, pour les raisons suivantes :
i . La référence aux principes généraux du droit international est délibérée parce que les principes ne valent que pour les biens étrangers
et elle visait donc à restreindre le champ d'application de l'article 1 "
ii . la décision Gudmundsson est conforme tant à ces principes qu'au
but et aux effets de l'article 1 - :
iii . les Parties à la Convention doivent pouvoir compter sur la jurisprudence constante de la Commission ;
iv . la présente affaire ne se prête pas à envisager un revirement de jurisprudence, puisqu'elle ne comporte aucun trait particulier propre à
justifier pareil revirement .
bideinnisario n
Le Gouvernement soutient que les principes généraux du droit international n'étant pas applicables ici, il n'est pas nécessaire que la privation de
propriété s'accompagne d'une indemnisation sur la base que prévoit le droit
international . Et, selon lui, l'article l•r du Protocole n'exige pas autrement le
versement d'une indemnisation sur une base quelconque .
Du reste, si la question était en litige, le niveau d'indemnisation prévu
par la loi et les critiques que lui adressent les requérants ne seraient pas de
nature à justifier une conclusion négative au regard de la Convention .
Sur la question du délai, il est loisible au propriétaire qui estime que le
locataire retarde délibérément le processus de rachat du droit de retour de
s'adresser au tribunal d'évaluation des emphytéoses (auparavant, c'était au
tribunal foncier) . Une fois le prix fixé ou convenu, la réglementation prévoit
un calendrier pour achever le processus d'acquisition•! De plus . lorsque
l'affaire est passée devant la County Court, celle-ci peut sanctionner financièrement le locataire coupable d'un retard déraisonnable .
Quant à la moins-value sur les bâtiments due au calcul sur la base
d'évaluation de 1967, le Gouvernement soutient qu'il est raisonnable de tenir
compte de l'investissement consenti par l'emphytéote et ses auteurs pour
entretenir le bâtiment .
Le Gouvemement souligne é galement que l'article 9, paragraphe 1, de la
loi de 1967 prévoit une estimation de la plus-value due aux impenses .
* Par exemple . Requête N° 1870/63 . X . c/république Fédérale d'Allemagne . Rec . 18 .
p . 54 ; Requête N° 2303/64 . X . c/République Fédérale d'Allemagne . Rec . 22 . p . 12 .
" Règlement de 1967 sur la réforme de l'emphytéose (rachat du droit de retour et
prolongation) S .I . 1967, no 1879, par. 6 du chapitre t de l'annexe à la loi .
Quant à l'exclusion de la .valeur de fusion ., le Gouvernement soutient
que dans l'examen des bases d'évaluation de 1967 et de 1974, il convient de
tenir compte de la valeur des bâtiments visés . La loi initiale de 1967 s'appliquait à des maisons relativement modestes . L'intention des rédacteurs de cette
loi, confirmée par ceux de 1969, était que le prix à payer devait être égal à la
valeur d'investissement de la propriété, autrement dit au prix qu'un tiers serait
disposé à payer pour une maison occupée par un emphytéote ayant le droit,
nouvellement conféré par la loi, de prolonger son emphytéose . Ce prix pouvait
être inférieur à celui que l'emphytéote était prêt à payer . En obligeant le
propriétaire à accepter un prix calculé sur une valeur d'investissement, la loi
favorisait manifestement et délibérément le locataire . C'était là une réaction
au désir perçu chez certains locataires, spécialement ceux qui occupaient de
petites maisons dans des régions industrielles, d'acquérir la propriété de leur
foyer . C'était là ce que le Parlement d'alors estimait être un juste équilibre
entre les intérêts des propriétaires et ceux des locataires . La base d'évaluation
de 1974 s'est appliquée à des maisons plus coûteuses, dont l'inclusion justifiait
d'entrée de jeu une contrepartie . L'article 9, paragraphe 1 .A de la loi de 1967
(dans sa version amendée) a fait la balance entre les propriétaires, dont les
maisons étaient achetées dans le cadre de la loi de 1974, et les locataires de
ces maisons, en général plus prospères .
En bref, les bases d'évaluation de 1967 et 1974 reflétaient le point de vue
du Parlement d'alors sur l'équilibre à maintenir entre les intérêts des propriétaires et ceux des locataires, compte tenu' de la valeur des bâtiments et
d'autres éléments . Tenir égale la balance des intérêts est un élément essentiel
du fonctionnement parlementaire dans une société démocratique et le Parlement britannique n'a pas, en l'espèce, excédé la marge d'appréciation admissible . Dans les deux cas, la base de l'indemnisation n'est pas de nature à
justifier, si la question était en litige, une conclusion négative quant au
caractère adéquat de l'indemnisation .
. L'utilité pu6/ique .
Le Gouvernement soutient que l'expression . pour cause d'utilité publique ., figurant à l'article 1 - du Protocole, désigne une mesure prise pour
l'avantage, le bénéfice ou le service du public ou d'une partie du public . Dans
les versions anglaise ou française, rien ne justifie de limiter l'expression aux
activités .destinées à profiter à l'ensemble de la collectivité ., comme le prétendent les requérants . Le fait que le bien public puisse être assuré en satisfaisant un besoin ou un avantage d'ordre privé ne signifie pas que la mesure
n'est pas •d'utilité publique . .
L'acquisition d'un bien conformément à des buts sociaux ou économiques
peut fort bien relever de l' .utilité publique• . Ces buts peuvent comporter la
distribution des biens par la voie du rachat par l'emphytéote du droit de
retour du propriétaire ou par d'autres moyens . Cette interprétation, soutient l e
Gouvernement, est conforme à la jurisprudence antérieure de la Commission * .
La Commission sur l'emphytéose a utilisé l'expression en ce sens dans son
rapport final lorsqu'elle a constaté qu'il fallait répondre à la question .non
seulement de savoir s'il était souhaitable dans l'intérêt général que cette partie
de la population se voie accorder le droit d'acheter la nue-propriété, mais
également celle de savoir s'il est dans l'intérêt général de décourager ce mode
de location jusqu'à le supprinter pratiquement . .'*
Le Gouvernement passe en revue la genèse du droit de rachat de la nuepropriété qui, souligne-t-il, est une question débattue depuis le siècle dernier .
Il évoque notamment le rapport de la commission royale sur le logement des
classes laborieuses (1884-1885), dont un supplément recommande d'adopter
une législation sur ce type de rachat . De 1884 à 1929, le Parlement a été saisi
de dix-huit projets de lois essayant d'introduire ce droit de rachat . Leurs
partisans faisaient valoir notamment que le régime des emphytéoses de
construction produisait des bâtiments médiocres et que la possibilité du rachat
insufflerait aux petits propriétaires le sens des responsabilités domestiques et
civiques . Leurs détracteurs soutenaient par contre que les propositions portaient injustement atteinte aux droits de la propriété privée et que les biens ne
devaient être pris qu'au profit de la collectivité dans son ensemble et moyennant complète indemnisation .
Le Gouvernement renvoie également aux arguments développés en faveur
du droit de rachat dans le rapport de la minorité de la commission sur l'emphytéose et à la position adoptée sur la question par les trois grands partis
politiques jusqu'à ce jour. Il souligne notamment que l'actuel Gouvernement a
obtenu le vote de la loi de 1980 sur le logement qui réduit le temps minimum
d'occupation de la maison et charge les tribunaux locaux d'évaluation des
emphytéoses de régler les conflits .
Le Gouvernement souligne également qu'au moment du dépôt du projet
de loi sur la réforme des baux, on comptait environ 1,25 million de maisons
occupées par des emphytéotes, soit quelque 8 % du parc immobilier de
l'Angleterre et du Pays de Galles . Bon nombre de ces baux touchaient à leur
fin et à l'expiration du bail, l'emphytéote ne devait disposer d'aucun droit de
propriété sur la maison, même s'il conservait généralement le droit de demeurer dans les lieux comme locataire, conformément aux lois sur les loyers .
Quantité d'emphytéotes habitant depuis longtemps leur maison envisageaient
de voir s'éteindre leur droit de propriété avec au minimum de l'inquiétude et
bien souvent un sentiment d'injustice assez réel, quelles que soient les circonstances de l'affaire . Bon nombre estimaient qu'eux-mêmes ou leurs parents
avaient acheté ou payé la construction de la maison elle-même, ou l'avaient
X . c/République Fédérale d'Allemagne . Rec . 18, p . 54 à la page 58 .
" Commission sur l'emphytéose . rapport final (juin 1950), p . 30 ; par . 76 .
En outre, en Angleterre et au Pays de Galles, le pourcentage des propriétaires occupant leur maison s'est accru régulièrement depuis 1914 . C'est
dans ce contexte qu'il faut replacer le désir des emphytéotes de s'adjoindre la
possession de la nue-propriété . Les gouvernements successifs ont répondu à ce
désir par des mesures d'allègement fiscal en raison des charges hypothécaires,
de subventions d'amélioration, etc . La loi de 1967 peut être considérée comme
une autre mesure de ce type . Elle vise plus le locataire moyen que l'emphytéote d'une maison de la catégorie - luxe•, dont on pourrait attendre qu'il
fasse d'autres investissements, comme le laissent entendre les requérants .
Cependant, il n'est guère réaliste de penser que l'emphytéote moyen habitant
depuis longtemps sa maison aura économisé pour constituer un fonds de
réserve afin d'acheter la nue-propriété correspondant à sa maison . 11 ne peut
pas non plus être certain, en l'absence de toute législation . que le propriétaire
sera disposé à vendre .
Quant à l'argument des requérants selon lequel la loi de 1967 serait
néfaste pour la collectivité, le Gouvernement constate qu'il existe une réglementation globale de l'urbanisme, notamment des dispositions protégeant les
bâtiments ou zones d'intérêt architectural . L'article 19 de la loi de 1967
permet aux propriétaires des propriétés bien gérées de rechercher la création
d'un système de gestion auquel resteraiént assujetties les maisons dont le droit
de retour aurait été cédé . On voit mal pourquoi on ne construirait pas des
appartements (pour lesquels aucun droit de rachat ne peut être exercé) qui
seraient . vendus . selon le système de l'emphytéose . Il n'y a pas de raison non
plus pour que les bâtiments construits pour la vente en pleine propriété ne
soient pas de bonne qualité . De plus, l'emphytéose n'aboutit pas toujoms à la
qualilé architecturale . Au début au contraire, on s'inquiétait de voir ce système donner naissance à des constructions médiocres . Lorsque les requérants
laissent entendre que l'emphytéose fournit une source de logements relativement bon marché, cela ne cadre pas avec leur hypothèse que l'acquéreur avisé
doit investir la différence de prix . Du reste, l'opinion couramment admise est
que construire des maisons en toute propriété permet d'offrir au citoyen
moyen d'améliorer et d'entretenir davantage de logements bon marché .
Quant au préjudice prétendûment causé aux organismes philanthropiques et
étatiques, le Gouvernement soutient qu'il incombe à ces instances de se forger
leur propre idée de l'intérêt général auquel ils doivent accorder priorité et
d'agir en conséquence .
Le Gouvernement soutient que la situation des emphytéotes est une
question d'intérêt général . Et c'est bien dans l'intérêt général que, pour
répondre à ce qu'il a perçu comme un sentiment d'injustice, au moins chez
certains emphytéotes, le législateur a traité de leur situation . Quoi qu'on pens e
-7g-
des arguments pour et contre les mesures prises, les débats parlementaires
attestent du fonctionnement d'une démocratie politique en s'attaquant à ce
problème et les mesures décidées par le législateur relèvent de la marge d'appréciation laissée aux Etats . La Commission a déjà constaté que les mesures
de contrôle des loyers répondent à un intérêt général . Le même objectif garantir la stabilité de la propriété immobilière - participe également de
1'intérét général .
En conséquence, le Gouvernement soutient :
bonne foi pendant de nombreuses années, et qu'à tout le moins, son opportunité a été énergiquement défendue et préconisée tant par des particuliers
que par des groupes bien intentionnés agissant manifestement dans l'intérêt
général ;
c) Sur l'article 14 de la Conventio n Le Gouvernement soutient qu'une privation de propriété autorisée par
l'article l•• du Protocole distingue nécessairement entre les propriétaires et les
autres . L'interdiction de toute distinction fondée sur la .fortune•, posée à
l'article 14, vise à interdire la discrimination pour les niotifs de richesse ou de
classe sociale . La loi de 1967 ne faisant aucune distinction pour de tels motifs
n'emporte donc aucune discrimination à raison de la . fortune ., au sens de
l'article 14 .
Le Gouvernement reconnaît que la loi ne s'applique qu'aux biens soumis
à certains baux et que l'indemnisation à verser diffère selon la valeur du bien .
Cependant, toute question concernant les taux d'indemnisation ne relève pas
de l'article 14 puisque la nécessité d'indemniser les ressortissants ne découle
pas de l'article 1• I du Protocole . Au demeurant, les distinctions faites présentent une justification objective et raisonnable et un rapport raisonnable de
proportionnalité entre les moyens employés et le but visé' .
La loi de 1967 a été votée au seul bénéfice des titulaires de baux
emphytéotiques occupant leur niaison . Elle a été votée dans l'intérêt général et
vise un but analogue à celui du contrôle des loyers et autres mesures tendant à
stabiliser l'occupation des maisons d'habitation . Dans la Requête N° 8003/77 * *
la Commission a estimé que le fait que certaines maisons d'habitation seulement soient visées par la législation sur le contrôle des loyers et que les logements neufs en soient exempts peut se justifier pour des raisons économiques .
Le même raisonnement s'applique en l'espèce .
Les mêmes justifications économiques valent aussi pour les différences
dans les taux ou bases d'indemnisation . Il est normal de demander une
contribution ntoindre à ceux qui occupent des maisons de moindre valeur . Il
n'est pas inopportun de faire, en matière de contrôle des loyers, des distinctions de valeur et toutes auront tendance à entrainer des amputations
arbitraires• .(xs distinctions dont il s'agit ont donc une justification objective
et raisonnable et ne sont pas contraires à la Convention .
d) Conclusions .
Le Gouvernement constate enfin que la législation est en vigueur depuis
14 ans, que quantité d'emphytéotes s'en sont prévalus pour réclamer la cession
des droits du propriétaire, qu'elle a fait l'objet d'undébat permanent dans le
public et a été plusieurs fois amendée ; pourtant, les requérants n'ont invoqué
la Convention qu'en 1979 . Le Gouvernement prie en conséquence la Commission de déclarer irrecevable la requête et tous ses compléments pour incompatibilité avec la Convention et absence de violation de la Convention .
Observatlons présentées en réponse per les requéran b
a) La législation, la Convention et !a nature de la requét e Les requérants reconnaissent que si leur requête concerne expressément
des mesures concrètes d'expropriation, ils se plaignent aussi de manière implicite de la législation . Cependant, ils ne demandent pas à la Commission de
substituer son propre point de vue à celui du législateur sur le bien-fondé de la
loi mais l'invitent à se reconnaitre compétente pour déterminer si les mesures
législatives en question cadre nt ou non avec la Convention . Or, le Gouvernement ne conteste pas l'existence de cette compétence . En effet, on ne saurait
raisonnablement affirmer que des mesures auto ri sées par le législateur national
sont ipso facto conformes à la Convention . Aux termes de l'a rt icle 1 - du
Protocole àdditionnel, la conformité avec le droit interne est une condition
préalable nécessai re mais non suffisante pour pratiquer légalement une expropriation .
Les parties sont d'accord sur le fait que les mesures litigieuses en
l'espèce étaient conformes au droit interne et que les seules questions qui se
posent concernent •l'utilité publique . et •les principes généraux du droit
international . . Si l'interprétation donnée par les requérants de •l'utilit é
violation de l'article I - puisque le Gouvernement ne soutient pas que l'expropriation était . in usum publicum . . C'est là une pure question de droit qui
n'oblige pas à examiner si la législation était ou non bien fondée . En revanche,
si l'interprétation du Gouvernement** est exacte, la Commission doit notamment se prononcer sur le point de savoir si la législation a été votée . pro bono
publico = .
Les requérants reconnaissent que la Commission laisse aux Etats un
certain pouvoir pour apprécier ce qu'est l'utilité publique, mais la Commission
est habilitée à rechercher si le législateur a ou non excédé ce pouvoir . La thèse
soutenue par le Gouvernement, selon laquelle il serait impossible de censurer
ainsi le législateur, n'est pas solidement motivée . En effet, le fait que le
principe du rachat du droit de retour soit accepté par les trois partis politiques
et que la question figure depuis très longtemps à l'ordre du jour politique ne
confirme pas la conclusion du Gouvernement . Dans une démocratie, les politiciens recherchent nécessairement les voix des plus nombreux et ne protègent
pas convenablement les intérêts des minorités, ceux des propriétaires par
exemple . Comme la Cour l'a déclaré dans l'affaire Young, James et Webster,
la démocratie ne se ramène pas à la suprématie constante de l'opinion d'une
majorité et elle commande un équilibre qui assure aux minorités un juste
traitement"' . En outre, si les arguments des requérants sont exacts, peu
intporte qu'ils soient .complexes et sophistiqués . .
Les requérants soutiennent que s'il faut déterminer si la législation est
d'utilité publique au sens de .pro bono publico ., la Commission doit alors
examiner si chaque mesure d'expropriation a obtenu ou recherché quelque
avantage, profit ou service pour la collectivité et, dans l'affirrnative, si le
dommage causé par l'expropriation était ou non hors de proportion avec cet
avantage, profit ou service .
Les requérants constatent que leur requête se présente comme une
plainte tirée de la Convention et ne se fonde pas seulement sur des motifs de
désaccord ou de mécontentement vis-à-vis de la loi, comme le laisse entendre
le Gouvemement . Il n'y a aucun fondement de principe ni aucun précédent à
la suggestion voilée faite par le Gouvernement que la Commission devrait
redouter d'empiéter sur le domaine des législateurs internes . Il incombe en
effet à la Commission d'examiner si les droits d'un requérant au regard de la
Convention ont été enfreints, indépendamment du point de savoir si la violation résulte ou non d'une loi .
* soit l'usage du bien dans un iniérét public au bénéfice de la collectivité dans son
ensentble ( interprétation - in usnm publicum .) .
•• soit la mesure prise à l'avantage, au bénéfice ou au service du public ou d'une
partie du public (interprétation •pm bono puhlico .) .
* • * Arrêt du IJ août 1981, par . 63 .
-g)-
b) Sur ('arricle 1°, du Protocole additionne l Les +principes géuéraux du droit international .
Les requérants admettent la formulationproposée par le Gouvernement
quant au contenu des principes en question, sous réserve que parmi les
besoins et objectifs d'intérêt général que doit viser l'expropriation figure l'usage
du bien exproprié' . Or, le Gouvernement n'a pas cherché à montrer que tel
était bien le cas en l'espèce . La dépossession est donc contraire aux principes
en question en ce sens que (a) le bien n'a pas été utilisé pour ces besoins ou
objectifs (b) l'indemnisation n'a pas été versée selon les modalités requises .
Sur l'applicabilité de ces principes, les requérants constatent que l'argument de non-applicabilité que fait valoir le Gouvernement est tiré de son
analyse de la genèse de l'article 1 - , mais ne s'appuie pas sur le texte luimîeme, sauf à dire que l'intention imputée aux Parties Contractantes .est
pleinement conforme au texte » . Les requérants soutiennent à cet égard :
i . qu'il faut d'abord interpréter le libellé de l'article I°' dans le
contexte de l'ensemble de Ia .Convention ;
ii . qu'on ne doit recourir aux travaux préparatoires que si le sens et
l'effet de l'article n'est pas clair ou si l'interprétation conduit à un
résultat manifestement absurde :
iii . qu'à partir de ces principes, il n'est pas loisible d'examiner les travaux préparatoires de l'article ler ;
iv . que du reste, les travaux préparatoires ne corroborent pas la déduction faite par le Gouvernement
.La•règlegénéraled'interprétation - est qu'il faut donner aux dispositions d'un traité leur sens ordinaire et naturel dans leur contexte et à la
lumière de leur objet et de leur but•} Les travaux préparatoires sont des
.moyens complémentaires d'interprétation ., auxquels il ne faut avoir recours
que lorsque l'interprétation donnée confortnément à la règle générale (a) laisse
le sens ambigu ou obscur ; ou (b) conduit à un résultat qui est manifestément
absurde ou déraisonnable"! Or, le Gouvernement n'a pas soutenu que les
termes de l'article ainsi interprété sont ambigus ou obscurs ni que l'interprétation préconisée conduit à hn résultat absurde ou déraisonnable . Les
premiers mots de l'article 1" indiquent clairement que les droits définis par
l'article s'appliquent à toute personne placée sous la juridiction de l'Eta t
G . White . Nationalisation o( Foreign Property . Stevens 1961, Ch . I .
** Convention de Vienne sur le droit des traités, anicle 31
Cour, par . 29-35 .
; affaire Golder, arrftde la
••' Convention de Vienne . anicle 32 ; affaire Golder, par . 36
Annuaire IV, p . 466 .
-g2-
:
affaire
Lawless ,
concerné . Toute discrimination entre ressortissants et étrangers . toute absence
d'égalité de traitement, serait donc manifestement absurde ou déraisonnable .
En conséquence, la Commission ne doit absolument pas avoir recours aux
travaux préparatoires .
Du reste, les requérants contestent que les travaux préparatoires confirment que l'intention des Parties Contractantes était celle que soutient le
Gouvernement . Lors de la rédaction de l'article 1• 1 , la question en litige était
celle de savoir s'il fallait y faire figurer le principe d'indemnisation et non s'il
fallait le limiter aux étrangers . Le fait que les Pa rties reconnaissent qu'en droit
international l'indemnisation n'est due qu'aux non-nationaux ne signifie pas
qu'elles n'avaient pas l'intention d'étendre rnuratis mutandis les principes
correspondants aux resso rt issants .
Les requérants affirment ne pas comprendre l'idée suggérée par le Gouvernentent que cette affaire ne saurait être l'occasion pour la Commission de
s'écarter de sa ju risprudence antérieure . C'est en effet seulement dans une
affaire contme celle-ci, dépou rv ue de tout élément d'extranéité, que peut jouer
l'interprétation donnée dans l'affaire Gudmunsson et c'est donc seulement
dans pareille affaire qu'elle peut être révisée .
Si en effet des décisions antérieures s'avèrent erronées, la Commission
doit s'en écarter . Point n'est besoin qu'une affaire présente un •trait pa rt iculier . pour justifier que l'on revienne sur un mauvais précédent . S'il faut se
prononcer sur la nécessité de suivre ou non un précédent, la Commission doit
en décider au fond .
Les requérants soulignent que plusieurs auteurs ont c ri tiqué la décision
Gudmusson * : cette ju ri sprudence a été critiquée aussi par un tri bunal national * ' ; d'ailleurs, elle n'a pas été appliquée par la Commission dans son
rapport sur l'affaire Handyside" * ni approuvée ou révisée par la Cour dans
cette affaire et il se pourrait qu'elle ne fût pas compatible avec l'arrét rendu
alors par la Cour"" . La Commission n'a pas développé cette jurisprudence
par la suite et du reste, soutiennent les requérants, elle est erronée pour les
raisons sus-indiquées . Les requérants invitent en conséquence la Commission à
revenir sur cette interprétation et à s'en écarter .
lndernnisarion
Selon les requérants, l'article 1° prévoit expressément l'application d u
principe du droit international exigeant une • indemnisation rapide, adéquat e
Jacobs . The European Convention of Hunian Rights . Oxlord 1975, pp . 165-166
E . Schwclb . 13 American Journal ol Contparative Law (1964), pp . 518 et suiv .
•~ Jugement du tribunal de district d'Alkeniaar . Annuaire XXII, p . 527 .
•~~ Série B, vol . 22, p . 49, par . 162 et 163 .
•~'~ Série A, vol . 24, par . 60-63 .
et effective • . Le droit à une indemnisation adéquate y figure aussi implicitement . La question litigieuse ici ne concerne pas l'existence d'une indemni.
sation mais son importance . , .
Sur la question du délai, les requérants constatent que leur principal
grief est que . indépendamment de tout retard, l'indemnisation est calculée par
référence à la date de la notification de l'intention de racheter et non à celle
du versement de l'indemnité ou à une date proche de celui-ci .
Quant à la thèse du Gouvernement selon laquelle les retards de paiements peuvent être atténués par recours au mécanisme légal, il n'est pas
raisonnable d'attendre d'un propriétaire qu'il accélère le processus qui le prive
de son bien . Tout ce qu'il peut espérer, c'est que le locataire changeant d'avis,
la dépossession n'aura pas lieu . Quoi qu'il en soit, la procédure prévue devant
le tribunalfoncier peut occasionner, elle aussi, des retards : selon la nouvelle
procédure prévue par la loi de 1980 sur le logement il y a un double degré de
juridiction - tribunal d'évaluation des emphytéoses et appel devant le tribunal
foncier - ce qui double la possibilité d'un retard . Par ailleurs, recourir à ce
mécanisme coûte cher . Enfin, les procédures légales permettant aux locataires
de faire déduire de la valeur du bien le co0t de divers ouvrages de structure
sont des occasions de retard supplémentaire* .
L'argument du Gouvernement relatif à l'exclusion (sur la base d'évaluation de 1967) de la valeur due aux bâtiments n'est ni motivé ni fondé . Si, dans
une emphytéose avec redevance initiale, l'emphytéote trouve commode de
verser d'abord une somme en capital puis un loyer plus faible (au lieu d'un
loyer annuel normal), et s'engage à maintenir la maison en bon état, on voit
mal pourquoi il acquerrait moralement le droit d'être propriétaire du bâtiment
que, par hypothèse . il n'a pas construit lui-même . Le locataire qui verse un
loyer complet sans capital initial aura généralement les mêmes obligations
d'entretien et pourtant personne ne laisse entendre qu'il a moralement un
droit de propriété sur le bâtiment .
Aucun des emphytéotes ayant exercé leur droit de rachat sur les biens en
question dans la présente affaire n'a lui-même construit ou payé la maison ni
n'est au droit d'un proche parent qui l'aurait construite . Seules, ces personneslà pourraient raisonnablement invoquer quelque titre moral sur le bâtiment .
Du reste, tout titre moral découlant de l'accomplissement des obligations
d'entretien reçoit satisfaction avec les lois garantissant le maintien dans les
lieux .
Quant aux arguments du Gouvernement sur l'exclusion de la valeur de
fusion, les requérants estiment inexact de dire que la loi de 1967 ne s'appliquait qu'aux logements modestes . L'une des propriétés en jeu en l'espèc e
L'existence d'un désir clairement perçu chez les emphytéotes d'acquérir la
nue-propriété de leur maison ne saurait justifier que ce désir soit satisfait, et le
soit sans indemnisation adéquate . Or, le Gouvernement ne cherche pas à
établir le caractère adéquat de l'indemnisation en l'espèce, mais à justifier son
insuffisance par référence à d'autres éléments .
En faisant valoir que les bases d'évaluation de 1967 et 1974 reflétaient le
point de vue du Parlement d'alors sur la balance à tenir entre intérêts du
propriétaire et du locataire, le Gouvernement cherche à soutenir cette hérésie
qu'une fois que le législateur a décidé de l'opportunité d'une certaine législation, il serait pratiquement à l'abri de toute contestation au regard de la
Convention .
Quant à la plus-value due aux impenses, les requérants soutiennent
qu'elle est nulle en pratique puisqu'elle n'intervient que dans les cas, relativement rares, où l'emphytéote a opté pour la prolongation de l'emphytéose, et
non pour le rachat de la propriété, et où une indemnisation substantielle peut
lui être versée .
Enfin, les requérants estiment que l'indemnisation payable au titre de la
loi sur l'emphytéose ne soutient pas la comparaison avec celle payable au titre
de la législation générale sur l'expropriation . Pour cette dernière, la base
normale d'évaluation est la valeur du marché de la propriété, sous réserve des
locations en cours ; aucune hypothèse contraire n'est faite quant à l'intérêt du
propriétaire comme l'envisagent les lois de 1967 et 1974 ; par ailleurs, l'indemnité est calculée sur la valeur du bien à la date de l'examen de l'affaire
(ou à la date de l'entrée en possession si elle est antérieure), à quoi s'ajoutent
les intérêts à courir jusqu'au paiement . Selon les requérants, on ne voit pas
pourquoi des principes différents s'appliqueraient lorsque le propriétaire est
exproprié au profit d'un tiers et non au profit d'une collectivité publique .
. L'utilité publique •
Les requérants maintiennent leur argumentation selon laquelle l'expression .pour cause d'utilité publique . signifie .in usum publicum ., le bien
devant servir à un intéri?t général . Selon eux, le Gouvernement n'a pas
correctement répondu à leur argument sur ce point, notamment sur le principe
selon lequel les exceptions aux droits prévus par la Convention doivent s'interpréter de manière restrictive . Le fait que l'expression a le sens de «pro bono
publico . dans d'autres contextes ne prouve pas qu'elle l'ait effectivement dans
le contexte de l'article 1°' . Si cette interprétation est exacte, la Commission n'a
pas besoin de trancher la question de savoir si les mesures prises l'ont été • pro
bono pub(ico . .
-85-
A titre subsidiaire, les requérants déclarent qu'ils accepteraient la définition que le Gouvernement donne de la notion . pro bono publico . à condition
de supprimer la référence qu'il fait au profit d'une .partie du public . . En
effet, ce qui est profit pour une partie du public ne l'est pas nécessairement
pour l'ensemble et la notion d' . intérêt sectoriel . est généralement considérée
comme antinomique avec «l'intérêt général» .
Les requérants refont également l'historique du mouvement de réforme
de l'emphytéose . Selon eux, cet historique montre qu'il y a eu des flux et des
reflux, car les arguments ne sont pas tous du même côté ; que bon nombre
des abus que la réforme cherchait à redresser (par exemple les emphytéoses de
construction de moins de 99 ans) ont disparu ; que la réforme a été axée sur
la prétendue injustice des emphytéoses de construction, mais ne visait pas les
titulaires d'emphytéoses avec redevance initiale, qui eux, ont bénéficié d'u n
-fruit tombé de l'arbre-loi ; que cette dernière visait à attirer des voix électorales dans certaines régions ; que le mouvement enfin comptait sur le fait que
les propriétaires sont une minorité en butte à l'impopularité, justifiée ounon .
Quant à l'injustice qu'auraient ressentie les emphytéotes, les requérants
font observer que la loi doit chercher à éliminer les mécontentements réels et
non pas supposés . Seule une minorité des bénéficiaires de cette législation
avaient eux-mêmes construit ou payé leur maison, ou étaient les enfants de
ceux qui l'avaient fait . On ne voit pas pourquoi une personne pourrait acheter
la maison d'autrui à prix réduit simplement parce qu'elle a assumé les
dépenses lui incombant normalement . Les créances morales et sociales
qu'avaient les locataires se trouvaient suffisamment compensées par la garantie
du maintien dans les lieux . La .valeur fortement augmentée . qui reviendrait
au propriétaire est le résultat de l'inflation et non du mérite du locataire .
Quant au désir des emphytéotes de devenir propriétaires-occupants, les
requérants soutiennent que ce n'est pas au Gouvernement à répondre à ce
genre d'aspirations aux dépens des droits légitimes d'autrui, ce qu'il n'a d'ailleurs pas fait en d'autres circonstances identiques .
Les requérants présentent également une argumentation complémentaire détaillée tendant à démontrer que le contrat d'emphytéose n'a rien
d'injuste dans son principe, mais ils reconnaissent néanmoins que des conditions inéquitables ont pu être négociées dans certains contrats et que des
éléments extérieurs, l'inflation par exemple, ont invalidé bon nombre des
prévisions sur la base desquelles des emphytéoses avaient été conclues au
19° siècle . Cela ne signifie pas cependant qu'il faille pénaliser l'actuel propriétaire .
Quant aux arguments du Gouvernement sur les mérites architecturaux et
sociaux du système de l'emphytéose, les requérants remarquent notamment
que la réglementation légale de l'urbanisme a un caractère essentiellement
négatif : elle peut empécher un mauvais aménagement mais non en favorise r
-86-
un bon comme le peut un propriétaire foncier . Le régime de l'eniphyléose a
permis aux locataires de se loger à moindre coût que s'ils avaient dû devenir
propriétaires . En effet, les p ri x de vente des propriétés acquises grâce à
l'exercice d'un droit d'emption par un locataire ne montrent nullement que la
législation aurait eu pour effet une baisse du p ri x des immeubles en toute
propriété . Enfin, les requérants relèvent que le Gouvernement ne refute pas
leur thèse selon laquelle la législation a porté préjudice aux finances d'organismes publics et philantropiques .
En conclusion, les requérants soutiennent que la valeur de l'argument de
fond avancé par le Gouvernement sur .I'utilité publique• ne doit être envisagée que s'il est d'abord acquis qu' . utilité publique » signifie -pro bono
publico . . Et même dans ce cas, c'est à la Commission d'établir si la législation était bien • pro bono publico • . Les requérants ne reconnaissent ni que le
débat sur la question ait été .spécialisé ., ni que les pa rtisans de la réforme
aient tous été +bien intentionnés• ou aient nécessairement pensé agir .dans
l'intérêt général• . Et m@me si le Gouvernement en apportait la preuve, cela ne
montrerait pas ipso facto que l'exprop ri ation a été pratiquée •pro bono
publico . .
Selon les requérants, l'argumentation du Gouvernement sur la justification sociale de la législation omet de distinguer entre emphytéose de construction et emphytéose avec redevance initiale et cherche simplement à justifier
la politique menée à l'égard de cette dernière ; elle n'explique pas non plus
pourquoi les lois sur la garantie de la sécurité des locataires n'ont pas satisfait
leurs revendications éventuelles . Enfin, l'argumentation n'explique pas cette
justice sociale qui a consisté à accorder des droits de rachat à des locataires
n'ayant occupé leur maison que cinq ans ( loi de 1967) ou trois ans (loi de
1980), à permettre aux dits locataires d'acquérir la nue-prop ri été et de réaliser
des bénéfices en vendant immédiatement la propriété et enfin à leur permettre
de céder avec bénéfice du préavis de rachat, de sorte qu'un cessionnaire
n'ayant jamais vécu dans la maison était néanmoins habilité à racheter les
droits du propriétaire ( loi de 1967, article 5, paragraphe 2) . L'argumentation
n'explique pas non plus pourquoi, si l'exprop ri ation est en soi d'utilité publique, l'indemnisation ne doit pas être calculée selon le p ri x du marché et/ou
calculée comme en cas d'exprop ri ation . Elle n'examine pas non plus comme il
se doit les avantages sociaux de l'emphytéose et les inconvénients qu'il y a à la
détruire . Enfin, les requérants font observer que leurs griefs concernent des
mesures individuelles de dépossession de biens auxquelles ne s'appliquent pas
les arguments généraux avancés par le Gouvernement .
c) Sur ('article 1 4 de la Corrvention Les requérants estiment erronée l'affirmation du Gouvernement selon
laquelle ils ne peuvent pas invoquer l'article 14, s'ils n'établissent pas que
l'article ler exige le versement d'une indemnité ; elle l'est notamment à la
lumière de l'arrêt rendu par la Cour dans l'Affaire linguistique belge . En effet ,
_87-
les requérants ont été victimes d'une discrimination fondée sur la fortune,
mênte si ce n'est pas sur la richesse comme telle . Or . il n'existe aucune justification raisonnable ou objective, ni aucun rapport de proportionnalité entre le
but visé et les moyens employés, en ce qui conceme les distinctions fixées par
la législation quant à (i) l'applicabilité du principe de la cession des droits de
retour et (ii) les taux d'indemnisation .
d) Conclusions Les requérants affirment n'avoir appris qu'en 1979 que la Convention
accordait une certaine protection aux droits de propriété, ceci parce que les
gouvernements successifs du Royaume-Uni n'ont pas :
Convention, de donner une publicité adéquate au texte de la Conventio n
Les requérants soutiennent que leur retard à présenter la requête ne leur
est donc pas imputable et que les arguments qu'ils développent sur le bienfondé de l'affaire méritent d'être pleinement examinés par la Commission .
A l'audience devant la Commission, les parties ont invoqué et développé
l'argumentation exposée dans leurs observations écrites et ci-dessus résumées .
Elles ont également présenté des observations complémentaires, fondées
notammént sur l'arrét rendu par la Cour dans l'affaire Sporrong et Ltinnroth
et sur la décision de la Commission dans l'affaire Bramelid et MalmstrSm* .
On trouvera ci-après le résumé de ces observations .
Le Gouvemement défendeu r
Dans l'affaire Sporrong, la Cour a déclaré que l'article 1'1 du Protocole
additionnel contient trois normes distinctes . La première énonce le principe du
respect de la propriété . La deuxième vise la privation de propriété et définit les
cas où la privation peut inte rvenir sans méconnaissance de la première norrne .
La troisième concerne le pouvoir de réglementer l'usage des biens . Il faut
s'assurer de l'applicabilité des deuxième et troisième de ces normes, avant
d'examiner si la prentière a été observée . C'est seulement pour celle-ci que la
Cour doit rechercher =si un juste équilibre a été maintenu entre les exigence s
N° 8588/79 et 8589/79 . Bramelid et Malmstrbm c/Suéde . Décision sur la recevabitité en
date du 12 octobre 1982 . D .R . 29 . p . 64 .
-68-
de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde,des
droits fondantentaux de f'individu - ' .
Or, les conditions fixées par la règle relative à la privation de propriété
sonl remplies en l'espèce et, notamntent la législation est bien .d'utitité
publique ., notion qui doit s'interpréter au sens large de -pro bono pnbtlco . .
La Comntission peut certes exantiner si la législation est contraire à la Convention, mais ce n'est pas son rôle de substituer son propre point de vue à celui
du Parlement national quant à la question de savoir où réside l'intérêt général .
Elle doit se borner à examiner si le Gouvernement a dépassé la marge d'appréciation dont il dispose . Or, la présente affaire ne concerne pas des mesures
prises par l'administration de l'Etat mais par le législateur qui, sur une
qucstion pouvant raisonnablement susciter des opinions fort divergentes, a
décidé déntocratiquement . au sein du Parlement et conforntément aux voies
constitutionnelles . En pareil cas, la marge d'appréciation est très large . Ce que
les requérants dentandent en réalité à la Commission, c'est de substituer son
propre point de vue à celui de la majorité des parlententaires, qui ont voté une
loi sur une question nationale et générale au sein d'un parlement souverain .
Du reste . à la lumière de la décision Brantefid (citée plus haut), on peut
estinter que la règle relative à la privation de propriété est inapplicable ici .
puisque la législation en question n'est pas du même genre qu'une mesure
d'expropriation car elle est une mesure régissant des droits et obligations de
droit privé entre particuliers . Il faudrait alors examiner, au titre de la règle
relative au respect des biens, si le législateur a maintenu l'équilibre entre
l'intérêt général et les droits des particuliers . Or, cette règle doit laisser une
ntarge d'appréciation plus large aux Etats . Pour les mêmes raisons que celles
qui perntettent de considérer la législation en question comme •d'utifité
publique » , cette législation doit a fortiori être considérée comme ntaintenant
un juste équilibre entre les intérêts en présence, notamment entre les droits du
propriétaire et les justes aspirations et revendications des locataires .
Quant à l'article 14 de la Convention, il concerne les différences de
traitenient entre individus ou groupes de personnes se trouvant dans des situations coniparables et fondées, expressément ou non, sur les particularités ou le
statut des individus ou des groupes concernés . Or, la législation en question ne
contient aucun élénient pouvant étre qualifié de discriminatoire . Toute mesure
de redistribution ne s'applique nécessairement qu'aux propriétaires d'une catégorie limitée de biens . Du reste, le choix de certaines propriétés seulement et
le recours à différentes bases d'évaluation présentent une justification objective
et raisunnable .
La requête est donc irrecevable, comme incompatible avec les dispositions
de la Convention qui, d'ailleurs, n'ont pas été violées .
Les rcquérants
Selon les requérants, l'acquisition forcée de leurs biens a constitué une
privation de propriété qui n'était pas • d'utilité publique • et était contraire au
droit au respect des biens que garantit l'article I« . 11 incombe à la Commission de déterminer si les termes ou l'application de la législation en question
étaient ou non compatibles avec la Convention . C'est à juste titre que, dans ses observations écrites, le Gouvernement a
admis que les requérants avaient subi une privation de leurs biens . Il y a eu .
en l'espèce, • le transfert de propriété . que la Cour a identifié dans l'affaire
Sporrong (paragraphe 63) . comme étant l'essence de la privation de propriété .
au sens de la disposition y relative . Peu importe que le transfert ait eu lieu non
pas en faveur de l'Etat mais d'un tiers . Dans l'affaire Bramelid, la Commission a reconnu que la privation pouvait avoir lieu non seulement lorsque l'Etat
s'appropriait le bien, ntais aussi lorsqu'il donnait à un tiers le droit de le faire .
Si la décision Bramelid ne vient pas soutenir la nouvelle thèse du Gouvernement, alors ellé est erronée et ne doit pas étre suivie . Dans la mesure où
la Commission a déclaré alors que la règle relative à la privation ne s'appliquait qu'en cas d'expropriation du bien •pour servir à la réalisation d'un but
d'utilité publique•, son raisonnement ne peut pas être suivi . En effet, il
inverse la manière correcte d'envisager Îa règle relative à la privation, qui est
d'examiner tout d'abord si l'ingérence équivaut à une privation et, dans
l'affirmative, si les conditions applicables à la privation sont remplies . Ce
raisonnement prive également de toute force ou valeur la condition d'utilité
publique .
Quant au respect des conditions fixées par la règle relative à la privation,
les requérants admettent à présent que l'expression .pour cause d'utilité
publique • peut englober le transfert àune personne autre que l'Etat ou un
organe public, mais maintiennent que le transfert doit être effectué à des fins
publiques et non privées . Or, tel n'était pas le cas ici et, du reste, en adoptant
même l'interprétation que le Gouvemement donne de l'expression, les transferts de biens n'ont pas servi un but d'utilité publique, puisque leur effet était
d'enrichir les locataires, qui possédaient déjà la garantie du maintien dans les
lieux .
Même si la règle relative à la privation devait être écartée ici, l'ingérence
serâit néanmoins toujours contraire aux droits des requérants selon la règle
relative au respect des biens . La législation en effet n'a pas maintenu le •juste
équilibre » requis . La dépossession n'a pas été faite dans un but d'utilité
publique . L'intérêt général de la collectivité n'exigeait pas le transfert de
propriété qui a été effectué et n'exigeait pas, notamment, qu'il fût pratiqué à
un prix inférieur à la valeur du marché . Il n'existe, par ailleurs, aucun
tribunal pouvant statuer sur le caractère juste ou injuste de chaque cas de
transfert .
-90-
Les requéranls se plaignent d'avoir été privés de certains biens du fait de
leur vente forcée à des locataires exerçant des droits de rachat du droit de
retour prévus par la loi sur la réforme de l'emphytéose . lls allèguent la
violation de l'article 1• , du Protocole additionnel à la Convention lu isolément
et en liaison avec l'article 14 de la Convention . Ils se plaignent également de
ne disposer d'aucun recours pour exposer ces griefs et invoquent à ce titre
l'article 1 3 de la Convention .
Le Gouvernement défendeur nie que la législation en question ait engen(tré une quelconque violation de la Convention . Il soutient que la requête est
irrecevable au regard de l'article 27, paragraphe 2, de la Convention pour
incontpatibilité avec la Convention, puisqu'elle part d'une conception erronée
(lu rôle des organes de la Convention et empiète sur des questions qui sont à
proprentent parler du ressort du législateur interne .
L'article 1° du Protocole additionnel à la Convention est ainsi libellé
."l'oute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens . Nul
ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et
dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du
droit interoational .
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de niettre en vigueur les lois qu'il juge nécessaires pour
réglenienler l'usage des biens, conforménrent à l'intérêt général ou pour
assurer le paienient des impôts, ou d'autres contributions, ou des
aniendes » .
Il n'est pas contesté que les transactions dont se plaignent les requérants
aient coniporté des ingérences dans l'exercice de leurs droits de propriété au
regard de cette disposition . Il n'est pas contesté, non plus, que le Gouvernement défcndeur répond de ces ingérences puisqu'elles ont été autorisées par
une loi . En principe donc, l'objet de la plainte rentre bien dans la compétence
rmiunr iaareriac et rarione personae de la Commission . Les questions qui se
posent sont en conséquence celles de savoir si les ingérences dans l'exercice des
droits de propriété des requérants étaient jusitifiées au regard de l'article 1°'
du Protocole lui-même et si elles étaient ou non discriminatoires, en violation
de l'article 14 de la Convention .
Après avoir procédé à un examen préliminaire de l'argumentation des
parties à cet égard . la Contntission constate que l'affaire pose d'importantes
questions quant à l'interprétation et l'application des dispositions pertinentes
de la Convention et du Protocole .
Il faut en particulier examiner tout d'abord, à la lumière de la décision
rendue par la Commission dans l'affaire Bramelid et Malsmtr6m (citée plus
haut), si la règle relative à la privation de propriété figurant dans la deuxièm e
au respect de leurs biens, garanti par la prentière phrase de l'article 1 (affaire Sporrong et Lônnroth, Arrêt, paragraphe 61) .
Il xe pose également des problèmes de fond sur le terrain de l'article 14
de la Convention, lu en liaison avec l'article 1 - du Protocole . En particulier,
dans la ntesure où la loi distingue entre différentes catégories de biens, tant
pour ce qui est de l'applicabilité de la législation que pour les conditions
d'indentnisation, il se pose la question de savoir si, au regard de l'article 14,
ces distinctions équivalent à prévoir pour différents propriétaires une différence
de traitement fondée sur la =fortune . . . ou toute autre situation . . Si oui, la
Contmission devra examiner si les distinctions en question avaient une justification objective et raisonnable (Affaire linguistique belge, Arrêt du 23 juillet
1968) .
La Commission ne relève aucun motif lui permettant de déclarer la
présente requête incompatible avec la Convention au sens de l'article 27,
paragraphe 2 . La requête concerne en effet des ingérences dans l'exercice des
droits de propriété des requérants, que protège l'article l<< du Protocole, et
dont le Gouvernement défendeur est incontestablement responsable en tant
que législateur . Les critiqucs que formulent les requérants sur la législation
dépassent la sintple expression d'un mécontentement ou d'un désaccord avec
le législatcur et contiennent une argumentation substantielle tendant à démontrer quc la loi serail contraire à la Convention . Les requérants soutiennent
notaminent que la loi dépasse la marge d'appréciation concernant la notion de
=l'utilité publique - figurant à l'article 1°' du Protocole et qu'elle ne maintient
pas un Jusie équilibre- entre leurs droits de propriété et l'intérêt général .
Eu égard à la nature des questions qui se posent sur le terrain de
l'ivticle I^ du Protocole additionnel et de l'article 14 de la Ctinvention, ainsi
qu'au licn étroit unissant ces questions et le grief que le requérant tire de
l'article 13 . la Convnission estime qu'aucune partie de la requête ne saurait
étre considéréc contnte manifestentent mal fondée . Aucun autre motif d'irrecevabilité n'ayant été établi, l'affaire doit donc être déclarée recevable .
Par ces motifs, la Comntissio n
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